Софья Донская
заместитель министра финансов Нижегородской области,
кандидат экономических наук
Практика казначейского исполнения
бюджетов поселений в свете реализации Закона № 131-ФЗ
В связи с введением Федеральным законом № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» четырехуровневой бюджетной системы возникают практические вопросы по организации исполнения местных бюджетов, в частности бюджетов поселений.
Статья 65 Закона говорит о праве органов местного самоуправления на самостоятельную организацию исполнения местных бюджетов. Бюджет поселений на правах самостоятельного участника должен включиться в систему казначейского исполнения бюджетов. Кроме того, в соответствии со статьей 215.1. Бюджетного кодекса РФ с 1 января 2006 года должен быть организован единый процесс кассового обслуживания исполнения местных бюджетов через Федеральное казначейство.
Все это требует дополнительной, своевременной и энергичной подготовки, а также влечет за собой дополнительные финансовые, трудовые затраты на организацию полноценного бюджетного процесса, в том числе на уровне бюджетов поселений.
В связи с выделением в законодательстве с 2006 года поселенческого уровня бюджетной системы и формированием соответствующих бюджетов возникла необходимость создания реального механизма их исполнения.
Объективно в регионах на сегодня на четвертом уровне нет ни кадров, ни техники, ни программного обеспечения. С трудом можно представить на селе самостоятельное ведение бухгалтерского учета по новой Инструкции, не говоря уже о полноценном исполнении бюджета по всей процедуре, предусмотренной Бюджетным кодексом. Однако задача поставлена, и мы как регион, не привыкший отставать, решили исходить из здравого смысла и имеющихся возможностей. Мы поставили цель создать оптимальную с организационной точки зрения, но в то же время эффективную модель управления бюджетными потоками.
В регионе 662 муниципальных образования, в том числе 52 муниципальных района (из них одно ЗАТО – г. Саров, один областной центр – г. Нижний Новгород) и 610 поселений (сельских и городских). Из них 38 – вновь созданные муниципальные образования.
Бюджетная система Нижегородской области интересна тем, что фактически имеет уровень поселения уже давно. На сегодняшний день почти 600 муниципальных образований формируют местные бюджеты, в том числе 490 бюджетов составляются на уровне сельских поселений.
То есть, с одной стороны, специалисты на селе знакомы с бюджетным процессом, с другой же – финансово, технически, да и по квалификации специалистов поселенческий уровень не готов исполнить все требования Бюджетного кодекса РФ по организации исполнения бюджетов. Практически в области только муниципальные районы имеют полное оснащение техникой, квалифицированными кадрами, программным обеспечением.
Регион давно, с 2001 года, работает в режиме казначейского исполнения, все финансовые органы районного уровня и бюджетополучатели имеют практический опыт самостоятельного казначейского исполнения местных бюджетов. В 2003–2005 гг. в рамках региональной программы по развитию казначейской системы исполнения бюджетов область интенсивно вкладывала средства в техническое оснащение муниципальных районов. Практически все районы и города области (за исключением областного центра) внедрили единое программное обеспечение компании «Бюджетные Финансовые Технологии» – АЦК-Финансы.
И, как было сказано ранее, в связи с отсутствием на уровне поселений кадров, техники, программного обеспечения сегодня никто другой, кроме муниципального района, не может ни сформировать, ни исполнить бюджет поселения.
Следовательно, до тех пор, пока на поселенческом уровне не будет полноценного финансового органа, управлять бюджетными средствами они не смогут, эту роль по техническому формированию и исполнению бюджетов поселений должны выполнять финансовые органы муниципальных районов.
Юридически это укладывается в рамки действующего законодательства путем заключения соглашения о передаче полномочий по составлению и исполнению бюджета между поселением и муниципальным районом либо на безвозмездной основе, либо путем предоставления субвенций. При этом политически мы должны обеспечивать деятельность органов местного самоуправления без ущемления их конституционных прав по осуществлению принадлежащих им полномочий.
