О возникновении и развитии системы муниципальных и региональных заимствований в странах Западной Европы и США рассказывает глава Москомзайма Сергей ПАХОМОВ.

— Сергей Борисович, как вы считаете, стоит ли обратиться к мировому опыту и позаимствовать лучшее из международной практики по управлению муниципальным долгом?
— Да, действительно, в ряде западноевропейских  стран накоплен позитивный опыт по привлечению государственных финансовых институтов для эмиссии долговых обязательств от имени муниципалитетов, обеспечению им доступа к дешевым и долгосрочным рыночным заимствованиям и управлению долгом местных властей. Такими финансовыми институтами выступают государственные долговые агентства и банки с особым статусом, ставшие крупнейшими и надежными эмитентами облигаций в масштабах мирового финансового рынка. В их числе: специализированный кооперативный банк KommuneKredit (Дания, основан в 1898 г.); Агентство муниципальных заимствований Kommuninvest (Швеция, создано в 1986 г.); Агентство муниципальных заимствований MuniFin (Финляндия, создано в 1989 г.) и др.
Долговые агентства в своей регулярной деятельности по эмиссии и управлению долгом имеют автономию, но при этом подлежат тщательному государственному контролю и регулированию. Они созданы и действуют на основе специально принятого законодательного акта или системы актов, дающих им особое положение и определяющих регламент их деятельности.

— Доходная часть бюджетов в большей части муниципальных образований РФ сейчас недостаточно обеспечена финансовыми ресурсами, необходимыми для модернизации инфраструктуры. Стоит ли муниципальным образованиям в этих условиях отказываться от заимствований?
— Сейчас для местных властей зачастую единственным источником долгового финансирования являются кредиты местных банков, имеющих ограниченную по объемам и дорогую ресурсную базу. В то же время в России уже сформировался достаточно емкий рынок публичного долгового финансирования, представленный субфедеральными и муниципальными облигациями России, общий объем которого приближается к 380 млрд руб. Современные механизмы выпуска, обращения и погашения облигационных займов органов исполнительной власти позволяют привлекать финансовые ресурсы на нужды местного развития в значительном объеме.

— Конечно, кризис внес коррективы в эту деятельность?
— Разумеется. В период кризиса в России особенно остро встал вопрос о муниципальных заимствованиях. Российские муниципальные образования объективно из-за незначительного объема местных бюджетов (по сравнению с ведущими эмитентами) не могут рассчитывать на использование преимуществ привлечения финансовых ресурсов на рынке облигаций.
До сих пор размещение на фондовом рынке облигаций российских муниципальных образований носит единичный характер: это облигации Барнаула, Брянска, Волгограда, Казани, Новосибирска, Красноярска, Перми, Томска, Уфы, а также Клинского, Ногинского и Одинцовского районов Московской области. Общий объем этих долговых обязательств составляет около 10 млрд руб. В кризисной ситуации выход на рынок для российских муниципалитетов полностью оказался закрытым.

— И что же, на ваш взгляд, нужно предпринять в такой ситуации?
— Я много раз говорил о том, что в России необходимо создание муниципального долгового агентства, которое станет институтом национального развития, преодоления неравномерности экономического и социального положения российских муниципальных образований, инструментом финансирования приоритетных национальных проектов на муниципальном уровне. Это — единственный эффективный способ централизованного рыночного кредитования муниципалитетов России для целей их социально-экономического развития, тем более в кризисной ситуации.
Агентство по управлению долгом муниципалитетов в России может быть федеральным эмиссионно-кредитным государственным агентством с особым статусом, специальными задачами и правом эмиссии облигаций для привлечения средств в целях кредитования бюджетных инвестиционных программ, ориентированных на социально-экономическое развитие российских муниципалитетов и на реализацию приоритетных национальных проектов. Такое агентство превратило бы мелкие муниципальные зай­мы и отдельные короткие банковские кредиты в крупные высоколиквидные выпуски облигаций, обращающиеся на всероссийском рынке капиталов.

— Сергей Борисович, организация агентства не приведет к монополии на кредитование российских муниципалитетов?
— Задача законодательной и исполнительной власти муниципального уровня состоит в том, чтобы исключить любую возможность направления средств, полученных от агентства, на текущие расходы или на реализацию коммерческих проектов. Поэтому без широкого развития в России на местном уровне бюджетных программ инвестиционного характера, направленных на создание «общественных благ», обеспечивающих необходимую динамику социально-экономического развития и реализацию приоритетных национальных проектов, такое агентство создавать нецелесообразно.
Агентство должно осуществлять свою деятельность в условиях конкуренции с банками за право кредитовать бюджетные инвестиционные программы местной власти. Конкурентоспособность такой структуры возможна при условии получения низких процентных ставок по своим собственным облигациям и соответственно более низких по сравнению с банками ставок по кредитам, предоставляемым местным органам власти. Города и муниципалитеты будут иметь свободу выбора: стать участником программ кредитования такого агентства, брать кредиты в банках или самостоятельно выходить на рынок капиталов.

