В настоящее время у многих муниципальных образований в Российской Федерации возникают вопросы при реализации в соответствующем субъекте Российской Федерации полномочий высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, которыми он наделен в силу пункта 2 статьи 136 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее – БК РФ). Наиболее острым является вопрос о том, может ли высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации, руководствуясь обозначенной нормой, непосредственно ограничивать размер оплаты труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе (далее также - лица, замещающие муниципальные должности), и муниципальных служащих, устанавливая предельные размеры должностных окладов, ежемесячных и иных дополнительных выплат по соответствующим должностям, порядок формирования фонда оплаты труда? Попробуем, основываясь на сравнительном анализе практики применения пункта 2 статьи 136 БК РФ в различных субъектах Российской Федерации и анализе федерального законодательства, разобраться в полномочиях высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, которыми он наделен в силу пункта 2 статьи 136 БК РФ.
Абзац 1 пункта 4 статьи 86 БК РФ (в ред. ФЗ от 20.08.2004 № 120-ФЗ) закреплял, что органы местного самоуправления самостоятельно определяют размеры и условия оплаты труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих, работников муниципальных унитарных предприятий и учреждений. В абзаце 2 пункта 4 статьи 86 БК РФ (в ред. ФЗ от 20.08.2004 № 120-ФЗ) содержалось положение о том, что в муниципальном образовании, которому предоставляются дотации из бюджета субъекта Российской Федерации в соответствии с пунктом 3 статьи 138 или дотации из бюджета муниципального района в соответствии с пунктом 4 статьи 142.1 настоящего Кодекса, размер оплаты труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих, работников муниципальных унитарных предприятий и учреждений устанавливается не выше предельных значений, установленных законом субъекта Российской Федерации. Аналогичные положения содержались и в федеральных законах от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации».
Федеральным законом от 26.04.2007 № 63-ФЗ были внесены изменения в БК РФ и ряд иных федеральных законов, которые по большей своей части вступили в силу с 01.01.2008. В соответствии с пунктом 4 статьи 86 БК РФ (в ред. ФЗ от 26.04.2007 № 63-ФЗ) органы местного самоуправления самостоятельно определяют размеры и условия оплаты труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих, работников муниципальных учреждений с соблюдением требований, установленных настоящим Кодексом. Соответствующие изменения были внесены в федеральные законы «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и «О муниципальной службе в Российской Федерации». При этом статья 136 БК РФ подверглась существенному изменению, и пункт 2 данной статьи (в ред. ФЗ от 28.11.2009 № 283-ФЗ) закрепил императивное предписание, согласно которому муниципальные образования, в бюджетах которых доля межбюджетных трансфертов из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (за исключением субвенций, а также предоставляемых муниципальным образованиям за счет средств Инвестиционного фонда Российской Федерации субсидий и межбюджетных трансфертов на осуществление части полномочий по решению вопросов местного значения в соответствии с заключенными соглашениями) и (или) налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 10 процентов собственных доходов местного бюджета, начиная с очередного финансового года не имеют права превышать установленные высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации нормативы формирования расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих и (или) содержание органов местного самоуправления.
Следует обратить внимание на то обстоятельство, что в пункте 2 статьи 136 БК РФ закреплено право высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации устанавливать нормативы формирования расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих и (или) содержание органов местного самоуправления. То есть данный орган государственной власти вправе установить как нормативы формирования расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих, так и нормативы формирования расходов на содержание органов местного самоуправления, то есть как два вида нормативов, так и один из них.
