Герман ЛОПАТКИН, начальник управления государственных закупок министерства экономики, торговли, международных и внешнеэкономических связей Ростовской области
На сегодняшний день в сфере госзакупок сложилась парадоксальная ситуация. Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» предоставил достаточно широкие полномочия субъектам РФ в сфере размещения государственного и муниципального заказа. Каждый регион в силу своих возможностей и приоритетов развивал данную сферу, выделяя кадровые ресурсы и неся при этом немалые материальные затраты. В результате некоторые субъекты, в том числе и Ростовская область, реализуя бюджетную политику государства, направленную на оптимизацию бюджетных расходов, достигли существенных результатов в сфере государственных закупок. Основываясь на том, что базовым принципом экономики каждого региона является удовлетворение потребностей бюджетных структур в товарах, работах и услугах лучшего качества с наименьшими затратами, создавались сложные, многоуровневые, в значительной степени автоматизированные системы размещения заказа, ориентированные в первую очередь на экономию бюджетных средств.
Однако с течением времени позиция органов, осуществляющих нормативно-правовое регулирование сферы размещения заказа, стала постепенно меняться. На данный момент очевидна попытка централизации и концентрации процесса размещения заказа для государственных и муниципальных нужд, что, на наш взгляд, несет в себе ряд негативных моментов, и более того, во многом неосуществима.
Единый сайт о госзакупках
В первую очередь это касается вопроса создания единого сайта для предоставления информации о размещении госзаказа. С первого взгляда кажется, что преследуется благая цель: вся информация доступна в одном месте, а это быстро и удобно. Но насколько целесообразно? Если брать за основу главный показатель эффективности размещения заказа — экономию бюджетных средств, то при сравнении среднего процента экономии в размере 14,3 %, достигаемого при размещении заказа на официальном сайте Российской Федерации, и среднего процента в размере 13,5 %, достигаемого на официальном сайте Ростовской области, существенной разницы не наблюдается. На основании этого можно смело утверждать, что каждому региону под силу сформировать на локальном рынке достаточный уровень конкурентной борьбы среди участников размещения заказа.При этом, создавая единый сайт для отражения всей информации о размещаемых в стране госзаказах, необходимо учитывать сложность перевода на единые рельсы процесса размещения заказов всех заказчиков, а их сотни тысяч по всей стране. Логично предположить, что с переходом на новую схему работы заказчики будут, совершенно не желая этого, допускать нарушения действующего законодательства в течение приблизительно года. Таким образом, на сегодняшний день создание единого сайта для размещения информации о размещении заказа выглядит как минимум преждевременным, а как максимум нецелесообразным. Использование сети Интернет и открытый доступ к официальным сайтам для размещения информации о размещении заказов субъектов РФ уже реализуют принцип масштабного открытого информационного пространства в области размещения заказа.
Позитивно желание сконцентрировать в одном месте информацию о потенциальном заказе для поставщика. Тем самым поставщику нет необходимости осуществлять мониторинг всех официальных сайтов Российской Федерации для размещения информации о заказе. Но эта цель легко достижима более простым способом, который наверняка будет поддержан многими: достаточно обеспечить обмен информацией между региональными сайтами и официальным сайтом Российской Федерации. Например, на официальном федеральном сайте могут дублироваться все извещения о проводимых в стране закупках, но не силами каждого конкретного заказчика, а с помощью программно-технических средств обмена информацией между серверами официальных сайтов. При реализации продуманной системы поиска по извещениям, собранным на одном сайте, поставщику не составит труда найти потенциально интересный для него заказ и выйти по ссылке на региональный официальный сайт для ознакомления с более подробной информацией. При данной схеме заказчики продолжают работать на своем региональном сайте, но получают больший круг потенциальных поставщиков, а поставщик получает информацию обо всех проводимых в стране закупках, экономя при этом время.
Попытки создания похожей системы предпринимались в 2006 году. В ходе реализации ФЦП «Электронная Россия» ряду субъектов выделялись гранты для интеграции региональных сайтов и федерального официального сайта. Схема предполагала передачу информации с регионального портала на федеральный по установленной форме. Были потрачены немалые бюджетные средства, но дальнейшего развития данная схема не получила. Сейчас же обсуждается идея дублирования информации с единого сайта на региональных порталах, а не наоборот. Даже при беглом анализе данный проект выглядит нелогичным и дорогостоящим. Наверное, более правильно было бы придерживаться концепции «создавать — создавать — создавать» нежели «создавать — все рушить — создавать».
Нельзя не учитывать и тот факт, что некоторые региональные системы размещения заказа создавались с целью осуществления функций контроля за расходованием бюджетных средств, сбора аналитической и статистической информации. Таким образом, при создании единого сайта по существующей схеме рушится выстраиваемая годами региональная вертикальная система размещения заказа.
