Действующее жилищное законодательство предусматривает, что обладатели квартир в многоквартирных домах имеют право безвозмездно получить в общую долевую собственность земельный участок под зданием. Причем речь идет не только о том участке земли, который непосредственно занимает строение — он вряд ли представляет для кого-то интерес — но и о территории возле дома.

Хотя общероссийская статистика отсутствует, все же можно утверждать, что пока указанное право жителей реализовано в абсолютном меньшинстве многоквартирных домов. Дело в том, что оно, как правило, не возникает автоматически, а требует от жителей инициативы и проведения дополнительных процедур, связанных с определением границ земельного участка и его официальной постановкой на кадастровый учет.

Взаимная выгода?

Типичный конфликт. Бизнесмен выкупил в доме одно из помещений и оборудовал его под офис. К неудовольствию жильцов прямо во дворе он организовал парковку для автомобилей своих клиентов. Жильцы, которые намеревались благоустроить и озеленить территорию, решили в судебном порядке оспорить правомерность парковки. Однако поскольку земельный участок под домом на кадастровый учет поставлен не был, то двор считался муниципальной собственностью. А так как необходимое разрешение от городских властей у бизнесмена имелось, суд был вынужден встать на его сторону.
На первый взгляд официальное оформление в собственность участков под многоквартирными домами выгодно всем — как самим жителям, так и соответствующему муниципальному образованию. Первые получают право контролировать все, что происходит на придомовой территории. Начиная с вопросов благоустройства, организации мест для парковки автомобилей домовладельцев и заканчивая возможностью сдать часть земельного участка в аренду (например, под магазин). Не в последнюю очередь важно то, что собственники могут с полным основанием препятствовать нежелательной активности на своем участке, в том числе и различным действиям администрации: вырубке насаждений, размещению построек (включая и объекты точечной застройки).
Для муниципалитета оформление участка в собственность — это расширение налоговой базы по земельному налогу. Жители многоквартирного дома, как и все собственники земли, должны уплачивать земельный налог, который зависит от кадастровой стоимости земельного участка и доли в праве собственности на него. Для собственников квартир при действующих в муниципальных образованиях ставках налога на землю это не слишком обременительно. Однако для местного бюджета дополнительные поступления могут оказаться весомыми.
В действительности процесс оформления земель в собственность, казалось бы, соответствующий интересам всех сторон, тормозится. И местные власти не всегда демонстрируют активную заинтересованность в его ускорении. Начнем с того, что по крайней мере часть соответствующих мероприятий (межевание, подготовка документации, необходимой для кадастрового учета участка) должна осуществляться за счет муниципалитета, а средства на эти цели в местном бюджете нередко отсутствуют. Во-вторых, возникает немало сложностей и споров при межевании территории в существующей застройке, особенно при определении границ образуемых участков.
В-третьих, передача придомового участка в собственность жителей меняет сложившийся порядок его использования. Администрации придется решать неизбежно возникающие проблемы юридического характера: в частности, разруливать ситуацию с арендаторами, с которыми она заключила договоры ранее. Предстоит обеспечивать возможность доступа городских служб к коммуникациям, расположенным на теперь частном участке, прохода через участок лиц, не являющихся жителями соответствующего дома. По-хорошему, в каждом случае местным властям придется специально устанавливать, а затем и в определенном порядке регистрировать сервитуты — публичные обременения, накладываемые на земельный участок в интересах жителей других домов и города в целом.
Конечно, случается и так, что муниципалитеты имеют собственные виды на придомовые участки.

