В каждом государстве органы, отвечающие за исполнение бюджетных функций, возникали и совершенствовались эволюционным путем под воздействием множества факторов, к которым в первую очередь следует причислить тип государственного устройства, политическую, экономическую и социальную составляющие. Общей для казначейских органов разных стран является задача построения и развития эффективной системы управления государственными финансами.
Владимир САРАНЦЕВ, к.э.н.

Модели управления государственными финансами

Международный опыт свидетельствует, что к настоящему времени сложились две основные модели управления государственными финансами (см. табл. 1).

Таблица 1. Модели управления государственными финансами в различных типах государственного устройства

Страна	Тип государственного устройства	Модель управления государственными финансами
США	федеративный	на основе административных директив
Великобритания	унитарный	на основе соглашений
Япония	унитарный	на основе административных директив
Франция	унитарный	на основе административных директив
Бразилия	федеративный	на основе соглашений
Австралия	федеративный	на основе соглашений
Канада	федеративный	на основе соглашений
Италия	унитарный	на основе административных директив
ФРГ	федеративный	на основе административных директив

1 Модель, построенная на основе административных директив. Ее сущность состоит в том, что процесс бюджетного финансирования осуществляется на базе специ­фических финансовых показателей и бюджетных заданий. Это наиболее распространенная модель в мировой практике, к странам, ее придерживающимся, относится и Россия.
2 Модель, функционирующая на основе соглашений. При ней система государственных финансов построена на отношениях, в основе которых лежат соглашения, заключаемые вышестоящими органами с нижестоящими. Так, например вышестоящее министерство финансирует «подведомственные» агентства на основании соглашения о предоставлении услуг с выделением наличных и качественных оценочных показателей. При использовании данной модели государственные услуги, как правило, предоставляются различными организациями, отобранными на конкурсной основе. В таких условиях субъекты государственного сектора экономики не имеют преимуществ по сравнению с сегментами реального сектора и взаимно конкурируют в процессе предоставления общественных услуг.
Наиболее проработанные модели управления государственными финансами на основе соглашений существуют в Великобритании и других странах Содружества, где с каждым отдельным министерством заключается Общественное соглашение с выделением основной цели его деятельности, задач и показателей эффективности. Например, для Министерства торговли и промышленности Великобритании в 2008 году целью деятельности являлось «обеспечить процветание для всех путем повышения производительности и конкурентоспособности, привлекая научные и инновационные достижения мирового уровня, успешное предпринимательство и ведение бизнеса, а также справедливые и конкурентные рынки». А основными показателями эффективности, используемыми для оценки достижения цели деятельности, указанными в Соглашении, являлись: повышение темпов устойчивого роста производительности труда; повышение степени использования достижений науки и инновации мирового класса; продвижение справедливых конкурентных рынков; обеспечение успешности предпринимательства и бизнеса и пр.
Однако данную типологию моделей управления государственными финансами можно считать весьма условной, поскольку нельзя однозначно сказать, что «модель на основе соглашений» не применяется в странах с преобладанием «административных директив». Она практически не распространяется на взаимоотношения ведомств и подведомственных агентств, но применяется при закупках ряда товаров и услуг, в том числе и у организаций, занятых в государственном секторе экономики и специализирующихся на их предоставлении.

Модели казначейского исполнения бюджета

Важнейшим субъектом, обеспечивающим реализацию данных моделей, являются казначейские органы. Модели казначейского исполнения бюджета можно подразделить по следующим ключевым признакам:
1роль казначейства. Роль казначейства в различных странах может быть: а) пассивной, когда деятельность казначейства ограничивается простым выделением ресурсов бюджетным учреждениям согласно утвержденным бюджетам; б) активной, когда казначейство помимо простого выделения ресурсов может устанавливать лимиты на обязательства и на оплату расходов; в) гиперактивной, когда казначейство на основе заранее установленных критериев может разрешать проводить определенные расходные операции;
2основные инструменты казначейского исполнения бюджета. Это могут быть: а) лимиты бюджетных обязательств; б) бюджетные и финансовые лимиты; в) бюджетные ассигнования и пр. (см. табл. 2);

Таблица 2. Роль казначейских органов и основные инструменты КИБ

Страна	Роль казначейских органов	Инструменты, применяемые казначейскими органами
США	гиперактивная	бюджетные ассигнования
Великобритания	гиперактивная	лимиты бюджетных обязательств
Япония	пассивная	бюджетные и кассовые лимиты
Франция	активная	лимиты бюджетных обязательств
Бразилия	активная	бюджетные и финансовые лимиты по типам расходов
Австралия	активная	лимиты бюджетных обязательств
Канада	пассивная	лимиты бюджетных обязательств
Италия	пассивная	лимиты бюджетных обязательств
ФРГ	пассивная	лимиты бюджетных обязательств

3основные функции, выполняемые казначейством. Это может быть кассовое исполнение бюджета по расходам и доходам, управление наличностью, управление единым счетом, управление государственным долгом и др.
В Великобритании и США Казначейство и Министерство финансов представляют собой один орган, наделенный широчайшими полномочиями, и поэтому его роль в исполнении бюджета считается гиперактивной. Например, в США казначейство помимо экономических и финансовых функций обеспечивает охрану президента, вице-президента и членов их семей, а также занимается финансовыми расследованиями. Во Франции, Бразилии, Австралии казначейства обладают набором достаточно широких полномочий. В ряде других стран (к ним следует причислить Канаду, ФРГ, Италию) функции казначейства не столь широки (см. табл. 3).

