Зеркало реформ
В последние годы на уровне большинства регионов Российской Федерации проводились активные реформы государственных финансов. Это было не только следствием внесения изменений и дополнений в Бюджетный кодекс РФ, требующих от региональных властей принятия мер по внедрению новаций. Во многом реформы были обусловлены поддержкой Министерства финансов Российской Федерации, которое последовательно стимулировало проведение реформ в регионах и муниципальных образованиях. Ежегодно, начиная с 2002 года, регионы и муниципальные образования, демонстрирующие существенное повышение качества управления общественными финансами, получали финансовую поддержку на проведение реформ.Правда, с 2009 года отбор регионов и муниципальных образований для предоставления субсидий на реформирование финансов прекратился. Сложно и не совсем корректно говорить о действительных причинах прекращения поддержки региональных реформ. Однако две причины достаточно очевидны. Во-первых, значительная часть субъектов Российской Федерации последовательно прошла через реформу общественных финансов, получая федеральную помощь. Основные преобразования, инициированные Минфином России, были осуществлены в большинстве регионов, их дальнейшая финансовая поддержка становилась все менее эффективной. Во-вторых, сложные макроэкономические условия заставили оптимизировать расходы бюджетов на всех уровнях власти.
Ивановская область была одним из последних регионов, начавших реформы региональных финансов при поддержке и в логике Минфина России. В этом смысле данная статья отражает не только результаты, полученные в Ивановской области, но и итоги активной фазы реформирования финансов на региональном уровне в целом. Безусловно, в каждом регионе реформа финансов имела свою специфику. Но стержень и направленность реформ были заданы приказом Минфина России, что существенно сблизило содержание преобразований, осуществляемых на региональном уровне.
Предыстория реформы
К реформированию государственных финансов Ивановская область подошла в 2007 году во многом благодаря инициативе областного Департамента финансов и поддержке губернатора области М. А. Меня. Нельзя сказать, что до этого периода областные финансы не модернизировались. Изменения были и до 2007 года, но они осуществлялись размеренно, эволюционно.Программа реформирования региональных финансов Ивановской области была принята в 2007 году и получила наивысшую оценку Минфина России по критерию проработанности и обоснованности. Программа имела свою специфику и ярко выраженные приоритеты, предусматривала самобытные и неординарные решения, большой внедренческий блок. В разработке программы серьезно помогли привлеченные консультанты, которые впоследствии сопровождали реализацию реформы.
Финансирование реформы было осуществлено преимущественно за счет субсидий из федерального бюджета, доля которых составила 80 %. В какой-то мере области повезло: в 2007 году распределение субсидий на реформирование финансов стало осуществляться с учетом уровня бюджетной обеспеченности. В итоге объем федеральных субсидий оказался существенно больше, чем предполагалось изначально.
Результаты
Активная фаза реформирования региональных финансов Ивановской области длилась два года. Два года напряженной работы аппарата финансового органа, отраслевых ведомств, немалые затраты бюджетных средств. После этого непроизвольно ожидаешь столь же явно ощутимых позитивных социальных эффектов, выраженных в цифрах и показателях. Однако в случае с бюджетной реформой найти такие цифры и показатели не так просто.Реформа региональных финансов относится к разряду институциональных преобразований, когда в первую очередь меняются институты — нормы, правила, требования и т. д. Эффекты от их изменения практически никогда не наступают в краткосрочной перспективе, да и в последующем трудно поддаются оценке из-за комплексного характера социально-экономических явлений.
Более уверенно можно говорить о непосредственных результатах, которые косвенно увязаны с эффективностью бюджетных расходов, устойчивостью государственных финансов и иными социальными эффектами. Для профессионалов и специалистов в области общественных финансов эта связь, зависимость не нуждается в подробном обосновании.
Описание непосредственных результатов реформы в Ивановской области по каждому из основных направлений ее реализации представлено ниже, а также в краткой форме — в таблице 1.
