Антон КУРАШ, руководитель отдела государственного управления Департамента регионального развития компании «ФОК» (Финансовый и организационный консалтинг).

Диагноз

В настоящее время в реформе государственной службы и методов административного управления наиболее обсуждаемой темой является повышение качества государственных услуг средствами так называемого электронного правительства. Последние два года президент и премьер России много говорили о ходе выполнения данной реформы, каждый раз давая негативную оценку степени и качеству развития проекта.
В итоге, после того как профильные министерства подготовили ряд нормативных актов по реализации гос­услуг в электронном виде и поправки к почившей было федеральной целевой программе «Электронная Россия до 2010 года», Д. А. Медведев включил тезис о переходе на электронные услуги в свое послание Федеральному Собранию. В частности, было сказано, что уже в следующем году часть услуг будет доступна в Интернете, а через два года таких услуг будет уже 60. Очевидно, что президент опирался на план предоставления государственных услуг и исполнения государственных функций в электронном виде федеральными органами исполнительной власти, утвержденный в октябре 2009 года.
Новая экономическая действительность повлияла на темпы внедрения современных технологий в государственном управлении. Реформаторская активность снизилась. Первая половина 2009 года была временем ожидания, вторую половину года пытались просто «дожить» без реализации новых идей. Однако небывалое внимание первых лиц государства к этой теме вынудило министров проявить активность: правовые условия для современного информационного взаимодействия «гос­орган — заявитель» улучшились.
В докризисный период с «Электронной Россией» не все было благополучно, что и явилось причиной жалоб со стороны Минкомсвязи России и Росинформтехнологий, которые за первые шесть лет реализации программы получили из бюджета 16 млрд руб. вместо запланированных 77 млрд. Львиная доля указанных средств пошла на разработку внутриведомственных автоматизированных систем. До сих пор многие эксперты при оценке ИТ-проектов уделяют много внимания разработкам, поддерживающим деятельность государственных ведомств, не обращая внимания на системы межведомственного взаимодействия и дистанционного оказания услуг. Поэтому и справедливо было возмущение Президента РФ тем, что средства потрачены, а эффект незаметен.
Сейчас задачи по «реанимации» электронного правительства распределены между Минкомсвязи РФ и Мин­экономразвития РФ, которые уже предприняли в данном направлении ряд мер. Прежде всего в 2009 году были приняты важные нормативные документы, еще несколько находится на стадии утверждения. Нужно отметить постановление Правительства РФ от 15 июня 2009 г. № 478 «О единой системе информационно-справочной поддержки граждан и организаций по вопросам взаимодействия с органами исполнительной власти и органами местного самоуправления с использованием информационно-телекоммуникационной сети Интернет», Федеральный закон от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления». За неисполнение требований последнего к началу будущего года планируется установить административную ответственность.
Постановлением Правительства РФ № 478 одобрена Концепция функционирования единого портала и ре­естра госуслуг. Распоряжением Правительства РФ утвержден перечень гос­услуг, планируемых к осуществлению в электронном виде. По состоянию на июнь 2009 года он включал в себя 46 государственных услуг и функций федеральных ведомств, но 17 октября 2009 года Правительство РФ распоряжением № 1555-р утвердило новый план, который включает уже 74 услуги (функции).
Подобный список обсуждался еще летом 2008 года. Он должен был быть принят в развитие постановления Правительства РФ от 25 декабря 2007 г. № 931 «О мерах по обеспечению информационного взаимодействия государственных органов и органов местного самоуправления при оказании гоcударственных услуг гражданам и организациям». В соответствии с ним предполагалось, что федеральные органы исполнительной власти с 1 января 2009 года должны оказывать гражданам и организациям государственные услуги через единый сайт государственных услуг в сети Интернет. Однако предписание не было исполнено. Справедливости ради надо заметить, что сроки реализации были поставлены нереалистичные.
Известно, что в целях реализации постановления правительства РФ № 931 в середине 2008 года разрабатывался и проект Концепции создания единого портала государственных услуг. Предыдущее руководство Минкомсвязи России взялось за эту идею слишком поздно, да и перестановки в органах федеральной исполнительной власти способствовали тому, что эти разработки остались на бумаге. В середине 2009 года работы возобновились, снова появились контрольные даты и цели. На этот раз удалось дойти до принятия документов, но год был потерян.
В постановлении Правительства РФ № 931 говорится об Общероссийском государственном информационном центре (ОГИЦ), которому отводилась роль единой технологичной платформы для системы оказания государственных услуг в электронной форме. Однако в новом постановлении Правительства РФ № 478 о порядке функционирования единого портала и формирования реестра услуг понятия ОГИЦ уже нет, там предпочли использовать термин «единая система». Открыто объявлено о предстоящем запуске нового портала госуслуг по адресу www.gosuslugi.ru, поэтому существовавший ранее www.ogis.ru утрачивает значение.

