Александр СЕМИКОЛЕННЫХ, заместитель Председателя Счетной палаты РФ
Предварительная работа
Для нашей страны этот проект начался еще в 2005 году, когда Олимпийский комитет России поддержал выдвижение Сочи в качестве города-заявителя на проведение Олимпиады 2014 года и стартовала кампания по поддержке Сочи. Тогда же были образованы Оргкомитет по поддержке выдвижения Сочи во главе с заместителем Председателя Правительства РФ А. Д. Жуковым и Заявочный комитет «Сочи-2014», на должность генерального директора которого назначили Д. Н. Чернышенко, впоследствии возглавившего и Оргкомитет «Сочи 2014».В 2006 году была подготовлена и отправлена в штаб-квартиру МОК Заявочная книга «Сочи-2014», в работе над которой участвовали 10 комиссий профильных министерств и ведомств (МПР, МВД, Минтранс, МИД, Минсвязи, Ростуризм, Росздрав, Роскультуры, ВГТРК, Паралимпийский комитет), было привлечено более 100 российских и международных экспертов, имеющих успешный опыт прошлых олимпийских кампаний.
На тот момент Правительством РФ уже была принята и начала реализовываться ФЦП «Развитие города Сочи как горноклиматического курорта (2006–2014 годы)» с бюджетом в размере 313,8 млрд руб., выделяемых на превращение Сочи в круглогодичный курорт мирового уровня. Из федерального бюджета было предусмотрено финансирование на сумму в 185,8 млрд руб., из бюджетов других уровней — 9,2 млрд руб., из внебюджетных источников — 118,8 млрд руб.
Организационные моменты
Руководство нашей страны, включая президента и главу правительства, принимало самое активное участие в продвижении кандидатуры Сочи, поэтому решение МОК, который в июле 2007 года выбрал Сочи столицей Олимпиады-2014, было хотя и приятным, но не таким уж неожиданным.После этого работа закипела с новой силой. Были созданы Оргкомитет «Сочи 2014» и ГК «Олимпстрой», президентом которого первоначально назначили С. М. Вайнштока. Была сформирована структура рабочих органов Совета при Президенте РФ по развитию физической культуры и спорта, спорта высших достижений, подготовке и проведению Олимпиады-2014 (далее — Олимпийский совет). Под руководством президиума Совета, в задачу которого входит формирование стратегии подготовки к Олимпиаде-2014, а также координация деятельности всех занятых в подготовке к Играм организаций, в структуре Совета начинают функционировать рабочие органы — экспертный совет, межведомственные комиссии и рабочие группы.
В 2007 году также вышел Федеральный закон «Об организации и о проведении XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, развитии города Сочи как горноклиматического курорта и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», а в ФЦП «Развитие Сочи как горноклиматического курорта» внесли изменения, согласно которым общий объем финансирования увеличился до 316,3 млрд руб. Впрочем, в конце года ФЦП была свернута, вместо нее утвердили Программу строительства олимпийских объектов и развития Сочи как горноклиматического курорта. Программой было предусмотрено 243 олимпийских объекта и связанных с ними мероприятия. Для исполнения программы предполагалось внесение в 2008 — 2014 годах за счет средств федерального бюджета имущественного взноса в ГК «Олимпстрой» в размере 155,8 млрд рубл. и предоставление субсидий Оргкомитету «Сочи 2014» в размере 8,9 млрд руб. за тот же период.
В дальнейшем происходили другие важные события. Так, Президент РФ Д. А. Медведев одобрил предложение о введении новой должности вице-премьера, в компетенцию которого вошла подготовка к Олимпиаде-2014. На эту должность был назначен министр регионального развития РФ Д. Н. Козак. Премьер-министр России В. В. Путин утвердил программу мероприятий по экологическому сопровождению подготовки и проведения Олимпиады-2014.
Эффективность бюджетных расходов при подготовке к Олимпиаде
Учитывая последствия финансового кризиса, вопросы экономности и эффективности бюджетных расходов приобрели особую важность. В июле текущего года вице-премьер Д. Н. Козак заявил, что строительство олимпийских объектов и инфраструктуры в Сочи обойдется в 195,3 млрд руб. (из них 102 млрд руб. — бюджетные средства), тогда как ранее эти расходы оценивалась в 206 млрд. А в сентябре, на встрече с вице-премьером, президент Д. А. Медведев отметил, что все процессы, связанные с олимпийскими стройками и конкурсным отбором участвующих в олимпийских проектах компаний, должны быть прозрачными. Кроме того, он обратил внимание на то, что на подготовку к Олимпиаде необходимо посмотреть и с точки зрения ситуации с безопасностью на Северном Кавказе. При этом вопрос должен решаться не только при помощи правоохранительных мер, но и путем создания новых рабочих мест и развития социальной сферы.Как можно убедиться из сказанного выше, подготовка к Олимпиаде — сложный, многогранный процесс, захватывающий самые разные государственные органы и организации всех форм собственности, требующий концентрации всех ресурсов государства. Разумеется, Счетная палата не могла остаться в стороне от этого процесса. Ее представители вошли в ревизионные комиссии ГК «Олимпстрой» и Оргкомитета «Сочи 2014», в Олимпийский совет. Контрольные и экспертно-аналитические мероприятия стали проводиться с момента утверждения ФЦП «Развитие Сочи как горноклиматического курорта» и будут проводиться на регулярной основе до начала Олимпиады как в виде комплексных мероприятий, так и в виде проверок, затрагивающих отдельные элементы реализации олимпийского проекта.