Проблемы электронной цифровой подписи
К сожалению, создание единого сайта не единственная проблема. Один из важных вопросов, требующий первостепенного внимания, — применение средств криптографической защиты информации на официальных сайтах. Мы оказываемся в ситуации, когда постановления Правительства РФ устанавливают требования их применения, а порядок использования средств электронной цифровой подписи при этом так и не определен. Возникает логичный вопрос: зачем вводить правовую норму, основой реализации которой станет работа на интуитивном уровне? В результате на сегодняшний день мы имеем ряд субъектов, которые реализовали требования законодательства, но косвенно ограничили конкурентный рынок.В первую очередь это связано с отсутствием единого удостоверяющего центра. В идеале данный удостоверяющий центр должен быть государственным и единым для всех участников — и заказчиков, и поставщиков. Более того, на нем можно было бы объединить и работу с Пенсионным фондом, налоговыми органами. Но сейчас мы получаем абсолютно противоположную картину. Поставщик из центральной части России должен получить электронную цифровую подпись, выданную удостоверяющим центром другого региона, дабы участвовать в электронных аукционах, проводимых государственными или муниципальными заказчиками этого региона. А если предположить, что поставщик — производитель, заинтересованный в максимальной географии сбыта своей продукции, то несложно подсчитать, сколько ему необходимо ключей ЭЦП для работы.
Совместить теорию с практикой
Понятно, что при разработке законодательства должны были просчитываться такие варианты развития событий. Но тогда для чего принимались данные нормы? Если они были приняты с расчетом на будущее, то почему регионы не были проинформированы о дальнейших планах по развитию системы? Почему было позволено тратить существенные бюджетные средства на реализацию норм законодательства сегодняшнего дня, когда они созданы для завтрашнего?Рассмотрим, например, ситуацию с новой главой 3. 1 Закона № 94-ФЗ. В то время как регионы активно внедряют системы проведения аукционов в электронной форме, в законодательство вносятся изменения, ставящие жирный крест на всей проделанной работе. Перевод на коммерческие рельсы и контроль со стороны коммерческих организаций электронных площадок для проведения электронных аукционов является как минимум одним шагом назад в развитии системы размещения заказа. В соответствии с главой 3.1 указанного закона с 1 июля 2010 года процедура проведения аукциона в электронной форме меняется. Установление обязательного требования обеспечения заявки для участников аукциона в значительной степени ограничивает конкурентную среду. По сути это требование видится как гарантия получения оператором электронной площадки денежных средств за участие в аукционе.
Но самый главный вопрос, на наш взгляд, — схема взаимодействия заказчиков и операторов электронных площадок. Если судить по существующей картине, то легко спрогнозировать, что отсутствие материально-технической базы (современных рабочих станций, высокоскоростного доступа в сеть Интернет) станет непреодолимым препятствием для муниципальных заказчиков по проведению аукционов в электронной форме. Во многих регионах в отдаленных муниципальных образованиях один компьютер на двух, а то и трех заказчиков является нормой. Более того, данный компьютер зачастую подключается к сети Интернет через мобильный телефон, и скорость передачи данных отнюдь не высока. У многих заказчиков до сих пор возникают сложности с использованием электронной цифровой подписи, не говоря уже о построении электронного документооборота с оператором электронной площадки. Нельзя забывать и о том, что издержки, которые будет нести участник размещения заказа по участию в электронном аукционе, будут заложены в цену контракта. Для столь значительных изменений нет обоснованных причин, особенно на фоне успешного развития в некоторых регионах собственных электронных площадок для проведения аукционов в электронной форме, доказавших свою эффективность и состоятельность. Например, в Ростовской области сегодня средний процент экономии при проведении аукционов в электронной форме составляет 21,9 %, тогда как в Системе электронных торгов одной из трех электронных площадок, утвержденных постановлением Правительства РФ, средний процент экономии составляет 11,6 %.
В результате мы имеем двойственную ситуацию, согласно которой система размещения заказа в нашей стране трансформируется, двигаясь вперед, но при этом обрастая множеством проблем. В некоторых вопросах происходит не эволюционное движение, а революционное, тогда как история нас учит тому, что революционное движение к цели сопровождается большими потерями, нежели эволюционное, хотя и осуществляется быстрее. Идеология «мы за вас подумали, а вы делайте» должна уступить место другой: «давайте подумаем и сделаем вместе».
Справка «Бюджета»
24 сентября 2009 года Минэкономразвития России совместно с Казначейством и ФАС России провело совещание по вопросам распространения ЭЦП среди государственных заказчиков в связи с необходимостью ее применения при проведении открытых аукционов в электронной форме по главе 3.1 Закона № 94-ФЗ. По итогам был подписан протокол, устанавливающий порядок распространения ЭЦП.С 15 октября 2009 года Федеральное казначейство по запросам заказчиков выдает ЭЦП. На данный момент это касается федеральных структур. По словам А. Т. Катамадзе, заместителя директора Департамента государственного регулирования в экономике Минэкономразвития России, как только будет утвержден порядок отбора площадок для проведения электронных аукционов, территориальные управления Казначейства России начнут выдавать ЭЦП государственным и муниципальным заказчикам.
Журнал "Бюджет", январь 2010 г.
