Сегодня усиливается внимание государства к вопросам повышения эффективности деятельности всех уровней публичной власти, в том числе и органов местного самоуправления. Разработаны перечень показателей и методика для проведения оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления. Но насколько они отражают действительность? Об этом рассказывает Владимир ПЕЧЕНЫЙ, глава муниципального образования «Город Магадан».
На сайте журнала есть библиотека статей, посвященная вопросам эффективности местного самоуправления. Ознакомиться с ней можно здесь.
С 1 января 2009 года вступил в полную силу Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Закон № 131-ФЗ). В соответствии с этим документом органы местного самоуправления обязаны исполнять все полномочия по решению вопросов местного значения, а также возложенные бюджетные и налоговые полномочия.
Еще в 2008 году в своем Послании Федеральному Собранию Президент Российской Федерации Д. А. Медведев отмечал, что «вопрос повышения ответственности муниципальных начальников за качество и результаты их работы давно назрел». Сегодня оценка качества работы муниципалитетов стала еще более актуальной и востребованной. Оценивать эффективность деятельности органов местного самоуправления напрямую требует и Закон № 131-ФЗ.
Одна методика на всех
Указ Президента Российской Федерации от 28 апреля 2008 г. № 607 установил систему показателей для комплексной оценки работы органов местного самоуправления. Казалось бы, она охватывает все отрасли экономики и социальную сферу муниципалитетов: образование, здравоохранение, жилищно-коммунальное хозяйство, транспортную инфраструктуру, малый бизнес, территориальное планирование. Главное же внимание уделяется параметрам, характеризующим качество жизни населения, а также степень внедрения новых методов и принципов управления.
Однако далеко не все критерии объективно оценивают эффективность нашей работы. На некоторые огромное влияние оказывают внешние факторы, например, развитие предпринимательской активности. Согласитесь, темп развития малого предпринимательства не зависит напрямую от объема выделяемых органами местного самоуправления бюджетных средств. Куда более важным стимулом является совершенствование законодательной базы и предпринимаемые муниципалитетом, региональными и федеральными властями меры по снижению административных барьеров. Поскольку предпринимательство базируется на личной инициативе человека, главной мотивацией должна быть сформированная бизнес-среда с реальной поддержкой предпринимателей. Или, скажем, как можно определить, насколько эффективно работает муниципалитет, по такому показателю, как «Уровень собираемости платежей за предоставленные жилищно-коммунальные услуги»?
По предложенной Министерством регионального развития РФ методике проведения оценки эффективности Магадан в 2008 году неэффективно израсходовал на здравоохранение и образование 34 млн руб. При этом не было учтено, что город расположен в районах Крайнего Севера. Здесь иные, нежели в средней полосе, природно-климатические условия, территория отдаленная и труднодоступная. Железной дороги нет, автотрасса экстремальная, навигация хотя и круглогодичная, но связана с ледовой проводкой судов. Основная доставка грузов осуществляется авиацией. Однако в методике Минрегионразвития России на эти особенности не предусмотрены какие-либо поправочные коэффициенты. В Магадане в силу неблагоприятного климата население больше болеет, в связи с этим коечный фонд в лечебных учреждениях превышает среднероссийский уровень. Если сократить его до среднего по стране норматива и убрать из больниц города 231 койку, сразу же снизится доступность, а соответственно и качество медицинской помощи магаданцам, что недопустимо.
Географическое положение Магадана, сложившаяся городская среда с удаленными на 25–50 км от центра микрорайонами вынуждают нас содержать школы с низкой численностью детей. Но «излишнее», по нормативам Минрегиона, число педагогов и обслуживающего персонала в образовательных учреждениях в отчетах отмечено. Однако подумали ли разработчики норм о детях, которым, чтобы добраться до школы, придется ехать в любую погоду: в мороз, метель на уроки и проводить в автобусе по два-три часа ежедневно? Не говоря уже про транспортные расходы, неподъемные ни для семьи, ни для органов местного самоуправления.
