Два направления реформы госзакупок
В настоящее время реформа системы госзаказа в России развивается по двум основным направлениям. Первое — это переход на электронные аукционы, второе — повышение качества государственного заказа. Надо отметить, что у реформы, которая сейчас проводится в России, нет аналогов в мире: ни у европейских стран, ни у США ее неоткуда скопировать. Мы действительно сейчас идем впереди, и законодательное регулирование системы госзаказа в России было разработано именно с учетом специфики нашей страны.Электронные аукционы
С 1 июля 2009 года вступили в силу поправки к Федеральному закону № 94-ФЗ. В частности, закон дополнен главой 3.1 «Размещение заказа путем проведения открытого аукциона в электронной форме» (в редакции Закона № 93-ФЗ), появилось положение о введении новой системы электронных аукционов на ограниченном числе площадок. В соответствии с распоряжением Правительства РФ № 755-р три электронных площадки — Москвы, Татарстана и Сбербанка — были определены как пилотные для проведения электронных аукционов. Мы ставим перед собой задачу: в течение полутора-двух лет около 80 % всех процедур по размещению заказов вывести на электронные аукционы. Конечно, сразу не получится выйти на эту цифру, но она вполне достижима.Ключевая задача реформы при переходе к электронным аукционам — это введение режима конфиденциальности и анонимности участия в аукционах, именно поэтому мы предъявляем очень высокие требования к площадкам. Это не только ответственность, которую они будут нести в соответствии с Кодексом об административных правонарушениях РФ (КоАП РФ). В первую очередь это те технологические требования, которые предъявляются к программному обеспечению, информационной безопасности, чтобы исключить возможность манипулирования аукционами, в том числе со стороны площадок. Поэтому все происходящее на электронной площадке должно параллельно отражаться у третьего лица. Таким образом, рассмотрение жалоб на действия площадки будет основываться не только на информации, полученной от нее самой, но также и на сведениях, предоставленных третьей стороной, которая будет фиксировать в постоянном режиме действия площадки и всех участников электронного аукциона. При этом крайне важно, чтобы площадки были надежными, а проводимые торги прозрачными. Именно это и лежит в основе определения требований к площадкам со стороны ФАС и Минэкономразвития.
На мой взгляд, электронные аукционы являются хорошим «лекарством» от сговора, они позволят уйти от этой проблемы, так как в первую очередь обеспечивается анонимность участников на торгах. Ни участники не знают друг друга, ни заказчики не знают участников. И только после того как аукцион уже проведен, заказчик осуществляет процедуры допуска, смотрит, соответствует ли победитель тем условиям, которые изначально были установлены заказчиком в соответствии с законом. На обычных торгах очень редко удается доказать факт сговора. При обсуждении этой проблемы в ФАС мы пришли к выводу, что неэффективно бегать и ловить каждого за сговор, нужно изменить саму систему, чтобы сговор стал принципиально невозможен.
Также мы рассчитываем, что электронные аукционы приведут к существенному развитию конкуренции и к резкому, значительному росту экономии бюджетных средств. По итогам 2008 года экономия бюджетных средств в системе госзаказа составила порядка 214 млрд руб., планируется, что через полтора-два года мы будем получать экономию около 1 трлн руб ежегодно. И это не просто какая-то непонятная цифра, это конкретные деньги, которые останутся в бюджете, на которые можно реализовывать социальные программы, строить дороги, развивать инфраструктуру.
При этом неправильно было бы считать, что вся разница между 214 млрд и 1 трлн — это чисто коррупционная составляющая. Если не будет настоящих конкурентных процедур, то не будет конкурентной цены вне зависимости от того, есть злоупотребления или нет. Здоровая конкуренция дает серьезное снижение цены без потери качества. Наша задача — полностью уйти от человеческого фактора и сделать торги по-настоящему конкурентными. Если это удастся, то мы выйдем на качественно иную систему госзаказа.
