в этой сфере рассказал депутат Государственной думы, член Комитета по информационной политике, информационным технологиям и связи, председатель подкомитета по технологическому развитию Илья ПОНОМАРЁВ.
— Илья Владимирович, почему, на ваш взгляд, так и не была реализована идея создания электронного правительства в России, хотя проект «Электронная Россия» длится уже больше восьми лет?
— Стоит сказать несколько слов о том, как все начиналось. В 2002 году была принята федеральная целевая программа «Электронная Россия», которая первоначально была ориентирована исключительно на облегчение доступа граждан страны к информационным услугам. Компонентов, касающихся электронного правительства, в ней еще не было.
В 2006 году зашедшую в тупик программу решили преобразовать и сфокусироваться на создании систем электронного правительства, а с 2007 года это направление планировалось начать активно реализовывать. Однако первый этап программы — составление перечня электронных госуслуг, его согласование с различными ведомствами — забуксовал, особенно в контексте провалившейся административной реформы. В итоге перечень был согласован только к январю 2008 года и одобрен Правительством РФ в рамках Концепции создания электронного правительства в мае 2008 года. Однако напомню, что 9 мая 2008 года правительство ушло в отставку, все профильные министерства были реорганизованы и реализация ФЦП «Электронная Россия» оказалась фактически остановлена.
В 2009 году президент раскритиковал работу по внедрению электронного правительства в России и дал новый старт этому процессу. В июле 2009 года Правительство РФ разработало и утвердило новый перечень электронных госуслуг, в августе единым господрядчиком на реализацию электронного правительства был выбран Ростелеком. 10 сентября 2009 года премьер-министр подписал новую редакцию ФЦП «Электронная Россия», а 19 сентября она была направлена вице-премьером С. С. Собяниным, курировавшим вопросы электронного правительства, на доработку. В итоге в аппарате Правительства РФ был создан специализированный департамент информационных технологий и связи, который курирует С. С. Собянин.
Естественно, что результаты такой неразберихи довольно плачевны. По данным Института развития информационного общества, самая оптимистичная цифра, которой мы располагаем, — это около 50 % ведомств, в какой-то степени вовлеченных в процесс информатизации. Если же говорить именно об электронной транзакции, которая подразумевает настоящую информатизацию, то она существует в настоящий момент только в трех ведомствах фискального блока.
Таким образом, из восьми с лишним лет существования ФЦП «Электронная Россия» на всевозможные согласования документов и реорганизации ушло почти все время, а собственно на ее реализацию, по моим подсчетам, не более трех недель. При этом выделявшиеся на ФЦП бюджетные средства тратились неэффективно, а в 2009 году практически не осваивались профильным министерством.
Справедливости ради нужно сказать, что сделано на данный момент на федеральном уровне. Был создан Общероссийский государственный информационный центр (ОГИЦ), призванный стать технологическим ядром системы. В рамках этого центра создан портал госуслуг, демоверсия которого в течение полугода достаточно широко рекламировалась (госуслуги реально не оказывались). В Минкомсвязи России посчитали, что все сделано неправильно, и переделали портал, запустив его в текстовом режиме 15 декабря 2009 года. Но пока на портале www.gosuslugi.ru предоставлена лишь информация в виде каталога: где получить данную услугу, в какое ведомство пойти, к какому чиновнику и в какие часы записаться.
Началось внедрение системы ГАС «Управление», в которой заинтересован лично президент. Создано рабочее место президента, представляющее собой аналитический центр, в который стекаются данные мониторинга СМИ, мониторинга социально-экономической ситуации в регионах, различные статистические параметры. Полностью внедрена система ГАС «Выборы», хотя сейчас идет разговор о возможности ее трансформации и оказании услуги голосования через Интернет. Создана система ГАС «Правосудие», правда, пока действующая как справочная служба.
Уже три года создается многофункциональная Межведомственная интегрированная автоматизированная информационная система (МИАИС). Согласно программе она должна заработать в 2010 году. Внедрена система биопаспортов, а также система «112» по аналогии со службой «911» в США, то есть единая система доступа к различным аварийным службам. Пилотный проект предполагается ввести в текущем году в Калужской области.
— Какие же проблемы стали причиной такой пробуксовки?
— Пожалуй, главная причина — нежелание чиновников внедрять технологии, которые сделают их работу прозрачной, развивать конкуренцию на ИТ-рынке. Уровень межведомственной координации очень низкий, до сих пор разные ведомства не согласовали технологические подходы, не скоординирована работа министерств. Да и деятельность Совета главных конструкторов, призванного согласовывать работу разных ведомств в этой сфере, нельзя назвать результативной. Практически отсутствует единый набор методик и стандартов, координация между Федерацией, регионами и муниципалитетами.
— Опыт каких регионов, по вашему мнению, является наиболее успешным в области внедрения электронного документооборота, оказания госуслуг в электронной форме? Есть ли какие-то прорывы в этой сфере?
