В.Г. ПАНСКОВ,
доктор экономических наук, профессор, академик РАЕН,
Заслуженный экономист Российской Федерации
Проведение бюджетной реформы сопровождается наличием достаточно серьезных проблем в финансовом обеспечении потребностей субъектов Федерации и муниципалитетов.
Хотелось бы подчеркнуть, что без наделения субъектов Федерации и муниципалитетов собственной стабильной финансовой базой, без создания в налоговой системе страны ситуации, когда собственные налоги стали бы основой доходной части их бюджетов, резко снижаются возможности органов власти влиять на рост экономики соответствующих территорий.
Определенные шаги в этом направлении в ходе бюджетной реформы были сделаны. В частности, решена проблема долговременного закрепления за бюджетами субъектов Федерации налогов и поступлений от федеральных налогов.
В Бюджетном кодексе утверждены нормативы распределения между федеральным и консолидированными бюджетами субъектов РФ доходов от всех важнейших федеральных налогов: НДС, налога на прибыль, НДФЛ, акцизов, НДПИ и т. д.
У региональных органов власти появилась определенная заинтересованность в росте налоговой базы, так как закрепление налогов сделано на долговременной основе.
Но вместе с тем в этой области продолжают иметь место и определенные нерешенные вопросы и проблемы.
Распределение налогов и введение долговременных нормативов закрепляют на долгие годы установленную в бюджете на 2005 год повышенную долю налоговых доходов в федеральном бюджете. Как известно, доходы распределены в этом бюджете в пропорции 59% на 41% в пользу федерального бюджета. Это самая большая за последние четыре года доля федерального бюджета в налоговых доходах консолидированного бюджета.
Налоговая составляющая собственных источников в доходах бюджетов субъектов Федерации не растет: за региональными бюджетами Налоговым кодексом закреплено всего три собственных налога и за местными бюджетами – два налога.
Из-за сужения перечня региональных и местных налогов более 80% налоговых доходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации – это отчисления от федеральных налогов.
Но самая главная проблема – это продолжающееся сужение собственной финансовой базы местных бюджетов. За ними закреплено всего два налога: земельный и на имущество физических лиц. Ликвидировано зачисление в местный бюджет налога на прибыль по ставке 2 процента.
Кроме того, на федеральном уровне не закреплены за местными бюджетами на постоянной основе доходы от большинства федеральных налогов. Такое закрепление осуществлено лишь по НДФЛ, единому сельскохозяйственному налогу и ЕНВД.
Справедливости ради надо отметить, что в Бюджетный кодекс включена статья о том, что региональные законодательные органы могут утверждать такие нормативы. Но подобная норма уже была прописана в прежней редакции Бюджетного кодекса и никогда не выполнялась. Надо сделать эту норму обязательной для органов власти субъектов Российской Федерации.
Таким образом, финансовые основы для развития в регионах собственной налоговой базы из года в год подрываются. Федеральное законодательство все в большей степени ориентирует регионы на иждивенчество, а не на зарабатывание денег.
В связи с этим формирование региональных и местных бюджетов в последние годы продолжается по линии увеличения средств по оказанию помощи из федерального бюджета.
В бюджете 2006 года в этих целях предусмотрено пять соответствующих фондов. Начинали, как известно, с одного фонда финансовой поддержки субъектов Федерации. Кроме того, утверждение на постоянной основе нормативов распределения между бюджетами субъектов РФ налоговых доходов по акцизам на алкоголь и нефтепродукты, поступающих в федеральный бюджет, фактически означает создание еще двух федеральных фондов. Их сумма на 2006 год определяется в размере около 110 млрд. рублей.
Одновременно с этим все более увеличиваются размеры средств, выделяемых регионам из федерального бюджета на финансирование конкретных задач. В проекте бюджета на 2006 год предусмотрено кроме федеральных фондов 18 направлений средств федерального бюджета, имеющих в основном строго целевое назначение. Это все больше превращает бюджеты регионов фактически в сметы доходов и расходов.