История вопроса

Впервые безвозмездная передача земельного участка под многоквартирным домом в общую долевую собственность домовладельцев была предус­мотрена в ныне утратившем силу Федеральном законе от 15 июня 1996 г. «О товариществах собственников жилья». Реализация данной возможности была связана с формированием кондоминиума, причем сама процедура предоставления участка в собственность была достаточно сложна.
Кондоминиум как единый комплекс недвижимого имущества, а также права на недвижимое имущество в кондоминиуме подлежали государственной регистрации с последующим предоставлением паспорта домовладения. Процесс подготовки этого паспорта предполагал участие БТИ, органов архитектуры и градостроительства, органов по землепользованию и земельным ресурсам и т. д. Основанием возникновения права собственности на земельный участок считалось специальное распоряжение администрации муниципального образования.
В дальнейшем возможность закрепления за жителями многоквартирного дома права собственности на земельный участок под ним была предусмотрена принятым в конце 2004 года Жилищным кодексом РФ (одновременно закон о ТСЖ утратил силу). Теперь стать землевладельцами могли все собственники квартир вне зависимости от того, создано ли в их доме ТСЖ. Статья 36 ЖК РФ устанавливает: земельный участок, на котором расположен многоквартирный дом, с элементами озеленения и благоустройства и иные предназначенные для обслуживания, эксплуатации и благоустройства данного дома объекты, расположенные на указанном земельном участке, принадлежат собственникам помещений дома на праве общей долевой собственности. При приобретении в собственность помещения в многоквартирном доме к приобретателю переходит доля в праве общей собственности на общее имущество в многоквартирном доме, в частности и на земельный участок. При этом доля каждого собственника рассчитывается пропорционально общей площади его помещения. Следует отметить, что в процитированной норме речь идет обо всех собственниках, а не только о собственниках жилых помещений.

Момент возникновения права

Как уже было отмечено, далеко не всегда право собственности на указанный участок существует априори, просто в силу процитированной выше нормы ЖК РФ. Порядок перехода участка в общую долевую собственность собственников помещений определен в Федеральном законе от 29 декабря 2004 г. № 189-ФЗ «О введении в действие Жилищного кодекса РФ» (далее — Вводный закон).
«Если участок, на котором расположен дом, сформирован и поставлен на кадастровый учет до введения в действие ЖК РФ, то он переходит бесплатно в общую долевую собственность собственников помещений в многоквартирном доме», — гласит одна из статей. То есть, следуя буквальному толкованию нормы, автоматически с 1 марта 2005 года. Впрочем, на практике эта норма не всегда толковалась именно в таком ключе как органами власти, так и впоследствии судами.
Данный вопрос является принципиальным, к примеру, в тех случаях, когда идет речь о взимании арендной платы за землю в пользу администрации с предпринимателей-собственников коммерческих объектов, расположенных на первых этажах домов. Имели место судебные споры, когда предприниматели пытались доказать, что, коль скоро после 1 марта 2005 года они вместе с жильцами дома стали собственниками участка, то у них исчезла обязанность вносить арендную плату за землю: город больше не может выступать арендодателем. Нередко суды с этим не соглашались, исходя из того, что для передачи участка собственникам помещений многоквартирного жилого дома необходимо издание некоего дополнительного распорядительного документа уполномоченным органом власти.
В то же время в судебной практике набрала силу и противоположная тенденция, когда суды склонялись к тому, что общая долевая собственность на участки, поставленные на кадастровый учет до введения в действие ЖК РФ, возникает с момента его введения, то есть именно 1 марта 2005 года. Эта тенденция поддержана и позицией Высшего Арбитражного Суда, высказанной в одном из определений.

Инициатива снизу

Куда более распространена ситуация, при которой на момент введения в действие ЖК РФ земельный участок под домом не был сформирован и поставлен на кадастровый учет. В этом случае, как предписывает Вводный закон, на основании решения общего собрания собственников помещений в многоквартирном доме любое уполномоченное жителями лицо вправе обратиться в органы государственной власти или органы местного самоуправления с заявлением о формировании земельного участка. Причем во Вводном законе указано, что формирование участка должно осуществляться органами государственной власти или органами местного самоуправления, а с момента формирования и проведения государственного кадастрового учета участок бесплатно переходит в общую долевую собственность домовладельцев.
Таким образом, формально инициатива должна идти снизу, от самих жильцов. Это и есть первый тормоз в процессе повсеместного решения проблемы «многоквартирных земель». В некоторых городах администрации, попытавшиеся ускорить этот процесс, столкнулись с нежеланием жителей предпринимать какие-либо шаги в данном направлении.
Еще одна проблема: закон оперирует понятием «формирование земельного участка», однако на вопрос о том, что именно в него входит и какие конкретно обязанности возлагаются на местную администрацию, в которую в итоге обратится уполномоченный представитель жильцов, федеральное законодательство четко не отвечает. Очевидный пробел приводит к тому, что практика предоставления участков под многоквартирными домами везде складывается по-разному. Поэтому все же проявившие инициативу жильцы рискуют столкнуться со вполне предсказуемыми препятствиями бюрократического характера, включая и не вполне обоснованные отказы в оформлении участков.
Ряд субъектов РФ и муниципальных образований пошли по пути самостоятельного восполнения пробела в федеральном законодательстве и приняли собственные нормативно-правовые акты, регулирующие процедуру предоставления участков под домами. В некоторых из этих актов раскрыто и содержание спорного понятия. Например, в Методических рекомендациях по формированию земельных участков под многоквартирными домами на территории Нижегородской области указано: «проведение работ по формированию земельного участка включает в себя подготовку проекта межевания территории, градостроительного плана. Если застроенные территории не разделены на земельные участки, границы земельных участков, на которых расположены многоквартирные дома, устанавливаются посредством подготовки проектов планировки территорий и проектов межевания территорий, которые утверждаются главой местной администрации поселения, главой местной администрации городского округа с соблюдением процедуры публичных слушаний».
Подобные нормативно-правовые акты довольно подробно расписывают всю процедуру формирования участков, в том числе сферы ответственности и порядок документо­оборота между разнообразными органами, задействованными в ней.