Для реализации этой технологии на областном уровне в течение 2005 года тщательно проработана правовая база передачи функций, разработан проект соглашения о передаче полномочий по исполнению бюджета поселения на районный уровень. Совместно с компанией «Бюджетные Финансовые Технологии» разработано техническое задание с детальным описанием взаимодействия поселения с финансовым органом районного уровня.
Поэтому несколько слов о технологии, реализованной в Володарском районе нашей области в качестве пилотного проекта. Выбор района был не случайным. Дело в том, что у нас в области даже сейчас существуют бюджеты поселений, часть, конечно, в виде смет, но в Володарском и ряде других районов поселения исторически имели свой счет в банке и свой бюджет.
Итак, краткая схема:
1. В финансовом органе муниципального района к уже действующему программному обеспечению по местному казначейству района устанавливается специализированный модуль «Исполнение бюджетов поселений».
2. Для каждого бюджета поселения, передавшего свои полномочия, открывается отдельный счет и ведется финансовым органом района полноценный по процедуре бюджет. Финансовый орган районного уровня имеет полную информацию по своему бюджету, в разрезе каждого бюджета поселения, и консолидированную информацию (рис. 1).
3. Поселение самостоятельно формирует роспись и лимиты бюджетных обязательств на основе утвержденного бюджета. При вводе в программном обеспечении реализованы два варианта ввода ассигнований и лимитов – либо в удаленном рабочем месте в поселении или в операционном зале муниципального района, либо работниками финоргана района при получении их от поселений на бумажных носителях.
4. Разбор выписки, учет доходов бюджета поселения полностью ведется финансовым органом района, информация о поступлениях и расходах регулярно сообщается поселению (рис. 2).
5. Получателям бюджетных средств поселений открыты лицевые счета в казначействе муниципального района. Лицевые счета ведутся к каждому бюджету раздельно. Финансирование и оплата за предоставленные товары и услуги учреждениям осуществляется на основе их заявок, представленных в казначейство района. Заявки учреждения передают либо через удаленное рабочее место с ЭЦП через АРМ поселения, либо набирают их в операционном зале финансового органа. Прием и регистрация договоров получателей средств, на наш взгляд, должна осуществляться в поселении (рис. 3).
6. Для обеспечения наличными денежными средствами финансовый орган районного уровня открывает специальный счет для каждого поселения, выдача чеков по наличным осуществляется сотрудниками финансового органа либо района, либо поселения.
7. В программном обеспечении в автоматическом режиме формируются бухгалтерские проводки в соответствии с инструкциями № 15н и 70н. Однако отчет об исполнении бюджета составляется в конечном виде администрацией поселения (рис. 4).
Относительно взаимодействия с Федеральным казначейством по кассовому обслуживанию поселений. Мы планируем, что в Федеральном казначействе будет открыт один лицевой счет местного бюджета районного уровня и по одному лицевому счету для каждого поселения. Но система взаимоотношений будет построена таким образом, что поселения взаимодействуют только с финансовым органом района, который ведет их бюджет, а уже финансовый орган района за всех (и за себя по районному бюджету, и за поселения) подписывает единый регламент взаимодействия с УФК. То есть на уровне финансового органа района консолидируются все платежные поручения как по районному бюджету, так и отдельно по каждому поселению и отправляются в УФК.
Как я уже сказала, пилотный проект уже внедряется в одном районе. До конца года мы планируем завершить установку дополнительного программного обеспечения по поселениям во всех районах области. Процесс идет достаточно быстро, так как программное обеспечение полностью аналогично тому, на котором работают финорганы по районному бюджету, и бухгалтеры поселений (те, что на смете сейчас) также привыкли работать в казначейской программе.
Единственное опасение вызывают вновь созданные муниципальные образования (их, как я уже сказала, немного – 38). Там только что прошли выборы, и пока не с кем работать. Поэтому региональным законом мы планируем оставить на 2006 год их на смете, под полным контролем финансового органа районного уровня.
Справка «Бюджета»
Софья Леонтьевна ДОНСКАЯ, заместитель министра финансов Нижегородской области
Родилась в 1974 году в Нижегородской области.