В проекте бюджета 2006 года размер помощи из федерального бюджета составляет более 520 млрд. рублей, или 16,4% всех доходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации против 13,5% в бюджете 2005 года.
Но это средние цифры. В 31 регионе, или в каждом третьем, доходная часть их консолидированных бюджетов более чем на 50% сформирована за счет финансовой помощи из федерального бюджета.
Создавшееся положение с формированием доходной базы является, по сути, перекрестным финансированием, все еще применяемым также и в отдельных отраслях российской экономики, которое считается экономически неоправданным, а потому должно быть отменено.
Думаю, что настало время существенно сократить долю финансовых ресурсов, получаемых консолидированными бюджетами субъектов Федерации из федерального бюджета, увеличив соответственно налоговую составляющую. Сделать это можно в нынешней ситуации, действуя в двух направлениях. Во-первых, расширив перечень региональных налогов и сборов. В частности, в разряд региональных налогов можно было бы перевести налоги, уплачиваемые при применении специальных налоговых режимов, в частности ЕНВД и единый налог при упрощенной системе налогообложения.
С ЕНВД вообще сложилась парадоксальная ситуация. С 2004 года он полностью зачисляется в местные бюджеты. Но права региональных законодательных органов по этому налогу предельно ограничены, не говоря уже о местных органах. Он по-прежнему относится к федеральным налогам. Самое главное, что из двух корректирующих коэффициентов базовой доходности один устанавливается на федеральном уровне, другой, учитывающий местные особенности, устанавливают местные власти, но опять же в пределах до 1. Сам показатель базовой доходности также устанавливается федеральным законом. Действительно, в установленном размере базовой доходности ранее был большой разброс в разрезе субъектов Федерации. На одну торговую точку в Тамбовской области, например, показатель базовой доходности был установлен в 30,2 тыс. рублей, а в Нижегородской – 1680 рублей. Разница – в 56 раз. Это ненормально. Но фактически регулировать показатель базовой доходности в центре – еще более абсурдно. Необходимо на федеральном уровне утвердить единую методику определения данного показателя, а утверждать его должны, на мой взгляд, местные органы власти.
Необходимо сделать НДФЛ региональным, а может быть, и местным налогом. Это укрепило бы заинтересованность местных органов в расширении налоговой базы.
Этот налог на протяжении всего своего существования в российской налоговой системе практически всегда полностью зачислялся в бюджеты субъектов РФ. Эксперименты, проводившиеся в отдельные годы по зачислению части дохода от этого налога в федеральный бюджет, так и остались экспериментами, так как показали свою несостоятельность.
Думается, что не выдерживают критики и высказываемые опасения о том, что на территории РФ будут действовать в разных субъектах РФ различные механизмы в законах по этому налогу и тем самым будет разрушено единое налоговое пространство.
В действительности законами субъектов РФ согласно положениям НК РФ в этом случае могут быть установлены лишь дополнительные льготы по этому налогу, а также ставки налога, ограниченные федеральным предельным уровнем. Думается, что региональные власти будут весьма осторожно подходить к снижению ставки налога и предоставлению дополнительных льгот по нему, так как тем самым они будут сокращать финансовые возможности своих бюджетов. Об этом, в частности, свидетельствует и продолжительный опыт функционирования налогов на имущество как юридических, так и физических лиц. Лишь немногие субъекты РФ снижали по ним предельные ставки налога. Весьма редко предоставлялись по этим налогам и дополнительные налоговые льготы.
Это позволит также привязать данный налог к деятельности региональных и местных властей по развитию производства, расширению рабочих мест на соответствующих территориях.
Это потребует в то же время установить новый порядок зачисления данного налога – по месту жительства налогоплательщика.
Проблема совершенствования порядка уплаты НДФЛ назрела давно, и ее следует переводить из области споров и дискуссий в плоскость практических мер. Такой порядок зачисления сумм налога в бюджеты при определенных сложностях его осуществления даст, как показывают анализ и экспертные оценки, существенные положительные результаты.