Таблица 1 Основные результаты реформирования региональных финансов Ивановской области
|
Направление |
Основные результаты |
Проблемы |
|
Внедрение элементов БОР |
– реализуются 67 ВЦП и 6 ДЦП, имеющие четкие показатели результатов; – доля расходов, осуществляемых в программно-целевой форме, составляет 58,6%; – требования к составлению целевых программ приближены к общепринятым стандартам; – установлена процедура отбора проектов целевых программ политическим органом; – прекращено «распыление» ресурсов по большому числу частично финансируемых целевых программ |
– невысокое качество целевых программ; – ограниченная роль политического выбора в принятии решений об отборе программ, перераспределении ресурсов между ними; – большое число корректировок, вносимых в принятые целевые программы |
|
Переход к трехлетнему бюджету |
– принят и исполняется трехлетний областной бюджет |
– трудоемкость исполнения трехлетнего бюджета; – невысокая значимость бюджетных проектировок на плановый период |
|
Организация бюджетирования государственных услуг |
– утвержден перечень государственных услуг Ивановской области (более 200); – бюджетирование ограниченного перечня госуслуг (всего 68) посредством ВЦП; – организован текущий учет расходов на оказание государственных услуг |
– дублирование положений ВЦП и государственных заданий ГРБС; – не проработан механизм распределения бюджета принимаемых обязательств между государственными услугами; – осложнен текущий учет расходов на оказание услуг, финансируемых за счет субсидий |
|
Объективизация бюджетного планирования |
– для 91,6 % расходов областного бюджета нормативно-правовыми актами установлены порядки их определения
|
– отдельные порядки определения объема расходов не до конца соответствуют природе расходных обязательств; – недостаточно детализирована методика планирования бюджетных ассигнований |
|
Стандартизация качества государственных услуг |
– разработаны стандарты качества для всех государственных услуг Ивановской области; – установлен механизм ведомственного контроля за соблюдением стандартов и досудебного обжалования нарушений; – действует специальный интернет-сайт, посвященный оказанию государственных услуг в Ивановской области (с возможностью оценить качество услуг и подать жалобу) |
– низкая активность потребителей в части общественного контроля выполнения требований стандартов качества; – трудности с выполнением обязательных требований к пожарной и санитарно-эпидемиологической безопасности для ряда бюджетных учреждений |
|
Совершенствование межбюджетных отношений |
– объективный и прозрачный механизм распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности; – предсказуемость общего объема дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности; – предоставление большей части субсидий в составе ДЦП; – ведется регулярный мониторинг платежеспособности и качества управления финансами муниципальных образований; – действует объективный порядок предоставления местным бюджетам бюджетных кредитов (конкурсное выделение кредитов) |
– дефицит стабильности системы межбюджетных отношений; – низкий уровень качества управления финансами на уровне поселений |
|
Реструктуризация бюджетного сектора |
– созданы 4 автономных государственных учреждения; – сформирован позитивный пример создания и организации работы автономных учреждений; – организовано финансирование автономных учреждений на основе установленных для них заданий по оказанию государственных услуг |
– недостаточная доля автономных учреждений в оказании государственных услуг; – низкая конкуренция государственных учреждений за потребителя; – не установлена финансовая ответственность учреждений за соблюдение требований к качеству и объему оказания услуг |
|
Повышение платежной дисциплины |
– отсутствует просроченная задолженность бюджета и бюджетных учреждений; – объем кредиторской задолженности бюджетных учреждений составляет чуть более 10 % месячных расходов областного бюджета; – создается финансовый резерв для обеспечения краткосрочной ликвидности областного бюджета; – установлена персональная ответственность руководителей учреждений за возникновение просроченной задолженности |
составление и исполнение кассового плана предполагают большие трудозатраты; – не достигнут баланс интересов своевременности осуществления расходов и минимизации временных кассовых разрывов |
|
Повышение открытости государственных финансов |
– действует специализированный интернет-сайт раскрытия информации о государственных финансах; – регулярно публикуется большой объем информации о государственных и муниципальных финансах |
– |
|
Автоматизация бюджетного процесса |
– создана единая областная сеть, связывающая финансовые органы области и муниципальных образований; – налажена система электронного документооборота между финансовым органом и главными распорядителями бюджетных средств, муниципальными образованиями; – синхронизировано программное обеспечение по составлению и исполнению проекта бюджета, формированию реестра расходных обязательств |
– сложность настройки (перенастройки) программного обеспечения под нормативные новации; – наличие процессов по составлению и исполнению бюджета, требующих дополнительной автоматизации; – существенные регулярные издержки на обслуживание и обновление программного обеспечения |
Внедрение элементов БОР
Бюджетирование, ориентированное на результат (БОР), представляет собой такую систему планирования и исполнения бюджета, когда расходы тесно увязываются с результатами, которые должны быть получены за счет их осуществления. До начала реформирования БОР в Ивановской области практически отсутствовало. Исключение составляли областные целевые программы, однако их доля в расходах была невелика, а содержание далеко не всегда позволяло составить представление о целях и ожидаемых результатах. По большей части они были формой осуществления расходов мероприятийного характера.В рамках реформы региональных финансов удалось добиться следующих результатов:
- приняты и реализуются 67 ведомственных целевых и 6 долгосрочных целевых программ, имеющих четкие показатели результатов;
- доля расходов областного бюджета, осуществляемых в программно-целевой форме, составляет 58,6 % (без учета расходов, которые не могут осуществляться в рамках целевых программ)1;
- требования к составлению целевых программ приближены к стандартам формирования программно-целевых документов;
- установлена процедура отбора проектов целевых программ политическим органом при распределении бюджета принимаемых обязательств;
- прекращено «распыление» ресурсов по большому числу частично финансируемых целевых программ.
