Галина ИЗОТОВА, первый заместитель председателя Комитета Государственной думы по делам Федерации и региональной политике
Роль стратегического планирования
Перед федеральным центром стоит задача не только оперативного реагирования на ситуацию на местах, но и создания условий для развития страны и ее территорий в посткризисный период. Поэтому важным направлением региональной политики является формирование целостной системы государственного стратегического планирования, включая пространственную организацию территории страны и ее регионов.К настоящему времени уже принят ряд документов в области долгосрочного стратегического планирования: Концепция-2020, Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года, Указ Президента РФ «Об основах стратегического планирования в Российской Федерации». Вместе с тем регулирование единой системы стратегического планирования в Российской Федерации требует логического завершения. На федеральном уровне процесс территориального планирования, занимающего ключевое место в системе стратегического планирования, идет крайне медленно. По данным Минрегиона России, на сегодня схемы территориального планирования утвердили всего 26 субъектов РФ. Это существенно сдерживает планирование и реализацию частных инвестиционных проектов, деловую активность в регионах.
Поэтому именно на законодательном уровне необходимо закрепить систему и участников правоотношений стратегического планирования, порядок разработки и прохождения необходимых документов, их взаимоувязку, степень ответственности органов государственной власти и местного самоуправления за реализацию единой государственной политики в сфере стратегического планирования и социально-экономического развития территорий. Программные мероприятия должны быть увязаны с задачами стратегического развития соответствующих отраслей экономики и социальной сферы, а показатели эффективности — стать измеряемыми, отражающими реальный вклад от реализации этих мероприятий в социально-экономическое развитие регионов. В большинстве своем эти задачи должны быть реализованы в разрабатываемом правительством России проекте федерального закона «О государственном стратегическом планировании».
Законодательные инициативы
Заслуживает внимания и проект закона «О зонах территориального развития в Российской Федерации», уже принятый Государственной думой в первом чтении. Законопроект направлен на поддержку экономически неразвитых, депрессивных территорий, сокращение различий в уровне социально-экономического развития регионов и муниципалитетов и содержит в себе комплекс мер, нацеленных на стимулирование в них экономической активности, диверсификацию экономики, создание комфортной предпринимательской среды.Специальный правовой режим зоны территориального развития заключается в предоставлении участникам экономических процессов определенных преференций в области налогового и земельного законодательства; в предоставлении бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда РФ на реализацию инвестиционных проектов; государственных гарантий по кредитам, привлекаемым юридическими лицами, и субсидий из федерального бюджета на возмещение части затрат на уплату процентов по кредитам, лизинговых платежей за оборудование, на приобретение электрической и тепловой энергии (мощности) и пр. Другой значимой мерой законодательного регулирования процессов регионального развития является разработка законопроекта, решающего вопросы развития приграничных территорий. Приграничные субъекты — это 77 % территории нашей страны. Сегодня часть из них отстает в своем социально-экономическом развитии от других регионов, поэтому регламентировать принципы и порядок реализации их особого геостратегического положения представляется крайне необходимым.
Концепция закона должна предусматривать создание целостной системы соответствующих полномочий, закрепив расходные обязательства федерального бюджета на поддержку развития приграничного сотрудничества; механизмы их реализации; критерии, по которым будут поддерживаться те или иные проекты приграничного сотрудничества; систему мониторинга реализации этих проектов и контроля их эффективности. В конечном итоге закон должен будет способствовать преодолению диспропорций в социально-экономическом развитии субъектов РФ.
Требуют дальнейшего законодательного урегулирования и иные механизмы стратегического планирования регионального развития. В связи с этим важен принятый 9 октября 2009 года в первом чтении законопроект, который регулирует вопросы внесения изменений в Земельный и Градостроительный кодексы. Предполагается перенести с 1 января 2010 года на 1 января 2012 года вступление в силу базовых положений, касающихся:
- предоставления земельных участков для строительства из земель государственной и муниципальной собственности;
- выдачи разрешений на строительство при отсутствии правил землепользования и застройки;
- принятия органами государственной власти и местного самоуправления решений о резервировании земель, об их изъятии, переводе из одной категории в другую, подготовки документации по планировке территории при отсутствии документов территориального планирования;
- включения (исключения) земельных участков в границы населенных пунктов до утверждения документов генеральных планов, схем территориального планирования и пр.