С «неэффективными», согласно оценкам Минрегиона России, расходами столкнулись многие муниципалитеты, и при существующей методике проведения оценки они будут возникать постоянно. Особенно при дотационности местных бюджетов.
Как сделать дотационный бюджет эффективным?
Принцип результативности и эффективности использования средств городской казны, закрепленный в Бюджетном кодексе РФ, еще никто не отменял. На практике расходы местных бюджетов не отражают реальные потребности органов местного самоуправления в финансовом обеспечении возложенных на нас полномочий по решению вопросов местного значения, поскольку органы местного самоуправления вынуждены финансировать многие расходные обязательства по остаточному принципу.
В этих условиях не представляется возможным обеспечить, к примеру, оснащение медицинским оборудованием лечебных учреждений в соответствии с табелем оснащения, отремонтировать в необходимом объеме дороги, модернизировать коммунальную инфраструктуру. Кроме того, методика, разработанная Минрегионразвития России, не учитывает такие затраты, как начисление северных надбавок, проезд северян в отпуск. За пределами рассмотрения остались вопросы материально-технического обеспечения органов ЗАГСа, комиссии по делам несовершеннолетних...
В то время, когда Северу отводится ключевое место в национальной экономике России, так как здесь формируется около трети национального дохода и более половины экспорта страны, доля собственных доходов местных бюджетов в общем объеме доходов ничтожно мала. Так в 2008 году собственные доходы Магадана составили 23%, Воркуты и Нарьян-Мара – по 25%, Надыма - 40,65%. В 2009 году, несмотря на все старания, доля собственных доходов составила 28,7%. По методике Минрегионразвития России, в указанный объем собственных доходов не вошли поступления налогов по дополнительным нормативам отчислений и доходы от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями. Хотя именно в платных услугах мы видим один из путей пополнения местной казны и улучшения материально-технической базы муниципальных учреждений.
По-прежнему немало проблем сохраняется и в правовом поле деятельности муниципалитетов. Это касается регулирования процедур, связанных с обеспечением расходных обязательств муниципальных образований по переданным государственным полномочиям.
Статистика для муниципалитетов
Проведение оценки эффективности требует иной организации и статистической работы в муниципалитетах. Полноценная и достоверная статистическая информация в разрезе муниципальных образований фактически отсутствует. Вопрос о создании служб муниципальной статистики сегодня не обсуждается. Сбор статистических показателей не входит в перечень вопросов местного значения, поэтому включить его в расходные обязательства местного бюджета мы не вправе.
И хотя Федеральный закон от 29 ноября 1997 г. № 282-ФЗ «Об официальном статистическом учете и системе государственной статистики Российской Федерации» гарантирует органам местного самоуправления свободный доступ к базе статистических данных, характеризующих состояние экономики и социальной сферы муниципального образования, в реальности все иначе. Органы госстатистики готовы предоставить любые сведения, но за плату!
Пути решения
Оценка эффективности деятельности органов местного самоуправления — процесс нужный и своевременный. Только очень важно, чтобы процедура эта не превратилась в очередную форму отчетности муниципалитетов.
Не первый год обсуждается вопрос об определении на государственном уровне минимальных социальных стандартов предоставления услуг. Пора перейти от формулирования показателей эффективности к определению индикаторов эффективности, одинаковых для всех муниципалитетов — городских округов или муниципальных районов со сходными условиями деятельности.
Следующим шагом должна стать разработка федеральных и региональных нормативов финансового и прочего ресурсного обеспечения конкретных стандартов и процедур качества муниципальных услуг. Решению многочисленных проблем будет способствовать и увеличение размера нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов в местные бюджеты.
Излишне доказывать, что эффективным местное самоуправление может стать лишь тогда, когда будет поставлена точка в вопросе финансовой обеспеченности муниципалитетов. В связи с этим необходимо:
Журнал "Бюджет", февраль 2010 г.
На сайте журнала есть библиотека статей, посвященная вопросам эффективности местного самоуправления. Ознакомиться с ней можно здесь.
