В текущем году субъекты Российской Федерации столкнулись с серьезным недопоступлением доходов и с необходимостью оптимизации расходов своих бюджетов. В предыдущие годы ситуация была обратной: доходы постоянно росли, причем значительными темпами, и необходимость сокращения объемов расходных полномочий никак не вписывалась в эту логику «тучных лет». О том, как регионы прошли тяжелый 2009 год и как отреагировали на вызовы кризиса, на форуме «Стратегическое планирование в регионах и городах России» рассказал заместитель министра финансов РФ Антон СИЛУАНОВ. Мы публикуем текст его выступления.

Доходы

Для регионов 2009 год был наиболее сложным с точки зрения приведения своих бюджетов к изменившимся макроэкономическим условиям. Для Российской Федерации таковым станет 2010 год. В текущем году Федерация имела возможность использовать накопленные ранее резервы, в том числе средства резервного фонда, а в следующем году она по сути будет проходить тот же путь, который пришлось пройти регионам в 2009 году.
В 2009 году доходы федерального бюджета сократились примерно на 20 % в первую очередь за счет снижения поступлений от экспортной пошлины. В субъектах РФ сокращение налоговых доходов составило 18 %: здесь основную роль сыграло падение поступлений по налогу на прибыль. Несколько лучше складываются дела у муниципальных образований, поскольку НДФЛ — их основной доходный источник — подвергся сокращению лишь в последние месяцы. Глядя на кривые налоговых и неналоговых доходов (рис. 1), можно отметить, что их уровень в 2009-м ниже, чем в 2008-м, но выше чем в 2007 году. Вообще же 2008 год можно назвать самым удачным и самым богатым в смысле поступления доходов.
Отмечу, что «просели» именно те регионы, которые имели наилучшие показатели экономического развития и бюджеты которых в значительной степени формировались за счет налога на прибыль. Так, в Челябинской области доходы снизились на 40 %, в Кемеровской и Вологодской областях на 34 %, в Республике Татарстан на 31 %. Наоборот, в южных регионах, ВВП которых формировался преимущественно за счет сельскохозяйственного производства, налоговые доходы не только не сократились, но и возросли.

Расходы

В начале текущего года регионы достаточно сильно «разогнали» свои расходы, превысив уровень прошлого года (рис. 2). Это было вызвано тем, что мы активно оказывали им финансовую поддержку. Некоторые министерства и ведомства в начале года авансом перечислили годовую сумму трансфертов. Помимо этого, у некоторых регионов к концу прошлого года сформировались остатки, которыми они воспользовались.
Сейчас ситуация меняется. Мы не ожидаем такого всплеска расходов в декабре, какой был в прошлом году. В этом году объем накопленных остатков существенно ниже, а потому и возможностей для декабрьского роста расходов у регионов не будет.
Субъектам РФ пришлось оптимизировать свои расходы. В первую очередь это отразилось на динамике расходов на оплату труда. Если в прошлом году их средний рост составил около 30 %, то в этом году 13–15 %. Капитальные расходы сократились сильнее всего. В предыдущие годы они ежегодно прирастали на 10–30 %, а в 2009 году снижение составило от 20 % до 40 %. Меняется и такой параметр, как дефицит и профицит бюджетов. Если в прошлом году на 1 октября у нас было всего три дефицитных региона, то в этом году на ту же дату их оказалось уже 15. Соответственно сократилось и количество профицитных регионов: с 80 до 68.