Анализ формирования бюджета на проведение Олимпиады–2014
В качестве примера хочется привести экспертно-аналитическое мероприятие «Анализ формирования бюджета по проведению XXII зимних Олимпийских игр и XI зимних Паралимпийских игр и развития г. Сочи, включая анализ категорий затрат на их организацию и проведение, оснований для пересмотра предварительных оценок затрат, возможных сфер неопределенности, которые могут сказаться на бюджете Олимпийских игр-2014 и прогнозные затраты по ним», проведенное в 2008 году силами аудиторов М. И. Бесхмельницына, А. В. Назарова, А. А. Пискунова, С. Н. Рябухина с привлечением Сводного департамента аппарата Счетной палаты, при моем непосредственном участии в качестве координатора мероприятия.В ходе анализа были выявлены риски, которые могут сказаться на качестве подготовки к Играм. В значительной мере они актуальны до сих пор.
1Обеспечение проведения Игр в заданный срок
Игры имеют четко определенный период организации и проведения, что делает их уязвимыми в связи с целым рядом факторов, влияющих на соблюдение сроков строительства олимпийских объектов. Одним из таких факторов является обеспеченность земельными участками. Особенно это актуально в связи с ограниченностью земельного фонда Сочи. При этом остается достаточно острым вопрос передачи под олимпийское строительство участков, находящихся в частной собственности.
Необходимо убедиться, что сроки строительства не будут сдвигаться неконтролируемым образом, что позволит избежать негативных последствий в виде роста затрат и снижения качества. Кроме того, это важно в плане обеспечения долговременных позитивных последствий проведения Игр.
2Необходимость надежных структур управления и обеспечения Игр
В обеспечении проведения Игр есть несколько заинтересованных сторон, включая федеральные и региональные органы исполнительной власти, Олимпийский комитет России, специализированные организации (Оргкомитет «Сочи 2014» и ГК «Олимпстрой»), частные инвесторы. Иностранными организаторами Игр являются МОК и Международный паралимпийский комитет.
Координацию усилий на высшем государственном уровне обеспечивает Олимпийский совет во главе с президентом. В обновленном Правительстве РФ координация работы федеральных органов исполнительной власти по олимпийским вопросам возложена на одного из заместителей главы кабинета министров.
Структура обеспечения Игр достаточно сложна, из-за чего существует опасность принятия ошибочных или недостаточно оперативных решений, задерживающих ход реализации мероприятий программы олимпийского строительства.
3 Формирование четко определенного и эффективно управляемого бюджета Игр
Предварительные расчеты, на которых базировалась заявка Сочи, носили достаточно условный характер и не охватывали все направления, требующие финансирования в связи с подготовкой к Играм. В результате объем необходимых средств постоянно уточняется практически по всему спектру мероприятий, связанных с подготовкой к Играм. Это и строительство олимпийских объектов, и развитие транспортной инфраструктуры, и обновление объектов социальной сферы Сочи, и изъятие земельных участков, и обеспечение экологической безопасности.
Особого внимания требуют вопросы финансирования подготовки российских спортсменов к участию в Играх. Комплекс мероприятий, предлагаемый Росспортом, является недостаточно обоснованным: при существенном росте затрат на подготовку спортсменов он не устанавливает целевых показателей по адекватному росту их результатов.
4Применение эффективной практики закупок
Подготовка к проведению Игр в Сочи подразумевает существенные расходы средств федерального бюджета, передаваемых в качестве имущественного взноса в ГК «Олимпстрой» на осуществление в последующие годы закупочной деятельности.
При этом сложность стоящей перед ГК «Олимпстрой» задачи по отбору наилучших подрядчиков усугубляется тем, что в связи с неразвитостью логистической инфраструктуры и строительного комплекса Сочи резко повышается вероятность роста цен на строительные материалы и услуги строительных организаций. А значит, возрастает и риск превышения первоначально установленных затрат на реализацию программы строительства олимпийских объектов.