Таблица 3. Сводная таблица основных функций, исполняемых казначейскими органами развитых стран

Страна	Организация, выполняющая казначейские функции	Основные функции	Примечания
США	Министерство финансов (Казначейство)	– контроль единого счета (управление наличностью); – краткосрочное финансовое планирование; – исполнение бюджета по расходам, а также сбор поступлений; – контроль выпуска государственных ценных бумаг; – контроль банковских счетов правительства; – расходы по запросу не в пределах бюджетных ассигнаций	В управлении бюджетом задействованы также административно-бюджетное управление и бюджетно-контрольное управление. Налоговое и таможенное управления являются частью казначейства
Великобритания	Казначейство ее Величества (Министерство финансов)	– управление наличностью; – краткосрочное финансовое прогнозирование; – управление государственным долгом; – контроль за поступлениями и выплатами из консолидирующего фонда (сами выплаты осуществляются ведомством генерального казначея)	В управлении бюджетом задействовано также «ведомство генерального казначея», которое занимается учетом платежей и выплатами из консолидирующего бюджета в пределах лимита
Япония	Казначейский отдел при финансовом бюро Министерства финансов	– подготовка финансового плана; – контроль за поступлением и выплатами по государственному счету	В Японии наиболее разветвленная и многоступенчатая схема управления бюджетными средствами. К примеру, управлением бюджетом занимаются также бюджетный отдел и отдел исполнения бюджета бюджетного бюро, финансовый отдел и отдел управления долгом финансового бюро
Франция	Главное управление государственных финансов Министерства бюджета, государственных счетов и государственной службы	– контроль за поступлением средств; – краткосрочное финансовое прогнозирование; – управление государственным долгом; – прогноз уровня дефицита; – налоговые функции	Государственное казначейство было реорганизовано в 2008 году путем слияния с налоговой службой и образования нового управления внутри Министерства бюджета, государственных счетов и государственной службы
Бразилия	Казначейский секретариат	– управление единым счетом; – контроль за поступлениями и выплатами; – работа с ценными бумагами; – контроль внешнего и внутреннего долга	Подготовкой бюджета занимается бюджетный департамент
Австралия	Казначейское управление Департамента финансов и администрации	– сбор поступлений; – управление единым счетом; – краткосрочное финансовое прогнозирование; – контроль за выпуском ценных бумаг	В составе казначейского департамента находится налоговое управление. Средства расходуются бюджетными министерствами на основе графика платежей. Контролем расходов занимается финансовый департамент
Канада	Совет казначейства	– установление стандартов и правил управления бюджетными расходами; – размещение финансовых ресурсов правительства; – краткосрочное финансовое прогнозирование	Совет казначейства входит в состав кабинета министров Канады, который отвечает за подготовку бюджета и представление его в парламент
Италия	Казначейский департамент Министерства экономики и финансов Италии	– учет движения государственного долга; – управление государственным имуществом	Кассовым обслуживанием исполнения бюджетов на основе контрольных принципов лимитирования и санкционирования занимается Генеральное управление по бухгалтерскому учету (ГУБУ)
ФРГ	Отдел Министерства финансов	– методическое сопровождение деятельности Федеральных касс; – контроль за расходными операциями; – краткосрочное финансовое планирование	Операциями по осуществлению кассовых выплат непосредственно занимаются Центр компетенции (г. Бонн) и Федеральные кассы (в городах Киль, Вайден, Хале, Трир)

Перспективные заимствования

Следует отметить, что механический перенос одной, даже развитой и успешно функционирующей казначейской системы в условия другой страны невозможен. Однако полагаю, что органам государственной власти Российской Федерации стоило бы обратить внимание на некоторые особенности работы казначейств развитых стран с целью изучения их опыта и, возможно, некоторых, вполне оправданных, перспективных заимствований.
К таким особенностям можно отнести следующие:

• предоставление за счет бюджетных ресурсов долгосрочных кредитов через специальные кредитные институты;
• проведение активной деятельности в кредитовании внешнеторговых сделок;
• управление внутренним и внешним государственным долгом;
• использование интегрированной государственной финансово-информационной системы;
• построение и анализ исполнения бюджетов на основе программно-целевых методов;
• построение системы взаимно-возмездного оказания финансовых услуг и проведения операций между казначейскими органами и Центральным банком.

Подытоживая вышесказанное, стоит сказать, что использование зарубежного опыта для повышения эффективности системы казначейства в частности и бюджетного управления в целом является необходимым элементом бюджетной реформы Российской Федерации.

Журнал "Бюджет", январь 2010 г.