Зарубежный подход и российские реалии

В иностранных источниках, описывающих архитектуру так называемого e-government, указаны следующие этапы формирования веб-представительства органов государственной власти:

• первичное размещение информации об органе государственного управления в сети Интернет;
• развитие взаимодействия, обмен информацией с посетителями сайта. У пользователей появляется возможность получить некоторые информационные услуги с помощью электронных средств. На сайте может быть организован доступ к загружаемым формам документов;
• внутренняя информационная инфраструктура и ее интеграция с веб-интерфейсом электронного правительства позволяют пользователю совершать различные транзакции в режиме реального времени, включая оплату пошлины и иных обязательных сборов и платежей;
• заключительный этап предполагает создание с помощью Портала государственных услуг единой точки доступа к консолидированной информации всех правительственных служб и к полному комплексу электронных услуг.

Данный опыт был заимствован при разработке пояснительной записки к проекту Протокола заседания Правительственной комиссии РФ по проведению административной реформы, рассматривавшей вопросы подготовки и реализации мероприятий по переходу федеральных органов исполнительной власти на оказание государственных услуг в электронном виде. Нечто подобное легло в основу плана перевода федеральных органов на электронное взаимодействие с заявителями. Предусмотрено пять этапов, на финальной стадии последнего должно произойти обеспечение возможности получения государственных услуг и исполнения государственных функций в электронном виде на едином портале государственных и муниципальных услуг (функций), если это не запрещено федеральным законом. В основном все этапы должны быть завершены к 2012 году.
Для регионов России первоочередными задачами являются:

• создание реестра госуслуг (функций), предоставляемых органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления;
• создание региональных порталов, обеспечивающих доступ к указанным базам и справочникам;
• исполнение законодательства об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления.

Эксперименты по созданию порталов государственных и муниципальных услуг в субъектах Федерации начались раньше, чем на федеральном уровне. Минэкономразвития РФ пытается упорядочить проблему многообразия, разработав типовой информационный продукт для региональных интернет-порталов. По данным Минэкономразвития России, в восьми субъектах РФ уже внедрена эта автоматизированная система, еще в 50 она предоставлена для самостоятельного применения. Стратегически решение правильное, но регионы беспокоит другое: есть ли гарантии того, что данная форма будет отвечать меняющимся правовым и методическим требованиям и не будет через какое-то время заменена?
Другой вопрос в том, как это решение будет сочетаться с проектом ОАО «Ростелеком», которое на основании распоряжения Правительства РФ от 26 августа 2009 г. № 1231 стало единственным исполнителем работ по проектированию и созданию инфраструктуры электронного правительства в рамках реализации ФЦП «Электронная Россия до 2010 года». Да и региональные порталы госуслуг, которые работают уже не менее двух лет, всенародной любви не сыскали и наравне с ОГИЦ известны по большей части лишь их создателям и консультантам, практикующим в данной сфере. Этим ресурсам не хватает одного — полезности. Нужна точная, подробная информация, изменение которой контролируется ведомством, ответственным за оказание услуги, и возможность обратной связи, хотя бы в информационном аспекте.
К примеру, многие зарубежные порталы госуслуг содержат обобщенную информацию о состоянии дел в конкретной области государственного управления, описывают работу различных учреждений, порядок получения тех или иных пособий, социальное положение различных категорий граждан. В российской же действительности информационного описания недостаточно, существует громадная потребность в регулировании процесса предоставления услуги и в первую очередь в упрощении порядка ее получения.
Между тем правоотношения в социальной и коммунальной сферах сейчас складываются таким образом, что у государства нет монополии на услуги, а есть только механизмы регулирования. В этом случае роль портала ГУ сводится к обработке запросов граждан и предоставлению информации, разъяснению последовательности действий. Иными словами, речь идет только лишь о предоставлении информационных услуг, большей частью регулируемых Федеральным законом от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан».