Окончила Волжскую государственную академию водного транспорта (ВГАВТ) по специальности «Экономика и управление».
В 2000 году защитила кандидатскую диссертацию по теме «Формирование регионального механизма межбюджетных взаимоотношений».
С 1996 года работает в министерстве финансов Нижегородской области. Прошла путь от ведущего специалиста до заместителя министра. На занимаемой должности – 3,5 года.
заместитель министра финансов Нижегородской области,
кандидат экономических наук
Практика казначейского исполнения
бюджетов поселений в свете реализации Закона № 131-ФЗ
В связи с введением Федеральным законом № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» четырехуровневой бюджетной системы возникают практические вопросы по организации исполнения местных бюджетов, в частности бюджетов поселений.
Статья 65 Закона говорит о праве органов местного самоуправления на самостоятельную организацию исполнения местных бюджетов. Бюджет поселений на правах самостоятельного участника должен включиться в систему казначейского исполнения бюджетов. Кроме того, в соответствии со статьей 215.1. Бюджетного кодекса РФ с 1 января 2006 года должен быть организован единый процесс кассового обслуживания исполнения местных бюджетов через Федеральное казначейство.
Все это требует дополнительной, своевременной и энергичной подготовки, а также влечет за собой дополнительные финансовые, трудовые затраты на организацию полноценного бюджетного процесса, в том числе на уровне бюджетов поселений.
В связи с выделением в законодательстве с 2006 года поселенческого уровня бюджетной системы и формированием соответствующих бюджетов возникла необходимость создания реального механизма их исполнения.
Объективно в регионах на сегодня на четвертом уровне нет ни кадров, ни техники, ни программного обеспечения. С трудом можно представить на селе самостоятельное ведение бухгалтерского учета по новой Инструкции, не говоря уже о полноценном исполнении бюджета по всей процедуре, предусмотренной Бюджетным кодексом. Однако задача поставлена, и мы как регион, не привыкший отставать, решили исходить из здравого смысла и имеющихся возможностей. Мы поставили цель создать оптимальную с организационной точки зрения, но в то же время эффективную модель управления бюджетными потоками.
В регионе 662 муниципальных образования, в том числе 52 муниципальных района (из них одно ЗАТО – г. Саров, один областной центр – г. Нижний Новгород) и 610 поселений (сельских и городских). Из них 38 – вновь созданные муниципальные образования.
Бюджетная система Нижегородской области интересна тем, что фактически имеет уровень поселения уже давно. На сегодняшний день почти 600 муниципальных образований формируют местные бюджеты, в том числе 490 бюджетов составляются на уровне сельских поселений.
То есть, с одной стороны, специалисты на селе знакомы с бюджетным процессом, с другой же – финансово, технически, да и по квалификации специалистов поселенческий уровень не готов исполнить все требования Бюджетного кодекса РФ по организации исполнения бюджетов. Практически в области только муниципальные районы имеют полное оснащение техникой, квалифицированными кадрами, программным обеспечением.
Регион давно, с 2001 года, работает в режиме казначейского исполнения, все финансовые органы районного уровня и бюджетополучатели имеют практический опыт самостоятельного казначейского исполнения местных бюджетов. В 2003–2005 гг. в рамках региональной программы по развитию казначейской системы исполнения бюджетов область интенсивно вкладывала средства в техническое оснащение муниципальных районов. Практически все районы и города области (за исключением областного центра) внедрили единое программное обеспечение компании «Бюджетные Финансовые Технологии» – АЦК-Финансы.
И, как было сказано ранее, в связи с отсутствием на уровне поселений кадров, техники, программного обеспечения сегодня никто другой, кроме муниципального района, не может ни сформировать, ни исполнить бюджет поселения.
Следовательно, до тех пор, пока на поселенческом уровне не будет полноценного финансового органа, управлять бюджетными средствами они не смогут, эту роль по техническому формированию и исполнению бюджетов поселений должны выполнять финансовые органы муниципальных районов.