Здесь необходимо заметить, что подобными полномочиями в отношении субъектов Российской Федерации при определенных обстоятельствах наделено и Правительство Российской Федерации (пункт 3 статьи 130 БК РФ), при этом оно не вправе устанавливать нормативы формирования расходов на оплату труда лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации (депутаты законодательного органа субъекта Российской Федерации, члены высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации и др.). Реализуя свое полномочие, предусмотренное федеральным законодательством, Правительство Российской Федерации приняло постановление от 29.12.2007 № 990 «Об утверждении нормативов формирования расходов на содержание органов государственной власти субъекта Российской Федерации», которым утвердило Методику расчета нормативов формирования расходов на содержание органов государственной власти субъекта Российской Федерации. Основополагающим посылом поименованной Методики является привязка размера норматива к доле расходов на содержание органов государственной власти субъекта Российской Федерации в общей сумме налоговых и неналоговых доходов, дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации. В данном нормативе заложены и расходы на оплату труда государственных гражданских служащих субъекта Российской Федерации и иные расходы, связанные с содержанием органов государственной власти субъекта Российской Федерации. В настоящее время Правительством Российской Федерации не установлены отдельные нормативы формирования расходов на оплату труда государственных гражданских служащих субъекта Российской Федерации. На Методике расчета мы подробно останавливаться не будем.
В субъектах Российской Федерации существует различная практика по реализации полномочий высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, предусмотренных пунктом 2 статьи 136 БК РФ.
Так, некоторые субъекты Российской Федерации пошли по пути федерального Правительства и установили только нормативы формирования расходов на содержание органов местного самоуправления, куда включены как расходы на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих, так и другие расходы, связанные с содержанием органов местного самоуправления. При этом также осуществлена привязка размера норматива к доле расходов на содержание органов местного самоуправления в общей сумме налоговых и неналоговых доходов, дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований и в некоторых случаях иных межбюджетных трансфертов (например, дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности муниципальных бюджетов) (Мурманская область – постановление Правительства Мурманской области от 19.02.2009 № 75–ПП; Рязанская область – постановление Правительства Рязанской области от 29.10.2008 № 287; Ульяновская область – постановление Правительства Ульяновской области от 30.12.2008 № 546 – П; Архангельская область – постановление Администрации Архангельской области от 03.02.2009 № 22-па/4; Хабаровский край – постановления Правительства Хабаровского края от 07.08.2008 № 183-пр и от 03.08.2009 № 231-пр и др.). Методика расчета у разных субъектов Российской Федерации может отличаться.
Постановлением Правительства Рязанской области от 24.12.2007 № 344 были впервые утверждены нормативы формирования расходов на содержание органов местного самоуправления в муниципальных образованиях Рязанской области. Таким образом, муниципальному образованию городской округ – город Рязань был установлен предельный объем расходов на содержание органов местного самоуправления в 2008 году равный 13,18 % к доходам городского бюджета, состоящим из налоговых и неналоговых доходов, субвенций на осуществление отдельных государственных полномочий и дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности города Рязани. Данный норматив был установлен исходя из сложившейся по состоянию на 1 октября 2007 года доли расходов на содержание органов местного самоуправления в доходах городского бюджета. Однако объем средств, предусмотренный в бюджете 2008 года на указанные цели, составил лишь 10,6 % ( доходы – 4105307,5 тыс.руб., расходы на содержание органов управления – 437001 тыс.руб.). Фактически за 2008 год норматив сложился в размере 10,3 %.
В 2008 году постановлением Правительства Рязанской области от 29.10.2008 № 287 были отменены старые и установлены новые нормативы формирования расходов на содержание органов местного самоуправления в муниципальных образованиях Рязанской области. При расчете нормативов перестали учитываться субвенции на осуществление отдельных государственных полномочий. Муниципальному образованию – город Рязань данный норматив был увеличен на 1,55 пункта и составил 14,73 %. В бюджете города Рязани на 2009 год доля расходов на данные цели при плане 12,7 % фактически составила 13,2 %.