E-gov light version

После посещения региональных сайтов обнаруживаются типовые проблемы. Решения организации порталов, связанные с предоставлением государственных услуг, лишены методологического, организационного единства и универсальности. Можно выявить следующие основные трудности: нет единой архитектурной логики системы в части обращения к сервисам и нормативно-справочной информации, а также к основным функциональным компонентам; отсутствует общая структура: разделы на сайтах могут иметь разные заголовки, дизайн сайтов также сильно отличается. Стоит отметить различный порядок описания услуг: отсутствует общий реестр (в тех случаях, когда он един), да и объемы описания разнятся. Не универсализирован порядок взаимодействия с потребителем. Для того чтобы воспользоваться порталом ГУ в разных регионах, необходимы разные знания его клиентских сервисов. Причем в одних случаях используются средства идентификации пользователя, а в других нет. Наконец, порталы носят информационный характер и слабо ориентированы на контакт с заявителем для получения государственной услуги. Чаще всего получение государственных услуг в дистанционном режиме просто невозможно. Страницы перегружены дополнительной информацией, отвлекающей и путающей пользователя. А государственные ведомства (не говоря уже об органах местного самоуправления) не участвуют в заполнении информации по оказываемым ими услугам.
На данный момент складывается довольно сложная ситуация с получением справок, разрешений, согласований, актов, свидетельств и т. д. На федеральном, региональном и муниципальном уровне существует огромное количество всевозможных инстанций, в которых происходит прямой контакт с заявителем. Когда этот контакт будет происходить в дистанционном режиме, можно будет добиться серьезного социального и экономического эффекта. Правда, для этого придется предварительно усовершенствовать инфраструктуру межведомственного взаимодействия.
Пока предлагаемые схемы «бесконтактного» управления не работают. Возможность направления по Интернету заявления о намерениях не принесет облегчения заявителям. Например, для получения права на материнский капитал необходимо представить: заявление, заверенное по месту жительства, выписку из домовой книги, единый жилищный документ, свидетельство о праве собственности на недвижимое имущество, свидетельство о рождении ребенка, паспорта матери и отца. Отослать в ближайшем будущем в профильное ведомство по Интернету все эти документы вряд ли станет возможным, а значит, и электронной услуги как таковой не будет.
Говоря о проблемах электронного правительства, хотелось бы подробнее остановиться на новом Федеральном законе № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления», вступившем в силу 1 января 2010 года. Данный акт, безусловно, приближает нас к более совершенной форме общения власти с населением. Закон напрямую упоминает такое средство общения с государственными структурами, как информационно-телекоммуникационная сеть Интернет. В законе предусмотрен большой объем действительно полезной и важной информации, которую государственные органы согласно букве закона могут размещать в открытых источниках. Проблема только в том, что могут размещать, а могут и не размещать. Тот же упрек касается и права создания государственных и муниципальных информационных систем, так как государственные органы власти и органы местного самоуправления могут обойтись и без них. Можно понять предусмотрительного разработчика: в России вводить инновации как обязательные — это обрекать исполнителя на метания в неподготовленной для этого среде. Остается только надеяться на сознательность и инициативность государственных структур, которые воспользуются своим «правом».

Что делать?

Для успешного преодоления болезней электронного правительства применимо тривиальное средство: издание общефедеральных нормативных требований к порядку создания электронных административных регламентов и порталов государственных и муниципальных услуг. Примером может послужить утвержденный порядок разработки административных регламентов, в который недавно внесены дополнения, связанные с описанием процессов оказания услуг в электронной форме.
Подготовлен проект закона «Об общих принципах организации предоставления государственных (муниципальных) услуг и исполнения государственных (муниципальных) функций», который дает право заявителям получить госуслугу в электронном виде. Этому праву корреспондирует обязанность органов государственной власти совершать предоставление услуг в электронном виде. Предполагается и использование электронной идентификационной карты, обеспечивающей заявителя средствами электронной цифровой подписи.
И все же в законодательном обеспечении нужно поставить решающую точку. А именно: исключить монополию бумажных форм документов на аутентичность и дать возможность органам государственной власти совершать юридически значимые действия с электронными документами, имеющими такую же юридическую значимость. Для этой цели требуется внести изменения в законодательные акты, которые регулируют порядок оказания госуслуг. К примеру, в Федеральные законы «О государственном кадастре недвижимости», «Об актах гражданского состояния», «О регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», Таможенный, Земельный кодексы и т. д. Поправки должны узаконить использование и подачу в государственный орган электронных документов и описать, кто и каким образом формирует данные документы именно в электронном виде. 

Журнал "Бюджет", январь 2010 г.