Сегодняшние инициативы Правительства РФ по реформированию бюджетной системы не являются российским ноу-хау. На протяжении последних десятилетий с необходимостью проведения комплексных бюджетных реформ столкнулось большинство государств – как развитых, так и развивающихся.
Опыт каких стран наиболее полезен для России? Есть ли у нас необходимые предпосылки для успешного внедрения новых принципов построения бюджетной системы? И когда, наконец, государственные расходы станут эффективными? Ответы на эти вопросы не получить без изучения мирового опыта бюджетных реформ.
Где внедряют БОР?
Число стран, проводивших (и проводящих) бюджетные реформы, аналогичные той, которая реализуется сегодня в России, измеряется десятками. Если брать наиболее экономически развитые страны, то все они без исключения в последние десятилетия проводили комплексные бюджетные реформы. Причем период старта реформ, связанных с внедрением БОР, варьирует от конца 40-х годов прошлого века (США) до начала века нынешнего (Нидерланды). Помимо США в авангарде внедрения БОР – страны – члены Британского Содружества наций: Великобритания, Австралия, Новая Зеландия, Канада.
Попытки относительно быстрого (5-10 лет) и крупномасштабного внедрения элементов БОР – параллельно с другими направлениями бюджетной реформы или с их опережением – осуществлялись в последнее десятилетие и в целом ряде развивающихся стран, в основном при поддержке Всемирного банка и других доноров. Причем в этом случае реформы проводились в беднейших странах, в наибольшей степени отягощенных внешними долгами и с доходами на душу населения в десятки раз ниже, чем в передовых странах: например, в Бенине, Габоне, Гвинее, Мозамбике, Намибии, Танзании. Бюджетные реформы в большинстве этих стран инициировались под давлением международных организаций и стран-кредиторов. Практически нигде этот процесс еще не завершен. Для России, которая также планирует относительно быстрое, массированное реформирование бюджетного сектора, бюджетного процесса и других сопутствующих бюджетных реформ, этот опыт может быть наиболее ценным.
Среди стран, не относящихся ни к передовым, ни к беднейшим, есть те, чей опыт тоже чрезвычайно полезен для сегодняшней российской реформы. К таким странам относится, например, Таиланд. В этой стране в 1999–2001 годах была осуществлена первая попытка внедрения БОР, которая хотя и имела некоторые достижения, не дала ожидаемых результатов. Вместе с тем опыт Таиланда ценен не только соотношением успехов и неудач, но и тем, что на основе их глубокого конструктивного анализа была разработана новая фаза внедрения БОР, которая начала осуществляться в конце 2003 года.
Для России ценность таиландского опыта состоит еще и другом. Несмотря на разительные геополитические и социально-экономические различия двух стран, они имеют сходную институциональную инфраструктуру в самом широком смысле слова, включая политическую культуру, которая во многом предопределяет ход и результаты реформ, особенно в общественном секторе. Среди прочего таиландский эксперимент продемонстрировал, насколько критична поддержка реформы и политической элитой, и государственными служащими, причем в равной степени сотрудниками как центральных финансовых экономических органов, так и отраслевых министерств и агентств. Последние в первую очередь должны быть заинтересованы в результатах реформы как ее главные действующие лица.
В некоторых бывших социалистических странах и странах Балтии и СНГ внедрение БОР началось лишь в последние три года. Свежий опыт этих стран также был использован для разработки проекта концепции бюджетной реформы в Российской Федерации в силу аналогичных стартовых условий. Из стран, которые опередили Россию во внедрении БОР, при работе над концепцией в наибольшей степени использовался опыт Армении, Болгарии, Казахстана, Словакии. Интересно, что в странах – кандидатах в члены Европейского союза, как и в беднейших странах-должниках, форсирование бюджетной реформы также идет под давлением извне. Так, переход от годового к многолетнему бюджетированию является одним из условий членства в ЕС.
Что необходимо для успешного внедрения БОР?