Во-первых, переход на новый порядок усилит зависимость между доходами и расходами соответствующих бюджетов, так как налог будет поступать в тот же бюджет, из которого налогоплательщики получают основные виды социальной поддержки и услуг. Усиливается зависимость между доходами и расходами соответствующих бюджетов. Это, на мой взгляд, без сомнения, главный плюс.
Во-вторых, переход на уплату НДФЛ по месту жительства станет важным шагом вперед на пути внедрения в России в обозримом будущем посемейного обложения доходов налогом по доходам физическим лиц.
В-третьих, будет достигнуто единообразие по зачислению данного налога, уплачиваемого физическими лицами – предпринимателями без образования юридического лица (ПБОЮЛ) и работающими по найму. Сегодня, как известно, налогоплательщики-ПБОЮЛ уже платят налог в бюджет по месту жительства. Кроме того, если будет осуществлен переход на прогрессивное налогообложение доходов физических лиц (а это, на мой взгляд, в будущем неизбежно), то и досчет налога по декларации неизбежно должен осуществляться по месту жительства.
И, в-четвертых (думаю, что это не самый последний плюс), упростится порядок и сократятся сроки получения налогоплательщиком предусмотренных законом налоговых вычетов, поскольку они будут производиться из того же бюджета, куда поступили налоги.
Но, естественно, есть определенные минусы, вернее сложности, в основном организационного характера, при переходе на уплату НДФЛ по месту жительства. Остановимся подробнее на некоторых из них.
Во-первых, безусловно, усложнится администрирование налога в организациях и предприятиях. Бухгалтерским службам необходимо будет вести дополнительный учет налогоплательщиков по месту жительства и рассылать соответствующие платежи в несколько адресов, поскольку контроль за правильностью исчисления и перечисления налогов одним налоговым агентом будут осуществлять несколько налоговых органов. В связи с этим потребуется внесение поправок в часть I НК РФ. Увеличится также объем контрольной работы и у налоговых органов, которую они сегодня осуществляют по данному налогу. На них придется возложить обязанность не только проверять правильность удержания налога (что сейчас делается), но и правильность зачисления доходов по этому налогу в тот или иной бюджет.
Второй минус – ослабление связи между деятельностью городских администраций по развитию производства и увеличению числа рабочих мест с поступлением налогов. Но в то же время это является стимулом к развитию производства в пригородах крупных городов, в поселениях и так называемых спальных микрорайонах в городах и сокращению миграции населения.
Тем не менее, несмотря на определенные сложности, необходимо сделать вывод о целесообразности перехода на новую форму уплаты налога по месту жительства налогоплательщиков.
Переход на уплату НДФЛ по месту жительства важен не только для пригородов крупных городов, как это иногда считается. В русле проводимой административной реформы, мероприятий по разграничению доходных и расходных полномочий проблема экономически обоснованного распределения доходов важна сегодня в первую очередь для нового массового звена местного самоуправления – поселений.
Главный аспект укрепления налоговой базы регионов в этом направлении – это установление дифференцированных нормативов распределения налоговых доходов по федеральным и региональным налогам. При этом указанные нормативы должны носить постоянный характер и не изменяться в течение длительного времени. Нужно прекращать перекрестное финансирование не только в отраслях экономики, но и в межбюджетных отношениях.
Еще одна тема, которую хотелось бы осветить, – это возмещение консолидированным бюджетам субъектов РФ выпадающих доходов от изменения федерального налогового законодательства. Такое возмещение в основном достигается, но в целом по субъектам РФ. А что происходит внутри 88 субъектов – это федеральные органы не очень беспокоит.
С 2006 года, как известно, вводятся новации по налогу на прибыль: устанавливается амортизационная премия, беспрепятственно переносятся убытки на будущее, полностью учитываются в издержках производства затраты на НИОКР. Между тем основная доля этого налога поступает в бюджеты субъектов РФ.
При этом в проекте бюджета на будущий год обеспечить более или менее равноценное возмещение каждому бюджету выпадающих в связи с этими новшествами доходов не предлагается.