С 1 января 2009 года вступил в полную силу Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Закон № 131-ФЗ). В соответствии с этим документом органы местного самоуправления обязаны исполнять все полномочия по решению вопросов местного значения, а также возложенные бюджетные и налоговые полномочия.
Еще в 2008 году в своем Послании Федеральному Собранию Президент Российской Федерации Д. А. Медведев отмечал, что «вопрос повышения ответственности муниципальных начальников за качество и результаты их работы давно назрел». Сегодня оценка качества работы муниципалитетов стала еще более актуальной и востребованной. Оценивать эффективность деятельности органов местного самоуправления напрямую требует и Закон № 131-ФЗ.
Одна методика на всех
Указ Президента Российской Федерации от 28 апреля 2008 г. № 607 установил систему показателей для комплексной оценки работы органов местного самоуправления. Казалось бы, она охватывает все отрасли экономики и социальную сферу муниципалитетов: образование, здравоохранение, жилищно-коммунальное хозяйство, транспортную инфраструктуру, малый бизнес, территориальное планирование. Главное же внимание уделяется параметрам, характеризующим качество жизни населения, а также степень внедрения новых методов и принципов управления.
Однако далеко не все критерии объективно оценивают эффективность нашей работы. На некоторые огромное влияние оказывают внешние факторы, например, развитие предпринимательской активности. Согласитесь, темп развития малого предпринимательства не зависит напрямую от объема выделяемых органами местного самоуправления бюджетных средств. Куда более важным стимулом является совершенствование законодательной базы и предпринимаемые муниципалитетом, региональными и федеральными властями меры по снижению административных барьеров. Поскольку предпринимательство базируется на личной инициативе человека, главной мотивацией должна быть сформированная бизнес-среда с реальной поддержкой предпринимателей. Или, скажем, как можно определить, насколько эффективно работает муниципалитет, по такому показателю, как «Уровень собираемости платежей за предоставленные жилищно-коммунальные услуги»?
По предложенной Министерством регионального развития РФ методике проведения оценки эффективности Магадан в 2008 году неэффективно израсходовал на здравоохранение и образование 34 млн руб. При этом не было учтено, что город расположен в районах Крайнего Севера. Здесь иные, нежели в средней полосе, природно-климатические условия, территория отдаленная и труднодоступная. Железной дороги нет, автотрасса экстремальная, навигация хотя и круглогодичная, но связана с ледовой проводкой судов. Основная доставка грузов осуществляется авиацией. Однако в методике Минрегионразвития России на эти особенности не предусмотрены какие-либо поправочные коэффициенты. В Магадане в силу неблагоприятного климата население больше болеет, в связи с этим коечный фонд в лечебных учреждениях превышает среднероссийский уровень. Если сократить его до среднего по стране норматива и убрать из больниц города 231 койку, сразу же снизится доступность, а соответственно и качество медицинской помощи магаданцам, что недопустимо.
Географическое положение Магадана, сложившаяся городская среда с удаленными на 25–50 км от центра микрорайонами вынуждают нас содержать школы с низкой численностью детей. Но «излишнее», по нормативам Минрегиона, число педагогов и обслуживающего персонала в образовательных учреждениях в отчетах отмечено. Однако подумали ли разработчики норм о детях, которым, чтобы добраться до школы, придется ехать в любую погоду: в мороз, метель на уроки и проводить в автобусе по два-три часа ежедневно? Не говоря уже про транспортные расходы, неподъемные ни для семьи, ни для органов местного самоуправления.
С «неэффективными», согласно оценкам Минрегиона России, расходами столкнулись многие муниципалитеты, и при существующей методике проведения оценки они будут возникать постоянно. Особенно при дотационности местных бюджетов.
Как сделать дотационный бюджет эффективным?
Принцип результативности и эффективности использования средств городской казны, закрепленный в Бюджетном кодексе РФ, еще никто не отменял. На практике расходы местных бюджетов не отражают реальные потребности органов местного самоуправления в финансовом обеспечении возложенных на нас полномочий по решению вопросов местного значения, поскольку органы местного самоуправления вынуждены финансировать многие расходные обязательства по остаточному принципу.