Разграничение полномочий
Сбалансированное развитие территорий невозможно без эффективного разграничения полномочий между различными уровнями публичной власти. За период с 2003 по 2008 годы количество обязательных полномочий субъектов РФ по предметам совместного ведения, которые осуществляются за счет собственных средств бюджетов субъектов, установленных Федеральным законом № 184-ФЗ, увеличилось почти в два раза — с 41 до 77. На сегодняшний день органам государственной власти субъектов Федерации делегировано 84 федеральных полномочия в различных сферах правоотношений с предоставлением финансовых средств. Согласно действующему законодательству органы местного самоуправления также могут наделяться отдельными государственными полномочиями субъекта Федерации с передачей материальных и финансовых ресурсов, и в настоящее время количество таких полномочий увеличилось с 24 до 56.Несмотря на масштабы проделанной работы до настоящего времени так и не удалось сформировать сбалансированную схему разграничения полномочий между различными уровнями публичной власти. Работа в данном направлении не завершена. Согласно п. 167 плана подготовки актов по реализации Основных направлений деятельности Правительства РФ на период до 2012 года1 Минрегиону России совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти поручено разработать проект федерального закона, направленного на совершенствование разграничения полномочий. В настоящее время у нас в Комитете по делам Федерации и региональной политике находится на рассмотрении более полутора тысяч предложений субъектов РФ, касающихся, главным образом, вопросов соответствия финансовых ресурсов расходным полномочиям.
Наиболее характерными проблемами в области разграничения полномочий являются вопросы социальной направленности. Так, в адрес комитета поступили предложения от органов государственной власти целого ряда субъектов РФ, где вновь поднимается вопрос о передаче на федеральный уровень расходных обязательств по обеспечению мер социальной поддержки ветеранов труда, тружеников тыла, жертв политических репрессий, а также по выплате детских пособий.
Межбюджетные отношения
Дотации, субсидии, субвенции и иные межбюджетные трансферты составляют существенную часть доходов консолидированных бюджетов субъектов РФ. В 2001 году их доля составляла 16,1 %, а в 2008 году увеличилась до 19,4 %. При этом объем безвозмездных перечислений бюджетам субъектов Федерации за этот период увеличился в 5,8 раза.В целях частичного снижения уровня дифференциации в социально-экономическом развитии субъектов РФ объем дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов в законе о федеральном бюджете на 2010 год увеличен на 23 млрд руб. и составит 396,9 млрд руб. Проектом федерального бюджета предусмотрено, что дотации на сбалансированность в 2010 году сократятся до 90 млрд руб., в связи с чем бюджетные ассигнования по разделу 11 «Межбюджетные трансферты» без учета межбюджетных трансфертов бюджетам государственных внебюджетных фондов составят около 1,3 трлн руб.
В 2010 году предполагается частичное прекращение софинансирования из федерального бюджета полномочий субъектов Федерации в части социальной поддержки населения. Увеличение соответствующих расходов региональных бюджетов предполагается компенсировать за счет изменений в налоговом и бюджетном законодательстве (в части индексации ставок акцизов на слабоалкогольную продукцию, вина и пива, акцизов на нефтепродукты, транспортного налога, государственной пошлины). Правительство РФ прогнозирует, что доходы консолидированных бюджетов субъектов от таких поступлений могут составить 94,1 млрд руб. По нашему мнению, данная оценка требует дополнительного обоснования, поскольку, к примеру, по расчетам Счетной палаты РФ эти поступления составят всего 45,1 млрд руб.
Согласно прогнозу основных параметров бюджетной системы Российской Федерации дефицит консолидированных бюджетов субъектов РФ в 2010 году с учетом финансовой помощи из федерального бюджета составит 324,1 млрд руб. В заключении на законопроект о федеральном бюджете комитет выразил озабоченность тем, что предусмотренного объема бюджетных ассигнований из федерального бюджета по разделу 11 в 2010 году может оказаться недостаточно для покрытия как текущих, так и инвестиционных расходов консолидированных бюджетов субъектов, особенно в условиях значительных выпадающих доходов. Ко второму чтению нами будут предложены поправки с целью увеличения объемов финансовой помощи регионам.
Инвестфонд
Мы считаем, что в настоящее время еще не в полной мере задействованы возможности Инвестиционного фонда как важнейшего инструмента реализации проектов общегосударственного и регионального значения. На эти цели проектом бюджета предусмотрено около 35 млрд руб.Региональные инвестиционные проекты характеризуются короткими сроками реализации и окупаемости, следовательно, они высокоэффективны для целей снижения негативных тенденций в экономике субъектов РФ. На сегодня сохраняются возможности и заинтересованность целого ряда субъектов в новых региональных инвестиционных проектах. Полагаем, что в 2010 году необходимо рассмотреть вопрос увеличения объема средств Инвестиционного фонда на софинансирование региональных инвестиционных проектов в качестве эффективного, реального и востребованного механизма развития национальной экономики.
Материал был подготовлен до принятия закона о Федеральном бюджете на 2010 год (прим. ред.)
Журнал "Бюджет". декабрь 2009 г.