Долги

Продолжает нарастать объем долга субъектов РФ (рис. 3). Это связано и с поддержкой в форме бюджетных кредитов со стороны Федерации, что непосредственно влияет на размеры долга. В текущем году мы уже предоставили бюджетных кредитов на сумму 80 млрд руб., а до конца года будет предоставлено еще 70 млрд руб. В остальной части долг растет за счет привлечения коммерческих кредитов.
Анализируя ситуацию с долговой нагрузкой бюджетов, мы констатируем, что ряд регионов действительно испытывает серьезные проблемы. В ряде субъектов РФ долговая нагрузка зашкаливает за ограничение, установленное Бюджетным кодексом РФ. Некоторые из них уже имеют долговую нагрузку, практически равную объему поступлений налоговых доходов. В частности, это Камчатский край (90 %), Московская область (85 %), Северная Осетия (80 %). При этом Минфин России как федеральный орган несмотря на все кризисные явления очень внимательно отслеживает ситуацию с долгом и не допустит, чтобы тот или иной субъект не выполнял свои обязательства.
Именно так мы поступаем в ситуации, в которой оказалась Московская область, задействуя необходимые инструменты, такие как финансовая помощь и бюджетные кредиты. Мы совместно с областью определили меры по оптимизации расходов бюджета, при необходимости оказываем кредитную поддержку, а также участвуем в переговорах с коммерческими банками по реструктуризации обязательств региона.
Можно с уверенностью сказать, что дефолтов регионов не будет. Подобные случаи негативно отразились бы на рейтинге не только субъектов РФ, которым пришлось бы впоследствии занимать деньги под существенно большие проценты, чем сейчас, но и Российской Федерации в целом.
Если посмотреть на общий объем долга, а он у нас на последнюю отчетную дату составляет 760 млрд руб., то больше его половины — порядка 400 млрд руб. — приходится на три региона: Москву (200 млрд руб.), Московскую область (164 млрд руб.) и Татарстан (32 млрд руб.). По остальным субъектам РФ объемы долга значительно меньше. Если говорить о структуре долга, то все большую его часть начинают составлять бюджетные кредиты: 14 % вместо прежних 6,6 %. Соответственно сокращается доля государственных гарантий субъекта РФ и кредитов коммерческих банков.
Отдельно хотелось бы остановиться на вопросе кредиторской задолженности регионов. Кредиторская задолженность — это индикатор работы субъекта с бюджетом: насколько правильно был принят бюджет, насколько верно были определены обязательства субъекта, в какой мере он имеет возможность маневрировать, используя имеющиеся ресурсы. Поэтому на каждой встрече с регионами этому показателю уделяется большое внимание. Мы отмечаем, что кредиторская задолженность хотя и подскочила в начале года до 81,8 млрд руб., в настоящее время стабилизировалась. В основном это задолженность, которая сложилась в прошлые годы. Подчеркну, что кредиторская задолженность по зарплате практически отсутствует: ее размер составляет порядка 8 млн руб., причем вся эта сумма фактически приходится на один субъект.

Параметры бюджетов субъектов РФ

В следующем году мы не ожидаем какого-либо увеличения расходных и доходных параметров бюджетов субъектов РФ по сравнению с текущим годом и рассчитываем, что в 2010 году доходы окажутся примерно на уровне 2009 года (рис. 4). Что касается расходов, то планируется, что их уровень будет меньше, чем в 2009 году, на 2 %. Вопросы дефицита и источников его финансирования мы будем прорабатывать совместно с регионами с учетом уже отработанной методики.

Рис. 4. Оценка сбалансированности региональных бюджетов в 2008–2012 годах
	2008 год, факт	2009 год, оценка	% к 2008	2010 год, прогноз	% к 2009	2011 год, прогноз	% к 2010	2012 год, прогноз	% к 2011
Доходы	6196,1	4874,1	79	4886,8	100	5094,2	104	5 291,1	104
Налоговые доходы	4381,0	3788,8	86	3934,0	104	4194,1	107	4 401,8	105
Неналоговые доходы	528,7	422,9	80	448,3	106	448,3	100	448,3	100
Межбюджетные трансферты*	1131,4	662,3	59	504,5	76	451,8	90	440,9	98
Расходы	6250,5	5297,3	85	5210,9	98	5348,0	103	5 420,2	101
Дефицит	–54,4	–423,2		–324,1		–253,9		–129,1
Источники покрытия дефицита
изменение остатков средств на счетах по учету средств бюджета		141,6		62,6		83,5		43,6
ценные бумаги		50,0		35,0		50,0		75,0
акции и иные формы участия в капитале		22,4		25,0		30,0		40,0
заимствования у банков (сальдо)		90,0		100,0		120,0		130,0
дополнительная финансовая помощь из федерального бюджета		150,0		187,3		103,0		35,0
*С учетом компенсации в 2010–2012 годах выпадающих доходов по НДПИ за счет дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов РФ.

Рис. 5 позволяет сделать вывод о том, какие параметры бюджетов планировались регионами изначально, как они уточнялись, а также о том, как складывается реальная ситуация с финансированием тех или иных расходов. Замечу, что первоначально принимались довольно оптимистичные планы, даже несмотря на то, что мы уже в октябре-ноябре прошлого года, когда еще мало кто представлял последствия кризиса, говорили регионам о необходимости сокращения объемов бюджетов по доходам и расходам. Тем не менее тогда большинство субъектов приняло бюджеты с доходами, запланированными на уровне несколько более высоком, чем в 2008 году. Сейчас, после того как бюджеты уточнены, план по доходам сокращен до уровня 88 % к 2008 году. Также идет оптимизация расходных позиций.