Как показал весь мировой опыт, успех реформирования бюджетного процесса на основе концепций БОР зависит от целого ряда факторов. Часть предпосылок для успеха в России уже есть. Это макроэкономическая и финансовая стабилизация, проведение реформы казначейства и реформы бюджетного федерализма, наличие законодательной базы для разработки федеральных целевых программ и опыта их реализации, первые шаги по внедрению БОР в бюджетном цикле 2004 года.
Потенциально Россия может также извлечь выгоды из того, что бюджетная реформа осуществляется у нас одновременно с административной и реформой госслужбы. Есть, однако, и целый ряд факторов, которые будут неизбежно затягивать реформу и снижать ее результативность.
Одним из таких факторов, который продолжает существовать и после начала реформы федеральных органов исполнительной власти в марте 2004 года, является отсутствие в России наиболее благоприятных институциональных условий для обеспечения единства бюджетной и социально-экономической политики, таких, например, как эффективное взаимодействие между Минэкономразвития и Минфином России.
России следовало бы обратить внимание на тот факт, что в подавляющем большинстве стран, находящихся в авангарде внедрения БОР, и за социально-экономическую, и за бюджетную политику отвечало и отвечает одно и то же министерство.
Когда государственные расходы будут эффективными?
В последние десятилетия во многих странах ОЭСР ведется активная работа по повышению социальной и экономической эффективности государственных расходов путем внедрения принципов БОР в системы управления госсектором и бюджетного планирования. Используемые в разных странах системы преследуют общую цель повышения эффективности управления госсектором, однако, как показывает изучение мирового опыта, единой методики и терминологии при этом не существует. Из опыта последних десятилетий по внедрению бюджетирования, ориентированного на результаты, можно извлечь следующие уроки:
– вопросы совершенствования государственного управления должны рассматриваться в едином комплексе с вопросами совершенствования бюджетного планирования;
– необходимо внимательно подходить к вопросу определения надлежащей последовательности проведения реформ, которая обеспечивала бы их поступательный характер;
– необходимо обеспечить наличие соответствующих условий для успешного внедрения программно-целевого подхода. Как правило, в первую очередь необходимо обеспечить дисциплину исполнения принятых бюджетов;
– опыт показывает, что к проведению реформ государственного управления следует подходить прагматически, то есть любые нововведения должны строиться с учетом страновых и региональных особенностей, а также с учетом особенностей, существующих в конкретных сферах государственной деятельности;
– при проведении реформ большое внимание следует уделять человеческому фактору. Нередко неудачи перехода от затратного метода к БОР были связаны с тем, что сотрудники министерств и ведомств не имели должного представления о цели проводимых реформ, стимулов для их поддержки, не были активно вовлечены в проведение реформ и не имели достаточных полномочий влиять на их ход;
– критически важно заранее позаботиться о создании необходимого потенциала для проведения реформ – выделить соответствующие средства, создать институциональную базу, провести обучение персонала;
– переход к БОР – это многолетний итеративный процесс, в ходе которого методы планирования социально-экономических результатов деятельности министерств и ведомств, измерения этих результатов, а также формы отчетов об их достижении будут неизбежно изменяться и совершенствоваться. Точно так же будет изменяться и сам бюджетный процесс, включая формы представления бюджетных заявок, их анализа и утверждения. Необходимо заранее предусмотреть внедрение эффективных механизмов регулярной переоценки и уточнения ключевых концепций реформы.
Резюмируя весь накопленный в мире опыт проведения реформы бюджетного процесса, можно заключить, что основными проблемами, которые предстоит решить России для успешного внедрения БОР, являются:
1) трудности измерения социально-экономических результатов деятельности государственных учреждений;
2) трудности выработки единой системы целей и показателей, отражающих степень их достижения;
3) различия в структуре программ и финансовой отчетности;
4) несовершенство информационного обеспечения и систем учета;
5) недостаточное внимание к мониторингу и оценке результатов.