Ряд задач не удалось решить в полной мере. Качество составления целевых программ возросло, но осталось в общей массе невысоким. Роль политического выбора в принятии решений о финансировании отдельных программ, перераспределении средств между ними пока не заняла подобающего ей места. Наконец, количество корректировок, вносимых в целевые программы в течение года, очень значительно и, соответственно, трудозатратно.
Переход к трехлетнему бюджету
Среднесрочное бюджетное планирование предполагает утверждение бюджета на три года. Трехлетний бюджет повышает прозрачность бюджета, увеличивает горизонт планирования, открывает возможность для обоснованного заключения долгосрочных контрактов.Первый трехлетний бюджет Ивановской области был принят в 2008 году. В течение 2008–2009 годов составление и исполнение трехлетнего бюджета осложнялось постоянно меняющимися макроэкономическими условиями в ситуации разворачивающегося в стране финансового кризиса. Бюджет многократно пересматривался, нередко корректировка планового периода существенно запаздывала, не поспевая за изменением назначений на текущий год. В целом составление и исполнение трехлетнего бюджета в этот период требовали существенных усилий при невысокой отдаче от наличия запланированных на плановый период доходов и ассигнований.
Несмотря на это среднесрочное бюджетное планирование является центральным элементом всего бюджетного процесса. Оно дает возможность формировать на три года ведомственные целевые программы и государственные задания, возможность ответственно принимать решения о заключении долгосрочных контрактов. Нельзя недооценивать и возросшую прозрачность для местных бюджетов: в стабильных условиях объемы межбюджетных трансфертов всегда известны на два года вперед.
Повышение роли и значения трехлетнего бюджета должно произойти со вступлением в силу с 1 января 2011 года положений Бюджетного кодекса РФ, позволяющих без внесения изменений в бюджет перераспределять средства между текущим финансовым годом и годами планового периода.
Организация бюджетирования государственных услуг
Оказание государственных услуг является одной из важнейших сфер ответственности региональных органов власти. Зачастую финансирование оказания государственных услуг подменяется финансированием содержания учреждений, данные услуги оказывающих (что, очевидно, не то же самое). Бюджетирование услуг переворачивает ситуацию «с головы на ноги», возвращая услугу как «приобретаемое» в пользу граждан и юридических лиц благо в центр принятия решений о выделении бюджетных ассигнований.В части организации бюджетирования услуг были получены следующие результаты:
- составлен и утвержден широкий перечень государственных услуг Ивановской области (более 200 услуг);
- внедрено бюджетирование наиболее емких по объему расходов государственных услуг (68 услуг) через составление ведомственных целевых программ (ВЦП). Каждая ВЦП выступает аналогом бизнес-плана по оказанию одной услуги;
- установлен формализованный порядок определения и обоснования расходов на оказание отдельных услуг, учитывающий изменение объема их оказания, инфляционные факторы, эксплуатационные расходы, разовые мероприятия и т. д.;
- осуществляется текущий учет расходов бюджета на оказание государственных услуг посредством присвоения уникальных кодов целевых статей целевым программам по их оказанию.