5Планирование долговременных результатов проведения Игр
Перспективы положительных для российской экономики последствий явились ключевым фактором выдвижения Сочи в качестве столицы зимних Олимпийских игр 2014 года и связаны с превращением города в курорт и туристическую зону мирового уровня, первоклассный тренировочный и спортивный центр зимних видов спорта. Для обеспечения экономически обоснованного использования олимпийских объектов и инфраструктуры после завершения Игр необходимо уже сейчас провести анализ и принять решение по вопросам:
- взаимоувязки предложений по перспективному использованию объектов олимпийской инфраструктуры с планами развития Сочи как горноклиматического курорта по завершении Игр;
- определения будущего собственника имущества по каждому олимпийскому объекту, источника финансирования приспособления объектов для послеолимпийского использования и текущего содержания;
- определения четких направлений послеолимпийского использования олимпийских объектов, по возможности, с определением количественных критериев экономической эффективности.
Как показывает мировой опыт, эффективный мониторинг хода работ и управление рисками являются важными факторами успешного выполнения программы олимпийского строительства. Ключевую роль в этом отношении играет Олимпийский совет, президиум которого регулярно проводит заседания, на которых рассматриваются все вопросы, связанные с подготовкой к проведению Игр и даются конкретные поручения ответственным органам федерального, регионального и местного уровня, а также организациям, задействованным в подготовке к Играм.
Вместе с тем эффективность мониторинга и минимизации рисков путем принятия своевременных управленческих решений находится под угрозой в связи с большой громоздкостью структуры управления олимпийским процессом. В свете этого становится особенно важной инициатива Счетной палаты по разработке концепции комплексного контроля за подготовкой к Играм в Сочи, одобренная президиумом Олимпийского совета. Доработанный с учетом замечаний заинтересованных органов власти и организаций проект концепции 22 мая 2008 года направлен Председателем Счетной палаты Президенту и Председателю Правительства РФ для рассмотрения и внесения на заседание президиума Олимпийского совета.
7 Обеспечение экологичности Игр
Экологическая чистота является одной из важных составляющих в проведении Игр, учитывая уникальность природных и климатических условий Сочи. Этому вопросу необходимо уделить особо пристальное внимание, так как на сегодняшний момент нерешенными остаются вопросы эпидемиологического и экологического характера, связанные с размещением и жизнеобеспечением привлеченных работников (по оценкам Минрегиона России, для строительства олимпийских объектов потребуется около 180 тыс. человек).
8 Организация надежной системы безопасности при проведении Игр
Исходя из опыта стран, ведущих в настоящее время подготовку к олимпиадам (Великобритания, Канада), высока вероятность пересмотра расходов на обеспечение безопасности Игр в сторону увеличения в связи с множественностью возникающих угроз. В частности, кроме террористической угрозы требует учета фактор изменения баланса национального состава населения Краснодарского края за счет притока рабочей силы, необходимой для строительства олимпийских объектов. Резкое увеличение на территории Сочи численности национальных общин может сформировать ряд негативных тенденций — нелегальная миграция, межэтнические столкновения и т. д.
Эта работа, оказавшая влияние на совершенствование механизмов реализации олимпийского проекта, своим высоким качеством обязана активному взаимодействию Счетной палаты с зарубежными коллегами — высшими органами финансового контроля стран — организаторов других олимпиад, прежде всего Великобритании, Китая и Канады.
В завершение хотелось бы отметить, что организация Олимпиады — это нелегкий, но благодарный труд. Хочется надеяться, что те усилия, которые делаются сейчас всеми заинтересованными сторонами и Счетной палатой в том числе, будут по достоинству оценены нашими современниками и потомками.
Справка "Бюджета"
Александр Николаевич СЕМИКОЛЕННЫХ, заместитель Председателя Счетной палаты РФРодился в 1945 г. Образование высшее — окончил Московский энергетический институт, Академию народного хозяйства при Совете Министров СССР, специалист по математическим
и счетно-решающим приборам и устройствам, экономист.
С 1972 по 1986 г. работал в НИИ «Восход», ВНИИ экономики минерального сырья
и геологоразведочных работ, производственном объединении «ЦентрЭВМкомплекс», Москва.
1986–1991 гг. — заместитель начальника, начальник главного управления Государственного комитета СССР по вычислительной технике и информатике.
1991–1992 гг. — заместитель председателя правления Государственной ассоциации по информационным технологиям, программным средствам, обслуживанию средств и систем информатики и вычислительной техники.
1992–1993 гг. — Генеральный директор АООТ «Московское производственное объединение вычислительной техники и информатики».
С 1993 по 2001 г. работал в Главном контрольном управлении Президента РФ: заместитель начальника управления — начальник отдела, начальник управления инспектирования федеральных органов исполнительной власти, заместитель начальника Главного управления — начальник управления инспектирования федеральных органов исполнительной власти.
31 января 2001 г. Совет Федерации Федерального Собрания РФ назначил А. Н. Семиколенных заместителем Председателя Счетной палаты РФ.
9 февраля 2005 г. Советом Федерации досрочно освобожден от занимаемой должности,
а затем вновь назначен заместителем Председателя Счетной палаты РФ по представлению Президента РФ.
Награжден орденом «За заслуги перед Отечеством» IV степени, медалями.
Журнал "Бюджет", декабрь 2009 г.
