Александр ДОРЖДЕЕВ, заместитель главы, председатель комитета бюджетно-финансовой политики и казначейства администрации Волгоградской области
Предложения по доработке Концепции
В Концепции подведены итоги совершенствования межбюджетных отношений в Российской Федерации за последние годы, а также определены направления развития межбюджетных отношений и инструментов управления бюджетным процессом на ближайшие годы. В то же время некоторые направления Концепции нуждаются в доработке. В частности:- в условиях экономического кризиса сокращается объем субсидий из федерального бюджета, а дотации растут более низкими темпами. В связи с этим на сумму сокращенных субсидий целесообразно увеличить объем дотаций, распределяемых между регионами;
- в Концепции заявлено стратегически важное направление: создание стимулов повышения качества управления бюджетным процессом в субъектах РФ, но целесообразна доработка мер поощрения и индикаторов оценки.
Что касается субъектов РФ, входящих в группу регионов с низкой степенью качества управления финансами, необходимо отметить следующее. Поскольку показатели оценки качества управления бюджетным процессом включают такие индикаторы, как ДРОНДы, реестры расходных обязательств, обоснования бюджетных ассигнований и другие показатели, касающиеся деятельности всех субъектов бюджетного планирования, то низкая степень управления финансами не может являться основанием для вынесения решения о несоответствии квалификационным требованиям именно руководителя финансового органа;
- в Концепции рассматривается вопрос о необходимости установления требований к порядку определения объема дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований. Предусматривается доведение уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований до определенного уровня, гарантирующего обеспечение предоставления муниципальных услуг, качество которого не ниже минимальных нормативов оказания бюджетных услуг, устанавливаемых субъектами РФ. Но это возврат к прежнему закону о местном самоуправлении, когда органы государственной власти (Федерации и регионов) были обязаны обеспечивать минимальные местные бюджеты. Предоставление финансовой помощи — один из видов расходов бюджетов, объем которых определяется исходя из возможности бюджетов. В связи с этим критерии выравнивания все же должны определяться регионами самостоятельно с учетом положений Бюджетного кодекса РФ исходя из возможностей бюджетов регионов.
Работа с налогоплательщиками
В Бюджетном послании о бюджетной политике в 2010–2012 годах Президент РФ подчеркнул, что органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления должны осуществить оптимизацию расходов, принять все меры по мобилизации доходов и сокращению дефицита бюджетов. Одной из форм проведения работы по обеспечению поступлений налоговых и неналоговых доходов в бюджеты территорий является проведение адресной работы с налогоплательщиками. Неслучайно в Концепции указано на необходимость взаимодействия органов государственной власти регионов и местных администраций в рамках антикризисных комиссий с крупнейшими налогоплательщиками, расположенными на территориях соответствующих регионов.Однако отсутствие информации у органов власти субъектов РФ в лице региональных финансовых органов о начисленных и фактически уплаченных суммах налогов в собственные бюджеты в разрезе налогоплательщиков по причине отнесения таковой информации к налоговой тайне создает непреодолимые трудности при проведении подобной работы. Однозначно, что наличие информации о фактически уплаченных суммах в региональный и местные бюджеты организациями в разрезе налогов и иных обязательных платежей позволили бы органам власти субъектов РФ самостоятельно и более детально осуществлять анализ формирования их бюджетов, проводить адресную работу с налогоплательщиками в целях обеспечения выполнения ими налоговых обязательств.
На протяжении последних лет большинство субъектов РФ направляло в Правительство РФ и Министерство финансов РФ предложения с различными вариантами решения проблемы отсутствия данной информации у региональных финансовых органов. Однако эффективной реализации вышеназванной меры, определенной в одобренной распоряжением Правительства РФ концепции, до сих пор не произошло.