— Как раз самые успешные примеры внедрения технологий «e-government» показывают регионы. Хотя надо отметить, что уровень развития крайне неравномерный. Есть ряд передовых регионов, которые намного опередили Федерацию и реализовали комплексный подход внедрения электронного правительства: Республика Татарстан, Ханты-Мансийский автономный округ, Тюменская область, Республика Чувашия, которая была пионером в этой области. При этом в каждом регионе все сделано совершенно по-разному и системы несовместимы друг с другом.
Интересны данные социологического исследования об отношении граждан к системам электронного правительства. В ХМАО 96 % респондентов заявили, что они одобряют их внедрение, считают это правильным, а в регионе, который является далеко не столь развитым в данном отношении — Калининградской области, 80 % опрошенных высказали негативное отношение к проекту. Это говорит о том, что правительство пока не донесло до граждан необходимую информацию, хотя, когда люди сталкиваются с электронными технологиями в реальной жизни, отношение к ним формируется положительное.
Примеры региональных внедрений опровергают мнение о том, что электронное правительство противоречит нашей ментальности. А если каким-то чиновникам по-новому работать неудобно, значит надо увольнять таких чиновников.
— Если говорить о законодательстве, регулирующем эту сферу, насколько оно соответствует реальным потребностям? Какие законы уже были приняты и какие пробелы еще необходимо восполнить?
— Отсутствует целый ряд законов и правительственных актов, необходимых для запуска электронного правительства. У нас сложилась парадоксальная ситуация, когда закон об электронной цифровой подписи принят еще в 2002 году, но поставить ее можно только на бумажный носитель, так как нет закона об электронном документе. Поэтому электронный документооборот сейчас невозможен принципиально, так как находится вне закона. Без него не может развиваться и электронная торговля. Без закона о едином государственном регистре населения (ЕГРН), который должен ввести индивидуальный идентификатор каждого гражданина страны, невозможно оказывать госуслуги населению.
— Сейчас Минкомсвязи разрабатывает новую долгосрочную программу по развитию информационного общества до 2018 года. Программа призвана заменить федеральную целевую программу «Электронное правительство», которая должна была стать продолжением программы «Электронная Россия», но была отменена. Как вы считаете, поможет ли новая программа сдвинуть процесс создания электронного правительства с мертвой точки?
— Новая долгосрочная целевая программа, как бы она ни называлась, сама по себе мало что изменит. Я считаю, что само понимание электронного правительства в России концептуально устарело и нужно принципиально по-другому взглянуть на эту проблему. В существующих условиях внедрить электронное правительство в России невозможно.
С такой ситуацией столкнулась не только наша страна. В той модели, которую мы реализуем, создавая централизованные базы данных, информационные системы, достигнуть успехов могут только очень маленькие страны, например Эстония или Сингапур (мировые лидеры в этом отношении). А, например, США при всей развитости информационных технологий не смогли ограничиться лишь созданием таких централизованных систем.
Государство не должно заниматься информатизацией и превращать свои ведомства в конторы по веб-дизайну. Нужно открыть публичную часть своих данных для того, чтобы участники рынка могли ими пользоваться. Предоставлением госуслуг должен заниматься рынок, а государство обязано обеспечить компаниям, работающим на рынке, доступ к своим данным. Каждое ведомство предоставляет свои каталоги, базы данных — как раз по этому пути пошли США. Тем самым правительство вообще не тратит деньги на процесс автоматизации: оно поддерживает свой централизованный портал и выделяет гранты для маленьких компаний, чтобы не только гиганты занимались оказанием госуслуг.
Если взять за основу этот подход, то у нас для него практически все есть. И бюджетные средства следует направлять на создание единого реестра данных государственных структур (проект data.gov.ru), создание центра обработки данных на основе ОГИЦ, сертификационного центра ЭЦП, единой системы электронной почты и документооборота, единого портала госзакупок, а также на обеспечение информационной безопасности и разграничение прав собственности. Масштабным инфраструктурным проектом — локомотивом развития рынка информационно-коммуникативных технологий (ИКТ) — мог бы стать государственный проект создания национальной программной платформы.
Нам нужна не правительственная программа, а общенациональная государственная программа развития информационного общества и модернизации экономики. Как это может быть сделано организационно? Существует Совет по развитию информационного общества при Президенте РФ, который включает в себя всех министров, отвечающих за этот процесс. Есть профильный вице-премьер С. С. Собянин, который является сильным руководителем и много работает в этом направлении. Есть регулятор — Минкомсвязь, — который должен определять общие правила игры. Ростелеком в этой конструкции должен выполнять функцию единого оператора телекоммуникационной инфраструктуры. Роль поставщика ИТ-решения можно было бы отдать преобразованному в госкомпанию Федеральному агентству по информационным технологиям, объединенному с НИИ «Восход» и другими госструктурами, участвующими в процессах информатизации.
Также необходимо сделать серьезное усилие для преодоления цифрового неравенства между регионами, для чего учредить специализированный фонд цифровой солидарности и направить в него львиную долю средств ФЦП «Электронная Россия», которые в данный момент не тратятся.
Журнал "Бюджет", январь 2010 г.