Елена БЕЛЯНОВА,
директор НЭИ Москва – Управляющий партнер ЭКОРИС НЭИ,
директор проекта «Совершенствование управления государственными расходами»;
Ксения НЕЧАЕВА,
Консультант НЭИ Москва
Опыт каких стран наиболее полезен для России? Есть ли у нас необходимые предпосылки для успешного внедрения новых принципов построения бюджетной системы? И когда, наконец, государственные расходы станут эффективными? Ответы на эти вопросы не получить без изучения мирового опыта бюджетных реформ.
Где внедряют БОР?
Число стран, проводивших (и проводящих) бюджетные реформы, аналогичные той, которая реализуется сегодня в России, измеряется десятками. Если брать наиболее экономически развитые страны, то все они без исключения в последние десятилетия проводили комплексные бюджетные реформы. Причем период старта реформ, связанных с внедрением БОР, варьирует от конца 40-х годов прошлого века (США) до начала века нынешнего (Нидерланды). Помимо США в авангарде внедрения БОР – страны – члены Британского Содружества наций: Великобритания, Австралия, Новая Зеландия, Канада.
Попытки относительно быстрого (5-10 лет) и крупномасштабного внедрения элементов БОР – параллельно с другими направлениями бюджетной реформы или с их опережением – осуществлялись в последнее десятилетие и в целом ряде развивающихся стран, в основном при поддержке Всемирного банка и других доноров. Причем в этом случае реформы проводились в беднейших странах, в наибольшей степени отягощенных внешними долгами и с доходами на душу населения в десятки раз ниже, чем в передовых странах: например, в Бенине, Габоне, Гвинее, Мозамбике, Намибии, Танзании. Бюджетные реформы в большинстве этих стран инициировались под давлением международных организаций и стран-кредиторов. Практически нигде этот процесс еще не завершен. Для России, которая также планирует относительно быстрое, массированное реформирование бюджетного сектора, бюджетного процесса и других сопутствующих бюджетных реформ, этот опыт может быть наиболее ценным.
Среди стран, не относящихся ни к передовым, ни к беднейшим, есть те, чей опыт тоже чрезвычайно полезен для сегодняшней российской реформы. К таким странам относится, например, Таиланд. В этой стране в 1999–2001 годах была осуществлена первая попытка внедрения БОР, которая хотя и имела некоторые достижения, не дала ожидаемых результатов. Вместе с тем опыт Таиланда ценен не только соотношением успехов и неудач, но и тем, что на основе их глубокого конструктивного анализа была разработана новая фаза внедрения БОР, которая начала осуществляться в конце 2003 года.
Для России ценность таиландского опыта состоит еще и другом. Несмотря на разительные геополитические и социально-экономические различия двух стран, они имеют сходную институциональную инфраструктуру в самом широком смысле слова, включая политическую культуру, которая во многом предопределяет ход и результаты реформ, особенно в общественном секторе. Среди прочего таиландский эксперимент продемонстрировал, насколько критична поддержка реформы и политической элитой, и государственными служащими, причем в равной степени сотрудниками как центральных финансовых экономических органов, так и отраслевых министерств и агентств. Последние в первую очередь должны быть заинтересованы в результатах реформы как ее главные действующие лица.
В некоторых бывших социалистических странах и странах Балтии и СНГ внедрение БОР началось лишь в последние три года. Свежий опыт этих стран также был использован для разработки проекта концепции бюджетной реформы в Российской Федерации в силу аналогичных стартовых условий. Из стран, которые опередили Россию во внедрении БОР, при работе над концепцией в наибольшей степени использовался опыт Армении, Болгарии, Казахстана, Словакии. Интересно, что в странах – кандидатах в члены Европейского союза, как и в беднейших странах-должниках, форсирование бюджетной реформы также идет под давлением извне. Так, переход от годового к многолетнему бюджетированию является одним из условий членства в ЕС.
Что необходимо для успешного внедрения БОР?