Объективизация бюджетного планирования
При составлении проекта бюджета существует категория расходных обязательств, не имеющих установленных порядков определения объема их финансового обеспечения. Чем меньше таких расходных обязательств, тем более простым и легким становится процесс составления бюджета, тем прозрачнее сам проект бюджета и тем меньше возможностей для злоупотреблений.В результате осуществления бюджетной реформы долю расходов областного бюджета, порядок определения которых установлен нормативно-правовыми актами, удалось повысить до 91,6 %2, в том числе:
- для 37,4 % расходов областного бюджета объем бюджетных ассигнований непосредственно устанавливается правовыми актами (целевыми и иными программами, другими правовыми актами, помимо закона о бюджете);
- для 54,2 % расходов порядки определения их объема установлены нормативно-правовыми актами Ивановской области (социальные выплаты, межбюджетные трансферты, содержание исполнительных органов власти и т. д.).
В то же время доля нормативно-детерминированных расходов еще далека от максимального значения, не все порядки определения расходов в должной мере соответствуют природе отдельных расходов. Требует дальнейшей детализации и наполнения формульными расчетами методика планирования бюджетных ассигнований.
Стандартизация качества государственных услуг
Стандарт качества государственной услуги — установленный нормативно-правовым актом набор обязательных требований к качеству оказания данной услуги. Наличие стандартов защищает права получателей государственных услуг и вместе с тем конкретизирует содержание «продукта», оплачиваемого бюджетом в рамках финансирования оказания государственных услуг.В части стандартизации качества государственных услуг:
- разработаны стандарты качества для всех государственных услуг Ивановской области (на конец 2009 года законами Ивановской области стандарты были утверждены для 74 государственных услуг);
- установлен механизм ведомственного контроля за соблюдением стандартов качества государственных услуг и досудебного обжалования нарушений потребителями данных услуг;
- разработан и внедрен интернет-сайт, посвященный оказанию государственных услуг в Ивановской области, который помимо справочной информации об оказании услуг дает возможность подать жалобу, оценить качество оказания отдельных услуг и конкретных организаций (учреждений);
- запущен процесс разработки административных регламентов исполнения функций по оказанию государственных услуг, устанавливающих требования к внутренней технологии оказания услуг.
Совершенствование межбюджетных отношений
Межбюджетные отношения являются важнейшей частью бюджетных правоотношений на субфедеральном уровне. Справедливость, объективность и предсказуемость межбюджетных отношений являются необходимыми условиями для обеспечения эффективности расходов местных бюджетов.В сфере совершенствования межбюджетных отношений в Ивановской области были получены следующие результаты:
- методика распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности полностью объективна, параметры расчетных формул понятны и имеют выраженный экономический смысл; достигнута высокая степень выравнивания бюджетной обеспеченности;
- общий объем дотаций местным бюджетам на выравнивание бюджетной обеспеченности получил стабильную формулу его определения (как процент от объема налоговых доходов областного бюджета);
- действует объективный порядок предоставления местным бюджетам бюджетных кредитов, предусматривающий конкурсное рассмотрение заявок в течение всего финансового года;
- большая часть субсидий местным бюджетам переведена в состав долгосрочных целевых программ, приобретя связь с целевыми установками и временный характер предоставления;
- ведется регулярный мониторинг платежеспособности и качества управления финансами муниципальных образований, стимулирующий модернизацию финансов на уровне муниципальных районов и городских округов.
Реструктуризация бюджетного сектора
Основным направлением реструктуризации бюджетного сектора в последние годы является сокращение числа бюджетных учреждений за счет организации оказания государственных услуг автономными учреждениями и частными компаниями, эффективность деятельности которых потенциально выше, чем у бюджетных учреждений.С учетом высоких социальных рисков массовой реорганизации бюджетного сектора в области за основу был принят эволюционный вариант реформ, предусматривающий поступательное создание все большего числа автономных учреждений. На текущий момент времени:
- созданы четыре автономных государственных учреждения, оказывающих государственные услуги;
- сформирован позитивный пример создания и организации работы автономных учреждений, положительно оцененный как самими учреждениями, так и курирующими их ведомствами; есть все основания для активизации процесса;
- финансирование автономных учреждений осуществляется на основе установленных для них заданий по оказанию государственных услуг с учетом значений показателей, характеризующих объем оказания государственных услуг.