— Значит, у агентства должны быть четко ограниченная сфера деятельности и круг задач?
— Да, главными задачами должны стать эмиссия долга и создание финансовой базы для фондирования муниципальных бюджетных инвестиционных программ; кредитование дефицитов бюджетов муниципальных образований; приравнивание его облигаций в сфере налогообложения купонного дохода к муниципальным ценным бумагам; обеспечение высокого кредитного рейтинга. Принципиально важным является создание такой конструкции обеспечения обязательств агентства, которая преодолела бы разнородность финансово-экономического положения входящих в него муниципалитетов. Однако анализ существующего российского законодательства, регулирующего бюджетную сферу, рынок государственных ценных бумаг и корпоративное право, показывает, что на его основе невозможно немедленно создать муниципальное долговое агентство в той форме, в какой подобные организации существуют на Западе.
Во всех странах, где успешно действуют агентства муниципального долга, существует многолетняя традиция развитого местного самоуправления. В ряде стран бюджетное устройство таково, что рейтинг всех без исключения муниципалитетов и провинций, которые кредитуются агентствами, автоматически равен рейтингу данной страны (Нидерланды). Если рейтинги отдельных муниципалитетов и провинций, входящих в систему кредитования, разнятся, создается такая система взаимных гарантий со стороны муниципалитетов и надзора со стороны центральных правительств, которая выводит рейтинг обязательств муниципального долгового агентства на уровень суверенного рейтинга (Швеция и Финляндия). В основе высокой кредитоспособности местных органов власти в развитых западных странах лежит принцип, возведенный в норму закона: провинции или муниципалитеты не могут быть банкротами по определению.
Муниципальные образования России сейчас разнородны по своему финансово-экономическому положению, имеют разный кредитный рейтинг, а подавляющее большинство не имеет такого рейтинга вовсе. Им достаточно сложно договариваться между собой и брать на себя дополнительные обязательства. Сам принцип, в соответствии с которым Федерация не отвечает по долгам своих субъектов, а субъекты не отвечают по долгам Федерации и по долгам муниципальных образований, не способствует возникновению однородного по кредитному качеству массива долговых обязательств местной власти.

Данные по муниципальным облигациям по состоянию на 27 октября 2009 года
№	Облигация, выпуск	Начало	Дата	Объем	Рейтинг	Объем в обращ.
п/п		размещения	погашения	эмиссии		в млрд руб.
1	Астрахань-25001-об	14.12.2006	17.12.2009	500 000 000	Нет	0,50
2	Балашиха-25001-об	28.12.2007	24.12.2010	400 000 000	Есть	0,40
3	Волгоград-31002-об	19.12.2006	21.12.2009	600 000 000	Нет	0,60
4	Волгоград-34003-об	10.07.2008	13.07.2011	900 000 000	Нет	0,81
5	Клинский Район-25003-об	29.08.2007	25.08.2010	300 000 000	Нет	0,30
6	Липецк-25002-об	12.12.2007	14.12.2010	300 000 000	Нет	0,30
7	Магадан-31002-об	04.06.2007	31.05.2010	360 000 000	Нет	0,36
8	Магадан-34001-об	08.09.2008	11.03.2010	1 000 000 000	Нет	0,60
9	Новороссийск-34001-об	09.12.2008	09.12.2011	300 000 000	Нет	0,27
10	Новосибирск-31004-об	25.12.2006	24.06.2010	1 500 000 000	Нет	1,50
11	Ногинский Район-25003-об	25.12.2007	21.12.2010	200 000 000	Нет	0,20
12	ТомскАдм-34001-1-об	24.05.2007	20.05.2010	500 000 000	Нет	0,20
13	ТомскАдм-34002-об	25.12.2008	22.12.2011	500 000 000	Нет	0,30
14	Уфа-25005-об	22.12.2006	18.12.2009	500 000 000	Есть	0,50
15	Ярославль-31001-об	19.12.2006	17.12.2009	400 000 000	Нет	0,20
					Всего:	7,04

