Опыт реформирования
Очевидно, что для придания любым реформам правового характера необходимо принятие на уровне субъекта РФ целого пакета нормативно-правовых актов. Что и было нами сделано на первом этапе. Были разработаны следующие документы, которые на сегодняшний день утверждены:- Положение о порядке формирования и ведения реестра государственных услуг;
- Перечень услуг, оказываемых населению за счет средств областного бюджета;
- Положение о порядке формирования и финансового обеспечения государственного задания;
- Положение о показателях, характеризующих качество оказываемых населению услуг.
Исходя из нашей практики, могу сказать, что необходимо детально проанализировать, а затем принять как основу реформирования финансов механизм встраивания элементов БОР прежде всего в действующий процесс планирования бюджета. Не зря же новой редакцией Бюджетного кодекса РФ предусмотрено обязательное планирование бюджетных ассигнований с учетом параметров государственных заданий — одного из основных новых инструментов БОР.
Орловская область в качестве такой методики приняла модель, обеспечивающую при планировании бюджета взаимосвязь традиционных финансовых показателей бюджета (предельных объемов ассигнований в разрезе КБК) с качественными и количественными показателями, достижение которых в результате оказания тех или иных услуг и должно являться результатом деятельности учреждений бюджетной сферы, органов государственной власти. Тем самым мы вплотную подошли к формированию бюджета на основании госзаданий.
При этом мы столкнулись с вопросом финансового обеспечения сформированного государственного задания: разрабатывать и применять при планировании нормативы стоимости услуг или искать другой вариант? Пытаясь применить кажущиеся наиболее логичными нормативы стоимости услуг, мы столкнулись со сложностью их определения. Такие сложности обусловлены несбалансированностью реального объема бюджета с суммарным объемом стоимости бюджетных услуг, рассчитанным по существующим (там, где они имеются) стандартам качества. Если мы для расчета норматива возьмем стандарты качества, существующие сегодня, то в результате получим острый дефицит бюджетных средств.
Однако задачу сохранить подход расчета финансового обеспечения задания, основанного на применении норматива стоимости услуг, мы не оставили. Кроме того, как условие задачи мы для себя приняли, что одно учреждение может и должно оказывать несколько услуг. Для решения задачи с такими условиями мы согласились с предложенной Компанией «Р.О.С.Т.У.» концепцией определения стоимости услуги. То есть учреждению сверху от его главного распорядителя спускаются:
- предельные объемы ассигнований;
- объем услуг;
- показатели качества услуг, которые необходимо оказать населению.
В результате мы пришли к выводу, что ОБА должны стать полноценной сметой бюджетного учреждения, на основе которой, собственно, и формируется проект бюджета. Но сметой, имеющей новый формат, из которого явно следует: какие услуги оказывает учреждение, стоимость этих услуг и каких результатов должно достигнуть учреждение. Подчеркну, что сформированная таким образом стоимость услуг, их свод — это и есть наш проект бюджета.
Однако есть расходы, которые не относятся ни к одной из услуг или, наоборот, которые можно отнести сразу ко всем услугам. Безусловно, чтобы сводом ОБА (сметами учреждений нового формата) обеспечить возможность формирования проекта бюджета, такие расходы учреждения тоже обязаны включить в свои обоснования. Для этих целей в принятой нами модели предусмотрены затраты с типом «косвенные» и их пропорциональное распределение на итоговую стоимость конкретной услуги. Это, кстати, позволит учреждениям избежать искушения спрятать такие общие расходы, искусственно занизить стоимость услуг, дабы в перспективе получить «отличные» результаты качества услуг. Расходы, которые не предназначены для оказания каких-либо услуг (социальные выплаты и т. п.), также учитываются в общем объеме планируемых расходов. Как итог, на основании проектов заданий, сформированных распорядителями, и обоснований бюджетных ассигнований, сформированных самими учреждениями, мы должны получить плановую стоимость единицы услуги в разрезе учреждений и результирующий документ, содержащий все расходы учреждения и все направления его деятельности с объемными показателями и показателями результативности. Безусловно, далее следует встраивание новых инструментов в действующий процесс исполнения бюджета.
Затем, по мере выполнения задания, должны учитываться фактические значения показателей объема оказываемых услуг, показателей качества и стоимости услуг. На основе планируемых и фактических данных можно будет сделать вывод о ходе оказания идентичных услуг, их стоимости с учетом фактического финансирования. Полученная и проанализированная информация ляжет в дальнейшем в основу расчета норматива стоимости бюджетной услуги. В результате мы получим ясную картину: если задание выполняется успешно, учреждение подлежит стимулированию. Если же, наоборот, идет невыполнение, это сигнал к принятию мер конструктивного характера: изменению параметров задания, а следовательно, к изменению финансирования; мер административного воздействия на руководителей учреждений.
Проблема реформирования
Однако встраивание новых инструментов БОР в действующий процесс исполнения бюджета — это и есть та самая проблема, которую, по-нашему мнению, предстоит решать в централизованном порядке. Исполнение бюджета жестко регламентировано нормативными актами Министерства финансов РФ, органами Федерального казначейства, поэтому правовыми актами на уровне субъекта РФ здесь не обойтись. Проблемы могут возникнуть на всех стадиях: от формирования документов на финансирование расходов, формирования платежных поручений до формирования обязательных форм отчетности.Очевидно, что учреждение должно видеть: тот или иной объем финансирования направлен на обеспечение выполнения конкретного задания. Распорядитель должен иметь возможность отследить ход выполнения задания, оценить достаточность его финансового обеспечения, финансовый орган — проконтролировать ход исполнения бюджета с учетом параметров уже утвержденных государственных заданий. Министерству финансов РФ необходимо обратить внимание на данную проблему.
Перспективы реформирования
В качестве перспектив реформирования региональных финансов мы прежде всего видим вовлечение в этот процесс муниципальных образований Орловской области. При этом вопрос финансового обеспечения выполнения таких услуг, так же как и на областном уровне, крайне актуален.Безусловно, существует понимание того, что для реализации взаимосвязи «Расходы бюджета — качественные и востребованные услуги населению» как на уровне субъекта Федерации, так и на уровне городов и районов необходимо использовать передовые информационные технологии. Внедрение современных технологий структурирует разрозненную информацию, дает огромную базу данных для анализа, позволяет управлять процессом, без чего в деле реформирования общественных финансов обойтись невозможно.
До конца года планируем в пилотных муниципальных образованиях внедрить озвученную выше методику формирования муниципальных заданий и формирования на их основе проектов местных бюджетов.
В настоящий момент мы также активно работаем над созданием модели использования параметров муниципальных заданий при выстраивании отношений «субъект — муниципальные образования». Прорабатываем возможность использования данных о результатах выполнения заданий, ходе их выполнения, плановой и фактической стоимости услуг при принятии решения о необходимости разработки целевых программ, необходимости поддержки на областном уровне конкретных отраслевых решений.
Журнал "Бюджет", декабрь 2009 г.