Дополнительные доходы бюджетов
На заседании Правительственной комиссии по вопросам регионального развития, состоявшемся 19 августа 2009 года в Кисловодске, Министерство финансов РФ предоставило оценку дополнительных доходов консолидированных бюджетов субъектов РФ в 2010 году. Однако проведенный анализ данной оценки в отношении Волгоградской области позволяет сделать вывод об ее необоснованности.Индексация налоговых ставок по предлагаемым Минфином России налогам по существу не может являться компенсацией выпадающих доходов региональных бюджетов, образующихся в результате принятых на федеральном уровне решений о перераспределении в пользу федерального бюджета на постоянной основе поступлений от налоговых источников доходов. Индексация ставок налогов, объекты налогообложения по которым имеют постоянную во времени физическую характеристику, является стандартной и общепринятой процедурой, обеспечивающей недопущение сокращения бюджетных доходов и расходов в реальном выражении.
Что же касается дополнительных доходов бюджетов ряда субъектов РФ в результате изменения нормативов распределения доходов от акцизов на нефтепродукты и на алкогольную продукцию в бюджеты субъектов РФ, то применительно к бюджету Волгоградской области данные дополнительные доходы в 2010 году составят 953,6 млн руб., а не 1077,4 млн руб., как указано в материалах к заседанию Правительственной комиссии по вопросам регионального развития.
По расчетам Минфина России, основную долю «дополнительных доходов» бюджетов субъектов РФ в 2010 году должны составить поступления акцизов на пиво в результате предлагаемой трехкратной индексации. Однако прогнозируемое Министерством финансов РФ трехкратное увеличение поступлений акцизов на пиво в условиях столь существенной индексации вызывает большие сомнения. Причина — неизбежное сокращение (по оценке, на 30 %) объема потребления пива в связи с соответствующим увеличением его стоимости. Пиво просто будет замещаться потреблением иных напитков с низкой объемной долей спирта, ставки акцизов на которые индексируются в гораздо меньшем размере.
Выпадающие доходы
Упрощенная система налогообложенияМинистерство финансов РФ не учло потери бюджетов субъектов РФ в 2010 году в результате внесенных Законом РФ от 19 июля 2009 г. № 204-ФЗ «О внесении изменений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации» изменений в статьи 346.12 и 346.13 части второй Налогового кодекса РФ. Эти изменения предусматривают увеличение предельного размера доходов, ограничивающего право перехода на упрощенную систему налогообложения, до 45 млн руб., а также увеличение предельного размера доходов налогоплательщика до 60 млн руб. в части утраты права применения упрощенной системы налогообложения. Данные изменения направлены на повышение доступности применения упрощенной системы налогообложения для малого и среднего бизнеса и, следовательно, позволят существенно снизить налоговую нагрузку для субъектов малого предпринимательства — налогоплательщиков, применяющих в настоящее время общую схему налогообложения.
Совокупные потери бюджетов регионов по налогу на прибыль и налогу на имущество организаций превысят дополнительные поступления по налогу, взимаемому в связи с применением упрощенной системы налогообложения. Так, дополнительные доходы бюджета Волгоградской области по налогу, взимаемому в связи с применением упрощенной системы налогообложения, в 2010 году составят, по оценке, 112,8 млн руб., в то время как соответствующие потери только по налогу на прибыль организаций ожидаются в сумме 171,5 млн руб.
Налог на добычу полезных ископаемых
В 2009 году одним из источников формирования доходов бюджета Волгоградской области являлся налог на добычу полезных ископаемых в виде углеводородного сырья, 5 % поступлений по данному налогу зачислялось в бюджет области. Исходя из предполагаемого объема добычи нефти на территории Волгоградской области в 2010 году в соответствии с прогнозом социально-экономического развития области, прогноза мировых цен на нефть URALS и среднегодового курса доллара, поступления налога в 2010 году в бюджет Волгоградской области составили бы 382,8 млн руб. При этом возможно увеличение поступлений данного налога, если фактическая цена на нефть превысит ее прогнозный показатель.
В целях компенсации выпадающих доходов бюджетов субъектов РФ закрепление иных источников доходов на постоянной основе за бюджетами субъектов Федерации, равно как и полная компенсация данных выпадающих доходов бюджетам регионов за счет средств федерального бюджета, не предусматривается.