Повышение платежной дисциплины
Своевременное осуществление платежей по своим обязательствам — как долговым, так и публичным, контрактным — основной признак здоровья государственных финансов. Платежная дисциплина повышает уровень доверия к бюджету как контрагенту, снижает риски кредиторов, поставщиков и подрядчиков, что в конечном счете сказывается на стоимости заимствований и цене государственных закупок.
Итогами реформирования общественных финансов в сфере повышения платежной дисциплины стали:
- отсутствие просроченной задолженности бюджета и бюджетных учреждений (за исключением судебно неурегулированной);
- объем кредиторской задолженности бюджетных учреждений последовательно снижается и составляет чуть более 10 % месячных расходов областного бюджета;
- ведется регулярный мониторинг кредиторской задолженности, работает комиссия по урегулированию просроченной задолженности;
- ежегодно создается финансовый резерв для обеспечения краткосрочной ликвидности областного бюджета;
- установлена персональная ответственность руководителей бюджетных учреждений за возникновение просроченной кредиторской задолженности.
Повышение открытости государственных финансов
Наличие в свободном доступе актуальной информации о государственных финансах создает базовые условия для общественного контроля деятельности органов государственной власти в сфере бюджета и финансов.За последние годы открытость государственных финансов Ивановской области существенно возросла:
- создан специализированный общедоступный интернет-сайт, посвященный раскрытию информации о государственных финансах Ивановской области;
- регулярно в сети Интернет размещается информация об основных аспектах общественных финансов: планировании и исполнении бюджета, кредиторской задолженности и государственном долге, бюджетных инвестициях и т. д.;
- существенно возрос объем публичной информации, характеризующей состояние общественных финансов.
Автоматизация бюджетного процесса
Автоматизация отдельных процедур в рамках осуществления бюджетного процесса повышает эффективность работы финансовых служб, снижает трудозатраты на сбор и обработку информации, снижает риск появления ошибок в ходе планирования и исполнения бюджета.Автоматизации бюджетного процесса было уделено особое внимание в рамках реформирования региональных финансов:
- создана единая областная сеть, позволяющая финансовым органам муниципальных образований (в том числе поселений) оперативно обмениваться информацией с Департаментом финансов Ивановской области;
- налажена система электронного документооборота между финансовым органом и главными распорядителями бюджетных средств, муниципальными образованиями;
- муниципальные образования снабжены универсальным программным обеспечением по автоматизации формирования проектов бюджетов, формированию и передаче реестров расходных обязательств;
- синхронизировано программное обеспечение по составлению и исполнению бюджета, формированию реестра расходных обязательств;
- действует автоматизированная система оценки качества платежеспособности и качества управления местными финансами.
Заключение
При поддержке Министерства финансов Российской Федерации Ивановской области и ряду других регионов удалось за короткие сроки добиться ощутимого продвижения в части повышения качества управления региональными финансами. Предоставление субсидий на реформы явилось, пожалуй, лучшим образцом проектного управления, реализованным федеральным ведомством в регионах.В то же время, как было показано выше, целый ряд задач в сфере повышения эффективности и качества региональных финансов остаются нерешенными. Некоторые направлений модернизации по-прежнему нуждаются в федеральной поддержке. Здесь и дальнейшая реструктуризация бюджетного сектора, и повышение конкуренции между государственными учреждениями за потребителя, и повышение качества программно-целевого планирования, и повышение уровня организации финансов поселенческих бюджетов, и целый ряд других вопросов.
Кроме того, финансовый кризис преподнес региональным властям хороший урок. Проявились проблемы, которым ранее уделялось не много внимания, но которые также дополняют пул нерешенных на сегодняшний день задач. Повышение консервативности и независимости макроэкономического прогнозирования, ревизия расходных обязательств с точки зрения их значимости и эффективности, управление резервами и нестабильностью доходной базы.
Системы управления региональными финансами все еще далеки от идеала. Их улучшение по-прежнему требует времени, политической поддержки и ресурсов. В этом плане очень жаль, что эффективный и действенный механизм поддержки бюджетных реформ может прекратить свое существование. Стоит надеяться, что понимание необходимости дальнейших преобразований в ближайшие годы приведет к повторному запуску данного механизма, учитывающего накопленный опыт, новые реалии и актуальные проблемы управления государственными финансами на региональном уровне.
Журнал "Бюджет", декабрь 2009 г.