Проблема качества в госзаказе
Второе важнейшее направление реформы — это повышение качества государственного заказа. 23 августа 2009 года вступил в силу Федеральный закон № 164-ФЗ. Этот нормативный акт внес изменения в закон о размещении госзаказа, и теперь на электронных аукционах страхование ответственности как форма обеспечения контракта применяться не может вообще.Почему было исключено страхование ответственности? Данная форма страхования себя не оправдала, так как очень часто при обращении заказчиков страховые компании отказывали им в возмещении убытков на основании собственных правил, а также пользуясь несовершенством действующего законодательства. Получается, что страхование превратилось в раздачу за деньги пустых бумажек, что недопустимо. Поэтому на электронных аукционах страхование ответственности применяться не будет. Что касается обычных торгов — конкурсов и аукционов, — то с 23 августа у заказчика появилось право устанавливать в документации торгов норму о том, что страхование ответственности по контракту не применяется.
В то же время введена новая форма обеспечения ответственности по контракту — поручительство крупных юридических лиц, у которых собственные средства (третий раздел баланса — капиталы и резервы) составляют не менее 300 млн руб. Такие юридические лица смогут давать обеспечение по контрактам в размере не более 10 % от стоимости собственных средств. Следовательно, чем больше объем собственных средств, тем более крупный контракт компания может гарантировать. Мы считаем, что это будет хорошее подспорье для предпринимателей в предоставлении финансового обеспечения заказчикам.
Также у заказчиков появилось право оговаривать в требованиях торгов, на что распространяется финансовое обеспечение, которое предоставляет предприниматель (не от кого оно должно быть получено, а какие риски, какие убытки заказчиков обеспечение покрывает). Эти меры должны серьезно изменить ситуацию, и в результате на госзаказе должны остаться только надежные компании, так как ни одно крупное юридическое лицо не будет предоставлять финансовое обеспечение неизвестным компаниям.
Еще один вид обеспечения контрактов — денежные средства компании, которые также могут предоставляться в качестве обеспечения контракта. При этом и у субъектов Федерации, и у муниципальных образований есть возможность через отобранные банки, через специальные фонды поддержки, в том числе малого предпринимательства, предоставлять компаниям финансовое обеспечение для участия в госзаказе, естественно, принимая за такую компанию все финансовые риски. Это дополнительная возможность увеличения доступа предпринимателей к госзаказу.
Кроме того, часто заказчики поднимают проблему профессионального выставления требований к товарам, работам и услугам, а также вопросы, связанные с приемкой. Это один из ключевых вопросов. Мы рассчитываем, что в дальнейшем появятся типовые спецификации, разработанные федеральными и региональными ведомствами для того, чтобы заказчики не ломали голову над тем, какие требования им предъявить по той или иной продукции или услуге, а ориентировались на определенные типовые стандарты качества. Это процесс непростой, но в любом случае мы к этому придем, так как другого пути просто нет.
В то же время важно отметить необходимость централизации функции по размещению заказов на всех уровнях власти. Только таким образом можно добиться сосредоточения профессиональных кадров как в товароведении, так и при разработке законодательства о размещении заказов. Не должна каждая школа, поликлиника или больница выступать самостоятельным заказчиком на суммы свыше 100 тыс. руб. Надо поставить товар в 10 школ — проходят централизованные торги с указанием 10 мест поставки, а школа занимается лишь тем, что по доверенности принимает товар по качеству от имени заказчика.
Есть и проблема приемки по качеству. Прием товара должен осуществляться на серьезном уровне, чтобы заказчик, принявший некачественный товар, знал, что ему некого винить, кроме себя самого. В данном случае многое зависит от квалификации должностных лиц заказчиков. Также необходимо обязательно применять штрафы к поставщикам в случае, если в результате исполнения контракта заявленное качество не соблюдается.
Изменения в КоАП
Важно обратить внимание на то, что 23 августа вступил в силу еще один закон — № 160-ФЗ, который внес изменения в Кодекс об административных правонарушениях РФ. Прежние составы за нарушения в сфере госзаказа стали более справедливыми, также вводятся дополнительные составы. Например, за несоблюдение заказчиком нормы по проведению специальных торгов для субъектов малого предпринимательства (не менее 10 % и не более 20 % от годового объема госзаказа по номенклатуре для СМП) установлен штраф в размере 50 тыс. руб. для должностного лица, ответственного за размещение заказа. По итогам 2009 года ФАС должна будет провести массовую проверку всех заказчиков, причем на всех уровнях власти — федеральном, региональном и местном, — на предмет соблюдения данной нормы (проведение спецторгов для малого предпринимательства). По этой норме впервые будет проводиться такая массовая проверка.Также введен штраф за несвоевременный возврат обеспечения предпринимателям: сейчас весьма распространены такие случаи, поэтому для должностных лиц был предусмотрен штраф до 15 тыс. руб. Введены также специальные составы для электронных площадок: за несоблюдение режима конфиденциальности предусмотрен штраф в размере 250 тыс. руб. для электронной площадки — юридического лица.