Государственный долг
Управление государственным долгом является частью системы управления финансовыми ресурсами Волгоградской области, поскольку государственный долг при непродуманной долговой политике может являться источником экономических и политических рисков. В связи с этим одной из основной задач органов государственного управления является обеспечение стабильности как уровня, так и темпов роста и структуры государственного долга региона во времени и наличие возможности обслуживания этого долга в самых разных экономических условиях при одновременном адекватном управлении рисками, присущими процессу заимствований.
Результат совершенствования долговой политики области — снижение уровня долговой нагрузки с 40 % по состоянию на 1 января 2005 года до 11,6 % на 1 января 2009 года. Такая долговая нагрузка на бюджет отражает возможности Волгоградской области выполнять обязательства по погашению и обслуживанию имеющегося долга и принимаемых долговых обязательств в будущих периодах.
Ухудшение макроэкономических показателей, снижение доходной базы области и сохранение уровня расходных обязательств вынуждают принимать областной бюджет на 2010–2012 годы с максимальным размером дефицита. Это приведет к росту долговых обязательств Волгоградской области и, как следствие, к увеличению долговой нагрузки. Для бесперебойного финансирования социально значимых расходов область вынуждена будет обращаться в Министерство финансов РФ с просьбой о рассмотрении возможности увеличения размера дотации на сбалансированность бюджета Волгоградской области.
Регион — муниципальные образования: предложения Волгоградской области
В рамках совершенствования системы межбюджетного регулирования «регион — муниципальные образования» предлагаем следующее.1 Предусмотреть в Бюджетном кодексе РФ право субъектов РФ на основании соглашений осуществлять силами финансовых органов регионов функций по организации исполнения местных бюджетов.
Возможность организации исполнения бюджетов муниципальных образований финансовыми органами субъектов РФ уже предполагается в действующем Бюджетном кодексе РФ. Так, в ст. 215.1 Бюджетного кодекса РФ обеспечение исполнения бюджета муниципального образования закреплено за местной администрацией. Причем под обеспечением может пониматься как создание собственных органов управления — финансовых органов, так и заключение соглашений с субъектом РФ об организации исполнения бюджета финансовым органом субъекта РФ. Однако ч. 4 ст. 9 Бюджетного кодекса РФ предусматривается, что отдельные бюджетные полномочия финансового органа поселения может осуществлять финансовый орган муниципального района. О финансовом органе субъекта РФ и возможности исполнения им отдельных бюджетных полномочий финансового органа муниципального района или поселения не сказано ничего. Следует ли из этого, что финансовый орган субъекта РФ подобные полномочия исполнять не может? На наш взгляд, нет, однако есть и иная точка зрения. Чтобы прекратить дискуссии, нужно предусмотреть в ст. 9 Бюджетного кодекса РФ право финансовых органов регионов на основании соглашений осуществлять исполнение местных бюджетов.
В условиях сложной финансово-экономической ситуации особое значение приобретает соблюдение требований финансовой дисциплины, оперативное составление и предоставление информации. Для решения поставленных задач требуются квалифицированные кадры — финансовые работники, которых на местах, как правило, не хватает (исключение — крупные городские округа). Персонал необходимой квалификации есть в финансовом органе (его территориальных подразделениях) субъекта РФ. Концентрация функций по формированию и организации исполнения бюджетов муниципальных образований позволяет сотрудникам специализироваться на выполнении отдельных функций и тем самым добиться высокой квалификации персонала. К тому же такое решение вопроса экономически выгодно.
2 Усиление контрольных функций региона по отношению к муниципальным образованиям:
целесообразно предусмотреть право проведения внешней проверки отчетов об исполнении бюджетов муниципальных образований финансовыми органами субъектов РФ;
необходимо расширить права финансовых органов в отношении муниципальных образований, не исполняющих обязательства по перечислению отрицательного трансферта;
в случае нарушения муниципальными образованиями ст. 136 Бюджетного кодекса РФ предлагаем приостанавливать (сокращать) предоставление не только межбюджетных трансфертов, но и средств, переданных по дополнительным нормативам.
Журнал "Бюджет", январь 2010 г.