Для реализации этой технологии на областном уровне в течение 2005 года тщательно проработана правовая база передачи функций, разработан проект соглашения о передаче полномочий по исполнению бюджета поселения на районный уровень. Совместно с компанией «Бюджетные Финансовые Технологии» разработано техническое задание с детальным описанием взаимодействия поселения с финансовым органом районного уровня.
Поэтому несколько слов о технологии, реализованной в Володарском районе нашей области в качестве пилотного проекта. Выбор района был не случайным. Дело в том, что у нас в области даже сейчас существуют бюджеты поселений, часть, конечно, в виде смет, но в Володарском и ряде других районов поселения исторически имели свой счет в банке и свой бюджет.
Итак, краткая схема:
1. В финансовом органе муниципального района к уже действующему программному обеспечению по местному казначейству района устанавливается специализированный модуль «Исполнение бюджетов поселений».
2. Для каждого бюджета поселения, передавшего свои полномочия, открывается отдельный счет и ведется финансовым органом района полноценный по процедуре бюджет. Финансовый орган районного уровня имеет полную информацию по своему бюджету, в разрезе каждого бюджета поселения, и консолидированную информацию (рис. 1).
3. Поселение самостоятельно формирует роспись и лимиты бюджетных обязательств на основе утвержденного бюджета. При вводе в программном обеспечении реализованы два варианта ввода ассигнований и лимитов – либо в удаленном рабочем месте в поселении или в операционном зале муниципального района, либо работниками финоргана района при получении их от поселений на бумажных носителях.
4. Разбор выписки, учет доходов бюджета поселения полностью ведется финансовым органом района, информация о поступлениях и расходах регулярно сообщается поселению (рис. 2).
5. Получателям бюджетных средств поселений открыты лицевые счета в казначействе муниципального района. Лицевые счета ведутся к каждому бюджету раздельно. Финансирование и оплата за предоставленные товары и услуги учреждениям осуществляется на основе их заявок, представленных в казначейство района. Заявки учреждения передают либо через удаленное рабочее место с ЭЦП через АРМ поселения, либо набирают их в операционном зале финансового органа. Прием и регистрация договоров получателей средств, на наш взгляд, должна осуществляться в поселении (рис. 3).
6. Для обеспечения наличными денежными средствами финансовый орган районного уровня открывает специальный счет для каждого поселения, выдача чеков по наличным осуществляется сотрудниками финансового органа либо района, либо поселения.
7. В программном обеспечении в автоматическом режиме формируются бухгалтерские проводки в соответствии с инструкциями № 15н и 70н. Однако отчет об исполнении бюджета составляется в конечном виде администрацией поселения (рис. 4).
Относительно взаимодействия с Федеральным казначейством по кассовому обслуживанию поселений. Мы планируем, что в Федеральном казначействе будет открыт один лицевой счет местного бюджета районного уровня и по одному лицевому счету для каждого поселения. Но система взаимоотношений будет построена таким образом, что поселения взаимодействуют только с финансовым органом района, который ведет их бюджет, а уже финансовый орган района за всех (и за себя по районному бюджету, и за поселения) подписывает единый регламент взаимодействия с УФК. То есть на уровне финансового органа района консолидируются все платежные поручения как по районному бюджету, так и отдельно по каждому поселению и отправляются в УФК.
Единственное опасение вызывают вновь созданные муниципальные образования (их, как я уже сказала, немного – 38). Там только что прошли выборы, и пока не с кем работать. Поэтому региональным законом мы планируем оставить на 2006 год их на смете, под полным контролем финансового органа районного уровня.
Справка «Бюджета»
Софья Леонтьевна ДОНСКАЯ, заместитель министра финансов Нижегородской области
Родилась в 1974 году в Нижегородской области.
Окончила Волжскую государственную академию водного транспорта (ВГАВТ) по специальности «Экономика и управление».
В 2000 году защитила кандидатскую диссертацию по теме «Формирование регионального механизма межбюджетных взаимоотношений».
С 1996 года работает в министерстве финансов Нижегородской области. Прошла путь от ведущего специалиста до заместителя министра. На занимаемой должности – 3,5 года.
