В настоящее время бюджетная система Амурской области представлена областным бюджетом, бюджетом ТФОМС, бюджетами девяти городских округов, 20 муниципальных районов и 287 сельских (городских) поселений. Исполнение консолидированного бюджета области по доходам1 оценивается в сумме 36,7 млрд руб., или 100,4 % от утвержденных годовых значений 2009 года. По расходам исполнение консолидированного бюджета области оценивается в объеме 38,9 млрд руб., или 96,2 % к уточненным годовым плановым назначениям. Традиционно средства областного бюджета направляются на финансирование заработной платы с начислениями, оплату коммунальных услуг учреждений бюджетной сферы, социальное обеспечение населения. Их доля в общем объеме произведенных расходов в 2009 году составила 61 % (см. рис. 1).
С учетом сложившейся ситуации предстоит продолжить комплексное реформирование как доходной части бюджетной системы, так и расходной.
Реформирование бюджетной системы: доходы
В целях увеличения доходной части бюджета правительство Амурской области в прошедшем году разработало и приступило к реализации целого комплекса мероприятий. Так, в органы местного самоуправления области направлены рекомендации по обеспечению формирования полной налоговой базы. Уже есть и результат. Это значительный рост в 2009 году поступлений (к уровню 2008 года) по налогу на имущество физических лиц (свыше 200 %) и земельному налогу (140,6 %). Но именно по этим видам налогов есть еще значительные резервы. Хочу заметить, что данные налоги в значительной степени формируют доходы местных бюджетов. Значит активность по обеспечению роста налогооблагаемой базы должны прежде всего проявлять органы местного самоуправления.Между тем следует осознавать и то, что отдача от принимаемых мер по увеличению доходной части бюджета будет не столь быстра, как хотелось бы. Решение задачи по реформированию бюджетной системы в части доходов носит долгосрочный характер.
Реформирование бюджетной системы: расходы
Выполнение же второй задачи — преобразование бюджетной системы по расходам — может дать ощутимые результаты в короткие сроки. Следовательно, не дожидаясь роста доходов, необходимо прекратить практику планирования расходов по фактическим затратам. Не хватит никаких доходов, субсидий и никаких источников погашения дефицита бюджета, если не будет осуществлен переход от затратно-распределительного метода планирования и исполнения бюджета к ориентированному на результат.Формирование областного бюджета на 2010 год уже осуществлялось с применением инструментов БОР: с обязательным установлением для каждого учреждения государственного задания. В этих целях разработан и принят целый пакет нормативно-правовых актов. Главными распорядителями ведется разработка Порядков определения расчетно-нормативных затрат на оказание государственных услуг.
Одновременно и в органах местного самоуправления создается система мониторинга и оценки качества управления бюджетным процессом. Ее показатели также содержат индикаторы использования в бюджетном процессе инструментов БОР.
Коротко расскажу об одной из основных проблем, возникающих при внедрении основных инструментов БОР в Амурской области, а именно госзадания.
Федеральными актами установлен ряд нормативов, норм для оказания учреждениями бюджетных услуг. Однако при формировании стоимости услуг (расчете затрат на их исполнение) не обеспечивается возможность их соблюдения ввиду дефицита бюджетных средств. По нашему мнению, «консолидированная» стоимость государственных услуг должна быть равна объему средств, предусмотренных в бюджете, в частности, на 2010 год. С такой проблемой столкнулись и органы местного самоуправления.
В чем же тогда смысл государственного и муниципального задания? На первый взгляд при такой доходной части разработка заданий и доведение их до учреждений абсурдна. Поскольку для доведения до учреждений заданий по рассчитанным сверху нормативам необходим бюджет, в несколько раз превышающий существующий. Тем не менее следует помнить, что, во-первых, государственные (муниципальные) задания — это требование действующего законодательства. Во-вторых, и это главное, нужно изменить иждивенческую психологию бюджетников. Бюджетные учреждения при формировании своей сметы должны четко понимать, каких результатов они должны достичь и какими финансовыми ресурсами для этого располагают.
Если учреждения не способны оказывать услуги с заданным качеством в рамках имеющихся финансовых возможностей, то напрашивается вывод о необходимости их укрупнения, объединения или реформирования.
Программа модернизации бюджетной сферы
Яркий пример подходов к результативному бюджетированию — участие области в комплексной программе модернизации образования. Грант выигран на определенных условиях. А именно: введено подушевое финансирование, на новую систему оплаты труда перешли все общеобразовательные школы. Введен контроль качества ЕГЭ. Произошла оптимизация сети, приведшая к сокращению количества школ с 435 до 394. В результате этого заработная плата педагогических работников увеличилась на 26 % без дополнительных бюджетных ассигнований, при этом количество обучающихся не сокращено, получена возможность мониторинга оказываемых школьникам услуг по сопоставимым показателям качества.Подобные мероприятия проводились и в сфере здравоохранения области. Однако резервы в существующей бюджетной системе еще значительны. Например, содержание одного школьника в городе Свободном обходится в 22 тыс. руб., в Ивановском районе — 39 тыс. руб. а в Шимановском районе — более 90 тыс. руб. в год. Внутри районов расходы на содержание одного ученика тоже неравномерны. Не может и не должна стоимость одной и той же муниципальной услуги так значительно разниться!
Для обеспечения возможности выявления причин такой разницы необходимо в каждой отрасли внедрить унифицированные методики расчета стоимости услуг. При этом следует уйти от подхода, основанного на простом делении общей суммы затрат на содержание учреждения на количество единиц контингента, получающего ту или иную услугу. Для получения реальной картины стоимости услуги важно обеспечить разделение всех затрат учреждения по их типам: затраты, прямо связанные с оказанием услуги (зарплата основного персонала, материальные запасы и т. п.), на основании которых можно определить стоимость единицы услуги (поделив общую сумму такого типа затрат на количество единиц контингента услуги), и затраты на содержание имущества (коммунальные расходы, связь и т.п.), величина которых прямо не зависит от количества контингента. При таком подходе будет обеспечена сопоставимость показателей плановых затрат на оказание идентичных бюджетных услуг различными учреждениями.
И это лишь первые шаги. Очевидно, что для реализации задач реформирования бюджетной системы Амурской области предстоит большая работа. Мы надеемся, что Минфин России будет обобщать лучшие практики в России и распространять их среди субъектов РФ.
Журнал "Бюджет", январь 2010 г.