По оценке Правительства РФ, потери бюджетов субъектов РФ составляют в 2006 году 27 млрд. рублей. При этом в расчетах Минфина при представлении проекта бюджета в правительство эти потери оценивались в 59 млрд. рублей. Из этих сумм почти 10 млрд. рублей предлагается заместить за счет введения права субъектов Федерации удваивать ставку налога на игорный бизнес.
При этом данная поправка на конец октября прошлого года в НК РФ еще не внесена, и нет ясности, успеют ли субъекты РФ в этих условиях внести изменения в свои налоговые законы о налоге на игорный бизнес. Даже если успеют, то проблемы все равно останутся.
Нельзя забывать, что почти 40% этого налога поступает в бюджеты городов Москвы, Санкт-Петербурга и Московской области. В бюджет Москвы зачисляется столько этого налога, сколько его собирается на территории Сибирского, Дальневосточного и Уральского федеральных округов вместе взятых. Так что для большинства субъектов РФ полной компенсации выпадающих доходов от изменения уплаты налога на прибыль все равно через налог на игорный бизнес не произойдет.
Кроме того, более 10 млрд. рублей субъектам Федерации предлагается получить за счет дополнительных доходов по налогу на землю. Между тем новый закон о налоге на землю во многих регионах не будет принят к началу нового года в связи с тем, что не закончена работа по формированию земельного кадастра, в ряде регионов из-за отсутствия средств не проведена или не закончена работа по инвентаризации земель.
И эта практика неполного возмещения бюджетам регионов выпадающих доходов продолжается практически ежегодно. Можно, в частности, вспомнить печальный опыт возмещения бюджетам регионов выпадающих доходов в связи с отменой налогов, являвшихся источниками финансирования дорожных фондов. Эти налоги были отменены с 2003 года, и до настоящего времени проблема финансирования дорожного строительства в большинстве регионов не решена.
Если говорить о федеральных налогах и о роли региональных органов в использовании их регулирующей функции, то здесь осталась одна возможность экономического стимулирования развития экономики региона – снижение до четырех процентных пунктов региональной ставки налога на прибыль. Нельзя сказать, что этой льготой широко пользуются. Но вместе с тем в ее использовании имеются весьма интересные моменты, состоящие в том, что данную льготу устанавливают в основном или регионы-доноры, или сверхвысокодотационные регионы. В частности, такие льготы установлены в Тюменской области – регионе-доноре и в Республике Алтай, формирующей свою доходную базу в основном за счет средств, получаемых в виде финансовой помощи из федерального бюджета.
Интересный эксперимент собирается провести в 2006 году администрация Пермской области.
Если в двух упомянутых регионах налоговые льготы по налогу на прибыль предоставляются отдельным категориям налогоплательщиков, то в этом высокодоходном субъекте Российской Федерации имеется в виду предоставить льготу по налогу на прибыль всем без исключения налогоплательщикам. Вместе с тем подобное положение, на мой взгляд, может иметь достаточно серьезные негативные экономические последствия.
Область может фактически превратиться в офшорную зону, куда за налоговыми льготами полетят недобросовестные налогоплательщики. И тогда ее процветание будет обеспечиваться в том числе и за счет еще большего обеднения бедных регионов.
Дело в том, что в настоящее время создалось впечатление, что ограничение права региональных властей на уменьшение ставки налога на прибыль только до четырех процентных пунктов отбило охоту у вертикально интегрированных компаний (ВИК) минимизировать свои налоги, создавая в области посреднические компании, концентрируя в них с помощью трансфертных цен огромные прибыли и получая громадные суммы льгот.
При этом эти ВИКи по существу отбирают налоговые доходы у других субъектов Федерации. А то, что это возможно, показывает опыт. В настоящее время в Тюменской области одна из нефтяных компаний создала две посреднические фирмы. За 2004 год эти фирмы при их уставных капиталах по 3 млн. рублей у каждой с помощью использования нефтяной компанией трансфертных цен реализовали продукции более чем на 380 млрд. рублей, сконцентрировали 84 млрд. рублей прибыли и за счет установленной для них законом области 4% льготы по налогу на прибыль «заработали» 4,2 млрд. рублей.
