Татьяна МОШКОВА, начальник финансового управления администрации города Орска
Евгений СЕНЬЧЕВ, заместитель начальника бюджетного отдела финансового управления администрации города Орска

В 2006 году в Бюджетном послании Президента РФ одним из направлений бюджетной политики было определено бюджетирование, ориентированное на результат. На тот момент БОР был для нас несколько загадочным понятием. Пожалуй, до конца его смысл стал понятен лишь в конце 2008 года, когда нами был уже наработан некоторый опыт в реализации процесса перевода бюджетных учреждений в автономные.
Существование автономного учреждения уже само по себе является ответом на вопрос: «Что такое бюджетирование, ориентированное на результат?». В отличие от бюджетного учреждения, которое в расходовании своих средств ограничено бюджетной сметой, штатным расписанием, обязательностью соблюдения требований Закона № 94-ФЗ, обязательностью согласования заявок на финансирование с главным распорядителем бюджетных средств, в деятельности которого во главу угла ставится процесс расходования средств и спрос идет за то, соблюдены ли при этом все требования, установленные законодательством, к автономному учреждению предъявляется только требование к качеству и количеству оказанных услуг. Условности, отбирающие финансовую свободу у бюджетного учреждения, над автономным не довлеют.

Правовые акты и пилотные проекты

Подготовительная работа по созданию автономных учреждений началась с подготовки нормативно-правовых актов. Необходимо было разработать и утвердить порядок перевода бюджетных учреждений в форму негосударственных (немуниципальных) организаций или в автономные учреждения, порядок осуществления функций и полномочий учредителя муниципального автономного учреждения, порядок формирования муниципального задания и т. д.
В качестве пилотных проектов для перевода бюджетных учреждений в автономные были определены два муниципальных дошкольных образовательных учреждения. При этом самой сложной задачей стало утверждение нормативов финансовых затрат автономного учреждения дошкольного образования.
Для расчета норматива были использованы показатели бюджетных смет учреждений без учета расходов на содержание имущества и среднегодовая посещаемость. Расходы в расчете на одного ребенка в год по всем (60) учреждениям дошкольного образования дали значительный разброс значений. Поэтому годовой норматив финансовых затрат автономного учреждения дошкольного образования на 2008 год определен исходя из 10-часового пребывания ребенка возраста от трех до семи лет в дошкольном учреждении в группе обычного типа с учетом поправочных коэффициентов к базовому нормативу:

• на детей, родителям которых предус­мотрены льготы по оплате детского сада;
• для учета условий содержания детей по видам групп и продолжительности нахождения в них.

Также был определен норматив финансовых затрат на функционирование логопедических пунктов. Попытка установить норматив на содержание имущества не удалась ввиду различной стоимости коммунальных услуг, особенности конструкций зданий и сроков их эксплуатации.
До автономных учреждений были доведены муниципальные задания, в которых отдельно прописаны суммы субсидий на оказание услуги по предоставлению дошкольного образования, на содержание имущества, на ремонт и приобретение имущества. При этом обязанности по контролю за целевым использованием данных средств были возложены на руководителя автономного учреждения.

Муниципальные задания

В каждом муниципальном задании изначально определяется периодичность перечисления субсидий на банковский счет автономного учреждения, открытый в кредитной организации, согласно заявке главного распорядителя, ответственного за предоставление данных услуг. Сложности при установлении муниципального задания вызвал вопрос определения количественного показателя — результата, в данном случае количества детей, которым предоставляется услуга по дошкольному образованию. Руководители бюджетных учреждений были за списочный состав потребителей данных услуг, то есть за общее количество пользователей, а муниципалитет — за среднегодовую фактическую посещаемость как конкретный факт потребления.
В течение года в процессе принятия от автономных учреждений ежемесячных отчетов о предоставленных услугах дошкольного образования удалось убедить руководителей детских садов в том, что субсидии из местного бюджета выделяются на достижение определенного результата, то есть главное для нас — это факт оказания услуги. Для муниципалитета не имеет принципиального значения количество детей, числящихся в дошкольном учреждении, так как заказывается определенное количество услуг, которыми фактически воспользуются непосредственные потребители, это и может в результате повлиять на объем выделяемых средств, а в случае невыполнения задания привести к его уменьшению.