Размеры участка

На ключевой вопрос о том, как вычислить точные размеры выделяемого участка, федеральное законодательство тоже напрямую не отвечает. Норма ЖК РФ позволяет лишь сделать вывод о том, что жильцы имеют право не только на участок непосредственно под домом, но и на какую-то часть придомовой территории. За дальнейшими разъяснениями Жилищный кодекс РФ отсылает к требованиям земельного и градостроительного законодательства. Однако конкретную формулу не предлагает ни то, ни другое. Например, ст. 36 Земельного кодекса РФ только говорит о том, что местоположение границ земельного участка и его площадь должны определяться с учетом фактического землепользования, а также красных линий, местоположения границ смежных земельных участков и естественных границ земельного участка.
В итоге и по данному вопросу сложилась весьма разнообразная практика. Нередко администрации опасаются — и подобные случаи действительно имели место — что, добившись признания своего права на землю, жильцы огородят территорию и поставят шлагбаум, в связи с чем у городских служб возникнут проблемы с доступом к подземным коммуникациям, а у других горожан — с проходом через участок. К примеру, в Челябинске несколько лет назад после ряда конфликтов было решено принять временный порядок межевания земли, который ограничивал участок, на который могли претендовать домовладельцы, первым бордюром от дома. При этом вся спорная земля, в первую очередь внутридворовые проезды и земли над сетями инфраструктуры, оставались за муниципалитетом. Впрочем, во многих других городах местные власти и вовсе стремились провести межевание земли в застроенных кварталах (особенно в центральных городских районах) по фундаменту домов, то есть, по сути не предоставив жителям ничего, кроме участка под самим домом.
Ранее, в период действия закона о ТСЖ, существовала довольно детальная методика расчета нормативного размера земельного участка. Кое-где она применяется до сих пор на основе прямого указания региональных нормативно-правовых актов (в частности, в Ростовской, Нижегородской областях). Данная методика предлагает сложную, но зато четкую формулу для расчета площади участка исходя из этажности дома, общей площади квартир, ряда других показателей.
Другое дело, что кое-где она не применима, поскольку попросту не учитывает фактического уровня плотности жилой застройки. В частности, это касается Москвы, где сложности с межеванием участков застопорили процесс их предоставления в собственность жителей: по некоторым данным, лишь около тысячи (из почти 40 тыс.) московских жилых домов стоят на участках, внесенных в кадастр. К слову, столичные чиновники сами признают, что не могут провести межевание и на основе собственного, московского норматива МГСН 3.01-96, по которому придомовая территория должна включать «подходы и подъезды к дому, гостевые автостоянки, территории зеленых насаждений с площадками для игр и отдыха». Это было бы чревато нарушением прав жителей соседних домов.
В целом процесс оформления земельных участков под многоквартирными домами в собственность их жителей неизбежен: его основы заложены в ключевых федеральных законах в области земельного и жилищного права и, более того, он уже идет. Однако можно констатировать, что, набирая силу, данный процесс будет провоцировать многочисленные конфликты с участием домовладельцев, местных администраций и третьих лиц. Эти конфликты, объективные в силу подчас противоположных интересов его участников, будут усугубляться неоднозначностью и противоречивостью нормативно-правовой базы.

Журнал "Бюджет", февраль 2010 г.