По сути, эти льготы были получены компанией за счет уменьшения поступлений в бюджеты других субъектов Российской Федерации. Кроме того, бюджет региона дополнительно пополнился за счет сокращения поступлений в бюджеты других субъектов Российской Федерации еще на 17 млрд. рублей.
По сути офшорная зона создана в высокодотационной Республике Алтай. Там также установили налогоплательщикам льготы по налогу на прибыль и по налогу на имущество организаций. Но это привело к тому, что в республику как мотыльки на огонек слетелись многочисленные мелкие и не очень мелкие фирмы, которые продолжали свою финансово-хозяйственную деятельность в других регионах России, а льготы получали в республике, поскольку федеральное законодательство не запрещает налогоплательщикам вставать на налоговый учет в любом регионе страны.
В результате в республике сложилась ситуация, когда основная масса состоящих на налоговом учете налогоплательщиков осуществляет свою финансово-хозяйственную деятельность в других регионах страны. Реального вклада в развитие экономики республики они не вносят, да и не могут внести.
Исходя из этого хотелось бы подчеркнуть, что при всей важности налогового стимулирования необходимо налоговые льготы по налогу на прибыль предоставлять исключительно организациям, занимающимся реальным производством, и именно в том регионе, где они получают эти льготы.
Оставив право снижения ставки налога не более чем на 4%, налоговое законодательство стимулирует только лишь ВИКи и отдельные субъекты РФ получать дополнительные финансовые ресурсы путем изъятия средств из бюджетов других субъектов РФ.
Тем самым практически ликвидирована возможность абсолютного большинства субъектов РФ по стимулированию производства. Это тем более влияет негативно на фоне резкого сокращения региональных и местных налогов.
Дальнейшее ужесточение прав региональных властей в части налогов приводит только к одному результату – у них не будет налоговых рычагов развития экономики.
В связи с этим предлагается восстановить право субъектов РФ и местных органов полностью освобождать налогоплательщиков от уплаты налога на прибыль, поступающего в их бюджеты. Но распространить это положение необходимо исключительно на предприятия, работающие в сфере материального производства и исключительно на соответствующей территории. В частности, льготу предлагается предоставлять только тем организациям, у которых 90% основных средств находится на соответствующей территории и которые осуществляют не менее 70% своей деятельности на данной территории и выплачивают не менее 70% зарплаты работникам, проживающим на данной территории.
Надо предоставить также региональным органам власти право предоставлять льготы малым предприятиям по налогу на прибыль. До принятия главы 25 Налогового кодекса они освобождались от налога на прибыль в первые два года, а в последующие два года платили налог по пониженной ставке.
Как показала практика, эти льготы не имели экономического эффекта.
Имея освобождение от налогов, малые предприятия в первые годы показывали в своей отчетности и объемы производства, и прибыль, и другие показатели. Со снижением размера льгот эти показатели по большинству организаций начинали резко сокращаться, а к моменту их отмены, то есть на пятый год, объемы производства и прибыли исчезли вообще. При этом в ходе получения льгот дополнительная прибыль на цели развития производства, как правило, не направлялась.
Поскольку было много нарушений, то эти льготы отменили – пошли по самому легкому, но не самому верному пути. Вряд ли это решение способствует развитию малого предпринимательства и подъему экономики России. Не лучше было бы, не отменяя льготы, устранить возможности малых предприятий нарушать правила игры?
А может быть, было бы разумным, не отменяя льготу, внести в условия ее предоставления необходимые коррективы, обеспечив направление льготируемой прибыли на развитие производства, уточнить соответствующие нормативные документы, регулирующие регистрацию и перерегистрацию организаций, чтобы не допускать свертывания производства на льготировавшихся предприятиях при организации новых производств того же профиля для получения налоговых льгот. Но право введения этой льготы необходимо дать органам власти субъектов РФ.