Положительный опыт

Проведенный социологический опрос родителей, чьи дети посещали дошкольные учреждения, функционирующие в новой форме, показал, что степень их удовлетворенности качеством оказываемых услуг значительно повысилась. С 1 июня 2008 года в автономные переведены еще четыре дошкольных образовательных учреждения и один детский оздоровительный лагерь. И если для функционирования автономных детских садов уже были определены такие параметры, как услуга, предоставляемая данными учреждениями, норматив финансовых затрат, стандарты качества, то для детского лагеря пришлось определять данные показатели в достаточно короткие сроки.
В первую очередь мы определились с услугой, которая финансируется из местного бюджета. Сложность заключалась в том, что непосредственно пребывание детей в детском загородном лагере оплачивается фондом социального страхования, юридическими и физическими лицами, а муниципалитет отвечает за сохранность муниципального имущества круглый год, поддержание в рабочем состоянии оборудования, соответствие помещений и территории учреждения санитарно-гигиеническим, строительным требованиям. В муниципальном задании автономному учреждению была заказана услуга «обеспечение условий для предоставления услуг по организации отдыха и занятости учащихся», за единицу измерения определен один место-день пребывания ребенка в данном учреждении.
Объем финансового обеспечения муниципального задания автономным учреждениям, созданным в течение финансового года, был доведен как разность между общим объемом годового задания и объемом финансирования по бюджетной смете до изменения типа учреждения.

Проблемы переходного периода

В городе Орске осуществляется процедура контроля за принятием главными распорядителями и подведомственными им бюджетными учреждениями лимитов бюджетных обязательств в части проведения проверки заявок для размещения заказа на поставку продукции (товаров, работ, услуг), экспертизы договоров с физическими и юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и ведения блока учета бюджетных обязательств. Поэтому в процессе создания автономных учреждений путем изменения типа существующих бюджетных учреждений в течение года возникла необходимость уточнения уже поставленных на учет бюджетных обязательств (договоров, контрактов). Автономным учреждениям было необходимо внести изменения в договоры (реквизиты, расчетный счет), заключенные ими ранее в качестве бюджетных учреждений.
При заключении договоров поставщики коммунальных услуг, которые являются монополистами в данном сегменте, предприняли попытку применить к автономным учреждениям рыночные расценки. Однако при участии администрации города Орска достигнута договоренность о применении к автономным учреждениям тарифов для организаций, финансируемых за счет бюджетных средств.
Для того чтобы избежать возникновения кредиторской задолженности автономных учреждений, созданных в течение года, объем финансового обеспечения муниципального задания доводился несколько раз: сначала на сумму бюджетных ассигнований, не занятых бюджетными обязательствами, а после внесения изменений в договоры и подписания актов сверки взаимной задолженности — на всю оставшуюся сумму разницы между общим объемом бюджетной сметы и объемом финансирования.
По итогам 2008 года все автономные учреждения обеспечили оказание услуг в заданном объеме. Применение норматива оправдало себя: автономные учреждения направили выделенные субсидии не только на оказание основной услуги, но и смогли изыскать средства на развитие учреждений.

Принцип равенства

Применение в 2008 году нормативов финансовых затрат автономных учреждений на услугу по предоставлению общедоступного дошкольного образования позволило с 2009 года перей­ти на нормативно-подушевой метод планирования для всех муниципальных дошкольных образовательных учреждений. За базу был принят норматив финансовых затрат автономных учреждений в 2008 году с учетом повышающих коэффициентов 2009 года. Причем до дошкольных бюджетных учреждений доведены общие объемы ассигнований с учетом технически возможной наполняемости групп и процента среднегодовой фактической посещаемости. Тем самым был обеспечен принцип равенства распределения ассигнований между всеми дошкольными учреждениями, не только автономными и бюджетными, но и среди бюджетных.
В связи с использованием нормативно-подушевого метода и обязательностью установления муниципального задания как для автономного учреждения, так и для бюджетного различие между двумя типами учреждений на сегодняшний день остается только в уровне финансовой самостоятельности.