В этих условиях не представляется возможным обеспечить, к примеру, оснащение медицинским оборудованием лечебных учреждений в соответствии с табелем оснащения, отремонтировать в необходимом объеме дороги, модернизировать коммунальную инфраструктуру. Кроме того, методика, разработанная Минрегионразвития России, не учитывает такие затраты, как начисление северных надбавок, проезд северян в отпуск. За пределами рассмотрения остались вопросы материально-технического обеспечения органов ЗАГСа, комиссии по делам несовершеннолетних...
В то время, когда Северу отводится ключевое место в национальной экономике России, так как здесь формируется около трети национального дохода и более половины экспорта страны, доля собственных доходов местных бюджетов в общем объеме доходов ничтожно мала. Так в 2008 году собственные доходы Магадана составили 23%, Воркуты и Нарьян-Мара – по 25%, Надыма - 40,65%. В 2009 году, несмотря на все старания, доля собственных доходов составила 28,7%. По методике Минрегионразвития России, в указанный объем собственных доходов не вошли поступления налогов по дополнительным нормативам отчислений и доходы от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями. Хотя именно в платных услугах мы видим один из путей пополнения местной казны и улучшения материально-технической базы муниципальных учреждений.
По-прежнему немало проблем сохраняется и в правовом поле деятельности муниципалитетов. Это касается регулирования процедур, связанных с обеспечением расходных обязательств муниципальных образований по переданным государственным полномочиям.
Статистика для муниципалитетов
Проведение оценки эффективности требует иной организации и статистической работы в муниципалитетах. Полноценная и достоверная статистическая информация в разрезе муниципальных образований фактически отсутствует. Вопрос о создании служб муниципальной статистики сегодня не обсуждается. Сбор статистических показателей не входит в перечень вопросов местного значения, поэтому включить его в расходные обязательства местного бюджета мы не вправе.
И хотя Федеральный закон от 29 ноября 1997 г. № 282-ФЗ «Об официальном статистическом учете и системе государственной статистики Российской Федерации» гарантирует органам местного самоуправления свободный доступ к базе статистических данных, характеризующих состояние экономики и социальной сферы муниципального образования, в реальности все иначе. Органы госстатистики готовы предоставить любые сведения, но за плату!
Пути решения
Оценка эффективности деятельности органов местного самоуправления — процесс нужный и своевременный. Только очень важно, чтобы процедура эта не превратилась в очередную форму отчетности муниципалитетов.
Не первый год обсуждается вопрос об определении на государственном уровне минимальных социальных стандартов предоставления услуг. Пора перейти от формулирования показателей эффективности к определению индикаторов эффективности, одинаковых для всех муниципалитетов — городских округов или муниципальных районов со сходными условиями деятельности.
Следующим шагом должна стать разработка федеральных и региональных нормативов финансового и прочего ресурсного обеспечения конкретных стандартов и процедур качества муниципальных услуг. Решению многочисленных проблем будет способствовать и увеличение размера нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов в местные бюджеты.
Излишне доказывать, что эффективным местное самоуправление может стать лишь тогда, когда будет поставлена точка в вопросе финансовой обеспеченности муниципалитетов. В связи с этим необходимо:
- внести изменения в Бюджетный, Налоговый кодексы РФ, нормативно-правовые акты о бюджетных правоотношениях в части перевода транспортного налога и налога на доходы физических лиц в разряд местных налогов и зачисления их по месту жительства налогоплательщика;
- в полном объеме компенсировать расходы местных бюджетов по делегированным органам местного самоуправления государственным полномочиям;
- обязать государственные органы статистики обеспечивать муниципальные образования бесплатной и достоверной статистической информацией;
- разработать методику оценки объема бюджетных средств, необходимых для обеспечения расходных обязательств муниципальных образований и сбалансированности местных бюджетов;
- внести изменения в методику оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления, установив поправочные коэффициенты для муниципалитетов, расположенных в районах Крайнего Севера, учитывая их климатические особенности, труднодоступность и отдаленность.
Журнал "Бюджет", февраль 2010 г.