Также введены специальные штрафы для второй стороны контракта — юридических лиц, которые выиграли торги, заключили контракты, а потом незаконно изменили условия контракта. Например, было заключено дополнительное соглашение, и в результате цена стала выше. В этих случаях штраф предусмотрен не только для должностного лица, которое подписало дополнительное соглашение, как это было ранее, но и для юридического лица — исполнителя по контракту. Причем в случае, если были дополнительно израсходованы бюджетные средства, штраф установлен в размере, равном двойной сумме превышения цены контракта. Например, первоначальная цена контракта составляла 100 млн руб., а в результате допсоглашения она увеличилась на 50 млн руб. Значит, штраф составит 50 млн руб. х 2 =
= 100 млн руб. Думаю, что это заставит поставщиков не провоцировать должностных лиц на заключение таких допсоглашений.
Многие штрафы стали более справедливыми. Например, установлена процентная зависимость от стоимости контракта: по небольшим контрактам — небольшие штрафы, по большим — пропорционально большие, но не выше ранее установленных. Таким образом, мы провели своеобразную реформу Кодекса об административных правонарушениях РФ в части госзаказа.
Наиболее распространенные нарушения
Количество жалоб в сфере госзаказа постоянно растет. Если посмотреть в динамике, то в 2006 году было зарегистрировано 2400 жалоб, в 2007 году — 10 тыс., в 2008 году — 14 тыс., в 2009 году их, по прогнозам, будет около 25–30 тыс. Но при этом количество обоснованных жалоб падает: если начинали мы с 58 % обоснованных жалоб, то сегодня это 43 %. То есть можно говорить о том, что качество работы государственных заказчиков повышается. А количество жалоб растет не потому, что стало больше нарушений, просто предприниматели увидели, что у них появился эффективный механизм защиты своих прав, и стали им пользоваться.Конкурсы вместо аукционов
Если говорить о нарушениях, с которыми мы чаще всего сталкиваемся, то это выставление дополнительных требований к участникам заказа, необоснованный отказ в допуске к участию в торгах и проведение конкурса вместо аукциона. Есть специальное распоряжение правительства № 236-р, где приведен перечень товаров, работ и услуг, которые должны размещаться исключительно путем проведения аукциона. Мы планируем, что в течение года электронные аукционы вытеснят обычные. Сейчас выход на электронные торги является добровольным, но когда будут отработаны все механизмы проведения электронных торгов, мы сделаем проведение электронных торгов не добровольным, а обязательным для государственных и муниципальных заказчиков. Предположительно уже с 1 января 2010 года по определенной номенклатуре федеральные заказчики должны будут проводить электронные аукционы, а для региональных заказчиков такая обязанность появится с 1 января 2011 года.Разъяснения ФАС и Минэкономразвития
Также хотелось бы обратить внимание на разъяснения, разработанные совместно ФАС и Минэкономразвития, они опубликованы 20 августа текущего года на сайтах www.fas.gov.ru (в левой колонке «контроль за размещением госзаказа») и www.zakupki.gov.ru и направлены всем руководителям федеральных органов исполнительной власти — губернаторам, руководителям муниципальных органов власти. Приведу один пример. Очень часто встречаются ситуации, когда заказчики не устанавливают в форме заявки требования о необходимости декларировать факт нахождения компании в состоянии ликвидации, банкротства и т. д. Предприниматели, заполняя заявку, не декларируют сей факт, поскольку форма этого не требовала. В результате происходит отказ в допуске и количество жалоб от предпринимателей в связи с этим очень большое. Чтобы четко урегулировать данную ситуацию, мы выпустили специальные разъяснения, а в будущем планируем, что это станет нормой Федерального закона № 94-ФЗ.При этом есть свои особенности по декларированию крупной сделки: этой декларации требовать нельзя в принципе. Если участник подал заявку и не продекларировал, что сделка для него крупная, следовательно, она априори к таким не относится. Но лучше всего внимательно прочитать разъяснения на сайте www.fas.gov.ru.