Рис. 5. Меры, принимаемые органами власти субъектов РФ
	Исполнено в 2008 году	Первонач. план	% к 2008 году	Уточненный план (на 1.08.09)	% к 2008 году	% к первонач. плану
Доходы*, из них:	5916	5952	101	5213	88	88
налоговые и неналоговые доходы	4910	5139	105	4215	86	82
Расходы*, из них:	5981	6385	107	6023	101	94
заработная плата с начислениями	1676	1970	118	1908	114	97
коммунальные услуги	141	185	131	183	130	99
социальное обеспечение	605	772	128	821	136	106
увеличение стоимости основных средств, в том числе	138	119	87	1027	74	86
без учета инвестиций из федерального бюджета	1266	1022	81	697	55	68
Дефицит	–65	–433		–810
* Без учета средств Фонда содействия реформированию ЖКХ, субвенций на ЖКУ и занятость и субсидий на ФЦП.

По-прежнему есть ряд регионов, которые не торопятся приводить свои бюджеты к реальным параметрам. Например, Костромская область приняла решение об увеличении своих налоговых и неналоговых доходов на 41 % и, кстати, до сих пор не уточнила свой бюджет. При этом ситуация такова, что налоговые доходы поступают на уровне ниже прошлогоднего на 10 %: разрыв между планом и фактом колоссальный. Это неизбежно приводит к невыполнению запланированных расходных обязательств региона. Если же имело место доведение лимитов бюджетных обязательств с учетом таких доходов, то это прямой путь к кредиторской задолженности. Схожая ситуация наблюдается и во многих других субъектах. Например, в Карелии при запланированном росте налоговых доходов в текущем году на 17 % произошло их фактическое снижение на 11 %.
В наибольшей степени сократили свои бюджеты Тюменская и Вологодская области, Ханты-Мансийский автономный округ, Республика Татарстан, Пермский край и др. Среди регионов, которым необходимо провести работу по оптимизации своих бюджетов, оказались, в частности, Костромская, Саратовская, Ярославская области, республики Северная Осетия, Дагестан и Карелия.

Ресурсы оптимизации

Мы систематизировали и постоянно обновляем данные о мерах, предпринимаемых субъектами РФ по оптимизации расходов их бюджетов. Наблюдается сокращение размеров индексации оплаты труда работникам бюджетной сферы, совершенствование механизмов стимулирующих выплат. Казалось бы, принятое решение об увеличении заработной платы бюджетникам очень сложно отменить. Однако некоторым субъектам РФ удается оптимизировать ее за счет отмены различных премиальных выплат, доплат и т. д. Таким образом, и в рамках фонда оплаты труда можно  найти ресурсы для оптимизации.
Целый ряд регионов оптимизирует расходы на обеспечение деятельности органов государственного управления, однако этот процесс идет недостаточными темпами. Тем не менее многие регионы оптимизировали эти расходы на 20–30 %, сократив затраты не только на заработную плату, но и на связь, на содержание служебного автотранспорта, закупки и др. Кризис заставил задуматься о необходимости экономии средств на содержание бюджетных учреждений. Это может быть сокращение расходов на коммунальные услуги, в том числе за счет простого установления приборов учета, введение в административном порядке режима экономии и т. д. Также многие субъекты РФ, пересмотрев штаты, структуры бюджетных учреждений, исключили целый ряд должностей, не являющихся профильными для упомянутых учреждений.
Несколько слов об оплате труда государственных гражданских служащих. Отмечу, что ряд субъектов РФ — Северная Осетия, Чеченская Республика, Ставропольский край, Архангельская, Орловская, Псковская, Пензенская, Ульяновская области — несмотря на кризис превысили в этом году нормативы, установленные для расходов на содержание госслужащих. В Правительстве РФ к этому вопросу относятся очень серьезно. Если сравнить данные за 2008 и 2009 годы, то выясняется, что многие регионы не только не сократили, но и увеличили в текущем году расходы на содержание работников органов государственной власти по сравнению с уровнем прошлого года. Между тем на федеральном уровне расходы на госуправление сокращаются на 15–20 %.
Мы рассчитываем использовать положительный опыт субъектов РФ при формировании бюджетов регионов на следующий год, и в первую очередь это касается вопросов оптимизации их расходной части. Ожидаем от регионов мнения по законодательным и иным решениям, которые необходимо принять на федеральном уровне. Отмечу, что в настоящее время мы готовим предложения по давно назревшему вопросу о социальных выплатах сельским специалистам. Полагаем, что такого рода меры социальной поддержки следует оказывать с учетом нуждаемости соответствующих категорий населения, в данном случае сельских специалистов. Такой подход крайне важен, поскольку целый ряд расходных обязательств, касающихся социальной поддержки населения, не отвечает требованиям сегодняшнего дня и предполагает неэффективные траты. Мы будем продолжать работу по дифференциации социальных выплат и по другим позициям, которые осуществляются за счет региональных бюджетов, и предоставлять субъектам РФ право осуществлять такие выплаты с учетом нуждаемости.

Журнал "Бюджет"