Автономные учреждения и УСН

Еще один вопрос, который пришлось решать администрации Орска при создании автономных учреждений, — возможность применения АУ упрощенной системы налогообложения. Несмотря на то что заявления о переходе на УСН в налоговую службу автономные учреждения города подали в установленные законом сроки, им было отказано в праве применять упрощенный льготный режим. Свой отказ налоговики аргументировали ссылкой на подп. 14 п. 3 ст. 346.12 НК РФ, в соответствии с которым организации, в которых доля непосредственного участия других организаций составляет более 25 %, не вправе применять упрощенную систему налогообложения. При этом согласно письму УФНС по Оренбургской области под непосредственным участием понимается любое участие учредителей и участников — организаций независимо от того, имеют они имущественные права в отношении данной организации или нет. В отношении автономного учреждения налоговая инспекция сделала вывод о том, что доля учредителя — юридического лица в его имуществе составила более 25 %, а значит, автономное учреждение не вправе применять упрощенную систему налогообложения.
Администрация города Орска не согласилась с данной позицией по следующим основаниям:

• в соответствии со ст. 6 Федерального закона № 174-ФЗ учредителем муниципального автономного учреждения является именно муниципальное образование. Между тем муниципальное образование — это не юридическое лицо, а городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения (Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»). И хотя муниципальные образования не являются юридическими лицами согласно положениям Гражданского кодекса РФ (п. 2 ст. 124), к ним применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, а значит, наличие у муниципального образования статуса учредителя автономного учреждения полностью соответствует нормам ГК РФ;
• автономное учреждение отвечает по своим обязательствам всем закрепленным за ним имуществом, за исключением недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленного за автономным учреждением собственником этого имущества или приобретенных автономным учреждением за счет выделенных таким собственником средств. Собственник имущества автономного учреждения не несет ответственности по обязательствам автономного учреждения, так как автономное учреждение не является бюджетным.

Таким образом, ограничения, установленные подп. 14 и подп.17 п. 3 ст. 346.12 НК РФ в отношении бюджетных учреждений, к автономным учреждениям не могут применяться.
В 2008 году данный вопрос был урегулирован и начиная с 1 сентября 2009 года автономным учреждениям, обратившимся в установленные законом сроки в Федеральную налоговую службу с заявлениями о переходе на УСН, дано согласие на ее применение.
Подводя итоги работы автономных учреждений в городе Орске, можно говорить о том, у данного типа муниципальных учреждений большое будущее, причем как для учреждений, предоставляющих социальные услуги, так и для прочих муниципальных организаций.

Вопросы и трудности

При всех положительных моментах функционирования учреждений в качестве автономных имеются также некоторые вопросы и трудности:

• kак главному распорядителю, так и самому учреждению недостаточно понятен механизм возврата субсидий в случае невыполнения муниципального задания в количественном и (или) качественном выражении;
• достаточно ограничен перечень дополнительных платных услуг, утвержденный представительным органом местного самоуправления, которые имеют право оказывать муниципальные учреждения (автономные и бюджетные);
• возникновение дополнительных расходов учреждения на проведение аудиторской проверки. Между тем согласно п. 1 ст. 20 Федерального закона № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» «объем финансового обеспечения выполнения задания, установленного учредителем государственному или муниципальному учреждению (бюджетному или автономному), не может зависеть от типа такого учреждения»;
• запоздание принятия отдельных правовых актов на федеральном уровне, касающихся бюджетной отчетности муниципальных образований, что вызывает определенные трудности при ее составлении и сдаче органом, исполняющим бюджет города. В 2008 году в бланке консолидированного бюджета и в своде сети, штатов и контингентов получателей бюджетных средств отсутствовала классификация, позволяющая отражать показатели деятельности автономных учреждений дошкольного образования. Поэтому соответствующие показатели отражались по функциональной классификации расходов бюджета «0709 Другие вопросы в области образования»;

• по результатам внешней проверки бюджетной отчетности за 2008 год, проведенной контрольным органом города Орска, главному распорядителю бюджетных средств, ответственному за предоставление соответствующих услуг автономными учреждениями, указано на неверное составление баланса по причине отражения в нем сумм основных средств, переданных автономным учреждениям. В качестве доказательной базы была проведена аналогия с МУПами. Данное заключение основывается на положениях ст. 6 и ст. 152 Бюджетного кодекса РФ, согласно которым автономное учреждение не является получателем бюджетных средств и участником бюджетного процесса и, следовательно, показатели его деятельности не должны отражаться в бюджетной отчетности главного распорядителя бюджетных средств. В связи с этим возникла спорная ситуация, ведь консолидированный баланс города должен содержать сведения обо всем имуществе, находящемся в казне или в оперативном управлении его учреждений, так как муниципалитет в соответствии с действующим законодательством несет ответственность по его содержанию в полном объеме. Поэтому суммы основных средств, переданных автономным учреждениям, по нашему мнению, должны отражаться в балансе. Данный момент до сих пор не урегулирован.

Журнал "Бюджет", январь 2010 г.