Как показал весь мировой опыт, успех реформирования бюджетного процесса на основе концепций БОР зависит от целого ряда факторов. Часть предпосылок для успеха в России уже есть. Это макроэкономическая и финансовая стабилизация, проведение реформы казначейства и реформы бюджетного федерализма, наличие законодательной базы для разработки федеральных целевых программ и опыта их реализации, первые шаги по внедрению БОР в бюджетном цикле 2004 года.
Потенциально Россия может также извлечь выгоды из того, что бюджетная реформа осуществляется у нас одновременно с административной и реформой госслужбы. Есть, однако, и целый ряд факторов, которые будут неизбежно затягивать реформу и снижать ее результативность.
Одним из таких факторов, который продолжает существовать и после начала реформы федеральных органов исполнительной власти в марте 2004 года, является отсутствие в России наиболее благоприятных институциональных условий для обеспечения единства бюджетной и социально-экономической политики, таких, например, как эффективное взаимодействие между Минэкономразвития и Минфином России.
России следовало бы обратить внимание на тот факт, что в подавляющем большинстве стран, находящихся в авангарде внедрения БОР, и за социально-экономическую, и за бюджетную политику отвечало и отвечает одно и то же министерство.
Когда государственные расходы будут эффективными?
В последние десятилетия во многих странах ОЭСР ведется активная работа по повышению социальной и экономической эффективности государственных расходов путем внедрения принципов БОР в системы управления госсектором и бюджетного планирования. Используемые в разных странах системы преследуют общую цель повышения эффективности управления госсектором, однако, как показывает изучение мирового опыта, единой методики и терминологии при этом не существует. Из опыта последних десятилетий по внедрению бюджетирования, ориентированного на результаты, можно извлечь следующие уроки:
– вопросы совершенствования государственного управления должны рассматриваться в едином комплексе с вопросами совершенствования бюджетного планирования;
– необходимо внимательно подходить к вопросу определения надлежащей последовательности проведения реформ, которая обеспечивала бы их поступательный характер;
– необходимо обеспечить наличие соответствующих условий для успешного внедрения программно-целевого подхода. Как правило, в первую очередь необходимо обеспечить дисциплину исполнения принятых бюджетов;
– опыт показывает, что к проведению реформ государственного управления следует подходить прагматически, то есть любые нововведения должны строиться с учетом страновых и региональных особенностей, а также с учетом особенностей, существующих в конкретных сферах государственной деятельности;
– при проведении реформ большое внимание следует уделять человеческому фактору. Нередко неудачи перехода от затратного метода к БОР были связаны с тем, что сотрудники министерств и ведомств не имели должного представления о цели проводимых реформ, стимулов для их поддержки, не были активно вовлечены в проведение реформ и не имели достаточных полномочий влиять на их ход;
– критически важно заранее позаботиться о создании необходимого потенциала для проведения реформ – выделить соответствующие средства, создать институциональную базу, провести обучение персонала;
– переход к БОР – это многолетний итеративный процесс, в ходе которого методы планирования социально-экономических результатов деятельности министерств и ведомств, измерения этих результатов, а также формы отчетов об их достижении будут неизбежно изменяться и совершенствоваться. Точно так же будет изменяться и сам бюджетный процесс, включая формы представления бюджетных заявок, их анализа и утверждения. Необходимо заранее предусмотреть внедрение эффективных механизмов регулярной переоценки и уточнения ключевых концепций реформы.
Резюмируя весь накопленный в мире опыт проведения реформы бюджетного процесса, можно заключить, что основными проблемами, которые предстоит решить России для успешного внедрения БОР, являются:
1) трудности измерения социально-экономических результатов деятельности государственных учреждений;
2) трудности выработки единой системы целей и показателей, отражающих степень их достижения;
3) различия в структуре программ и финансовой отчетности;
4) несовершенство информационного обеспечения и систем учета;
5) недостаточное внимание к мониторингу и оценке результатов.
Елена БЕЛЯНОВА,
директор НЭИ Москва – Управляющий партнер ЭКОРИС НЭИ,
директор проекта «Совершенствование управления государственными расходами»;
Ксения НЕЧАЕВА,
Консультант НЭИ Москва