Швеция

Успешная экспансия Агентства по управлению муниципальным долгом
Как и в других скандинавских странах, кредитное качество местных органов власти Швеции находится на очень высоком уровне. Шведские муниципалитеты и местные общины не могут объявить себя банкротами: действует эффективная система межбюджетных отношений, которая обеспечивает выравнивание различий в доходах местных органов власти в размере 95 % отклонения от среднего уровня налогооблагаемой базы в стране. Задолженность шведских муниципалитетов, несмотря на значительную степень их автономии, строго контролируется центральным правительством и не превышает в настоящее время 30 % от их совокупных текущих доходов. Все это обеспечивает высокий кредитный рейтинг долга шведских органов местной власти.
Шведское агентство создавалось как консорциум по выпуску муниципальных долговых обязательств 12 муниципалитетами общины Оребро. Агентство планирует, что к 2015 году все шведские муниципалитеты и местные общины станут его членами, количество которых возрастет до 310. Агентство имеет право финансировать только проекты капитального строительства своих членов в области жилищного строительства, образования, энергоснабжения, здравоохранения, а также осуществлять рефинансирование уже взятых муниципалитетами кредитов. Сейчас агентство управляет 46 % всей задолженности местных органов власти, входящих в его состав.
По статусу агентство является некоммерческой организацией и передает средства своим членам с минимальной маржой в свою пользу, которой достаточно для покрытия операционных издержек. Все члены агентства получают кредиты на единых условиях и по единой процентной ставке.

Финляндия

Муниципалитеты — гаранты своего долгового агентства
Местное самоуправление Финляндии состоит из 415 муниципалитетов и 240 совместных муниципальных администраций. Муниципальные администрации имеют такой же юридический статус, как и муниципалитеты, за исключением права устанавливать налоги. Финские муниципалитеты по Конституции страны обладают неограниченными правами устанавливать местные налоги на своей территории.
Каждый муниципалитет самостоятельно определяет уровень заимствований и выбирает их источник путем конкурентного отбора среди финансовых институтов. За всю историю независимой Финляндии не было ни одного случая дефолта муниципалитетов по своим долгам.
Финское Агентство муниципальных заимствований возникло в форме банковского кредитного института, Municipality Finance PLC (или MuniFin). Агентство существует в форме бесприбыльной кредитной организации, целью которой является обеспечение дешевого стабильного финансирования своих членов через размещение облигационных займов на внутреннем и внешних финансовых рынках, а также предоставление им банковских услуг. Оно активно управляет свободными денежными средствами муниципалитетов на финансовых рынках и взимает за это соответствующие комиссии.

Дания

Кредитная ассоциация в роли долгового агентства муниципалитетов
Наиболее важные функции, выполняемые местными органами государственной власти Дании, относятся к сфере здравоохранения, школьного образования, содержанию и развитию местной коммунальной инфраструктуры, муниципального жилищного строительства. К сфере их ответственности относится и осуществление региональных и муниципальных инвестиционных программ, направленных на социально-экономическое развитие отдельных регионов и муниципалитетов.
Муниципалитеты имеют право определять уровень подоходного налога и непосредственно собирать его, также они получают государственные гранты на свое развитие. Существует и эффективно действует система межбюджетного сотрудничества между центральными и местными органами власти. Муниципалитеты Дании имеют право выставлять на финансовых рынках свои долговые обязательства. Финансовые ресурсы привлекаются с рынков только на одобренные государством категории капитальных проектов, прежде всего на развитие электростанций, газоснабжения, водоснабжения, приобретения земли, реконструкции городов, улучшение окружающей среды и строительство домов для престарелых.

Норвегия

Государственное долговое агентство: централизация муниципальных заимствований
Несколько иной, но не менее успешный опыт создания системы муниципального финансирования имеется в Норвегии. Его отличительной особенностью является жесткий контроль над кредитованием муниципалитетов со стороны центрального правительства страны.
Норвегия разделена на 19 административных округов и 431 муниципалитет. Центральное правительство назначает Главного контролера по делам местного самоуправления для наблюдения за местными бюджетами. Каждый год местные органы управления должны представлять центральному правительству Норвегии финансовый план на четыре года, который включает информацию о планируемых доходах, долговых выплатах, процентных платежах.

Исламские страны

Исторически существует два центра исламского банковского дела — Юго-Восточная Азия (более либеральное толкование принципов шариата в применении к финансам) и регион Персидского Залива (более консервативный подход). Пока еще не наблюдается консолидации исламского финансирования как глобальной системы с общими стандартами и правилами. Имеет место различная интерпретация ключевых принципов дозволенного и недозволенного в применении схем исламского финансирования. Выработка такого общего подхода остается делом будущего. Исламские ценные бумаги могут приобретать самые разнообразные формы в зависимости от активов, лежащих в их основе, и характера контрактов, связывающих участников структуры выпуска «сукук».
Говоря о возможности применения моделей исламского финансирования в России, следует сразу отметить, что существует противоречие между объективной потребностью использовать данные модели в интересах российских эмитентов долга самых разных категорий и состоянием российской правовой и регулятивной среды. Имеется совершенно понятная заинтересованность в использовании облигаций «сукук» для привлечения капитала в Россию из стран исламского мира. Модели исламского финансирования, несомненно, будут востребованы той частью населения России, которая исповедует ислам.

Журнал "Бюджет", декабрь 2009 г.