Разъяснения также касаются того, что заказчик не имеет права разбираться в экономике предпринимателя: сколько и на чем он планирует сэкономить при реализации контракта, главное — чтобы данный контракт был исполнен качественно, в соответствии с требованиями, установленными документацией, в срок, установленный заказчиком. Мы надеемся, что данные разъяснения существенно облегчат жизнь и заказчикам, и предпринимателям.
«Использование латиницы»
Некоторое время назад широкую огласку получило явление, получившее название «использование латиницы», когда заказ размещался с намеренными искажениями в названии лота. Эта проблема решается двумя путями: во-первых, на системном уровне ведется доработка официального портала, чтобы на нем невозможно было разместить заказ с искажениями знаков в названии лота. В тех случаях, когда это все-таки произошло, информация автоматически поступает к нам, в контролирующий орган, и мы проводим специальные проверки. Второе направление — это уже работа непосредственно контролирующего органа.В общей сложности подобных фактов было выявлено около 2 тыс. В случае когда контракт еще не был заключен, были отменены итоги торгов, применены административные санкции в виде штрафов, направлены письма руководителям органов власти, в ведении которых находились учреждения, с требованием привлечь к ответственности должностных лиц, в том числе рассмотреть вопрос о занимаемой должности, и во многих случаях этот вопрос поднимался. В тех ситуациях, когда такие нарушения носили не разовый, а постоянный характер, мы передали дела в правоохранительные органы, в частности в Генпрокуратуру, для рассмотрения вопроса о возбуждении уголовных дел. Мы считаем, что такого рода факты необходимо рассматривать как мошенничество, и это уже подпадает не под административное правонарушение, а под уголовное. Мы в постоянном режиме отслеживаем все подобные ситуации, и надо отметить, что после проведения массовой проверки количество таких нарушений резко снизилось.
Единые критерии оценки заявок
Еще одно важное новшество появилось в системе госзаказа совсем недавно. Отсутствие единого порядка оценки заявок на конкурсах зачастую приводило к манипулированию критериями конкурсного отбора как со стороны государственных заказчиков, так и со стороны недобросовестных участников размещения госзаказа. 10 сентября 2009 года было принято постановление Правительства РФ № 722 «Об утверждении Правил оценки заявок на участие в конкурсе на право заключить государственный или муниципальный контракт на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд». Благодаря этому постановлению существенно упорядочится вся процедура конкурсов в нашей стране.В постановлении много новых норм и защитных механизмов и для заказчиков, и для предпринимателей. Даны единицы измерения для каждого критерия и формулы, по которым определяется победитель, — это всегда прямая пропорция по отношению к начальной цене контракта, начальному объему гарантии и т. д. Введен защитный механизм для заказчика от предложений, не имеющих под собой экономической основы. Например, за срок гарантии 500 лет после определенного момента дополнительный балл будет получить невозможно. Установлена минимальная значимость критерия «цена контракта» на уровне 35 %, введен механизм разрешения конфликтных ситуаций. Если чего-либо из того, что должно быть установлено по критериям, нет, данные критерии не применяются, а их значимость уходит к «цене контракта». Таким образом, не надо думать, какое решение примет контролирующий орган, оно уже предопределено. В будущем, с целью унификации практики контролирующих органов, аналогичный подход будет разработан для всех видов нарушений.
На сегодняшний день в реформе госзаказа пройден большой путь, но еще и многое предстоит сделать. И это не только повышение качества госзаказа и переход на электронные аукционы, это и введение стимула для заказчиков и членов комиссии стремиться к экономии бюджетных средств. Необходимо поощрять людей, работающих добросовестно и получающих значимые результаты. Без этого система работать не будет.
Журнал "Бюджет", декабря 2009 г.