В некоторых субъектах Российской Федерации установлено два вида вышеназванных нормативов. Так, в Алтайском крае утверждены нормативы формирования расходов на содержание органов местного самоуправления, при этом размер норматива устанавливает долю расходов на содержание органов местного самоуправления (с учетом расходов на содержание органов местного самоуправления поселений, входящих в состав соответствующих муниципальных образований) в общей сумме налоговых и неналоговых доходов местных бюджетов, дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности, дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов, дотаций бюджету закрытого административно-территориального образования, субвенций бюджетам муниципальных районов на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений (постановление Администрации Алтайского края от 30.10.2009 № 453), а также нормативы формирования расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих, в соответствии с которыми в зависимости от группы муниципального образования (при делении на группы учитывается вид муниципального образования и численность населения) устанавливается предельный размер денежного вознаграждения лиц, замещающих муниципальную должность, предельный размер должностного оклада по должностям муниципальной службы (в соответствии с реестром должностей муниципальной службы, классифицированным по группам), а также предельный фонд оплаты труда в расчете на год – для лиц, замещающих муниципальные должности, исходя из количества денежных вознаграждений, для лиц, замещающих должность главы администрации муниципального образования, исходя из количества должностных окладов, а для других должностей муниципальной службы данный предельный размер привязан к количеству должностных окладов в целом по органу местного самоуправления (постановление Администрации Алтайского края от 31.01.2008 № 45). При сопоставлении этих двух видов нормативов можно увидеть привязку второго вида нормативов к первому, то есть в доле расходов на содержание органов местного самоуправления должны быть учтены расходы на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих, рассчитанные по второму виду нормативов.
Таким образом, мы плавно переходим к категории субъектов Российской Федерации, которые установили только нормативы формирования расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих. Эта категория достаточно внушительная, но, так или иначе, в большинстве этих субъектов Российской Федерации (как и в указанном выше Алтайском крае) четко прослеживается тенденция по ограничению размера оплаты труда лиц, замещающих муниципальные должности, и муниципальных служащих.
Так, в Пензенской области установление этого вида нормативов фактически свелось к определению порядка формирования фонда оплаты труда (постановление Правительства Пензенской области от 28.12.2007 № 913пП). Установлено, что размер фонда оплаты труда формируется сверх суммы средств, направляемой на выплату должностных окладов, по каждой ежемесячной и иной дополнительной выплате, входящей в денежное содержание, в кратном размере должностного оклада (например, на выплату ежемесячного денежного поощрения в год должно планироваться 18 должностных окладов).
В Тюменской области (постановление Правительства Тюменской области от 16.06.2009 № 163-п) под нормативом оплаты труда понимается совокупность значений должностного оклада, компенсационных и стимулирующих выплат. При этом установлен размер должностного оклада главы муниципального образования, являющегося главой администрации (главы администрации по контракту), в зависимости от численности населения муниципального образования и вида муниципального образования в твердом размере. Должностные оклады лиц, замещающих муниципальные должности (депутаты и т.д.), привязаны к должностному окладу главы администрации, также установлен и порядок формирования фонда оплаты труда для этих лиц исходя из установленных в Тюменской области составляющих денежного вознаграждения для этих лиц (кратном размере от должностного оклада). Для муниципальных служащих (в зависимости от группы должностей) установлен размер их фонда оплаты труда в процентном отношении от фонда оплаты труда главы администрации соответствующего муниципального образования (например, фонд оплаты труда муниципального служащего городского округа и муниципального района, замещающего главную должность муниципальной службы, не должен превышать 90 % фонда оплаты труда главы администрации соответствующего муниципального образования).
В Ростовской области (постановление Администрации Ростовской области от 29.12.2007 № 560) данные нормативы свелись к установлению предельных объемов расходов бюджетов муниципальных образований на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, и муниципальных служащих в процентах к доходам бюджетов муниципальных образований, состоящим из налоговых, неналоговых доходов и дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципального образования (с этим еще можно согласиться), а также к установлению предельных размеров должностных окладов депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, и муниципальных служащих, предельных размеров ежемесячных выплат и премий депутатам, выборным должностным лицам местного самоуправления, осуществляющим свои полномочия на постоянной основе, и муниципальным служащим с учетом показателей отнесения муниципальных образований к группам по оплате труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, и муниципальных служащих (исходя из численности населения муниципального образования и его вида) и замещаемой должности. Например, предписано, что размер ежемесячной надбавки к должностному окладу за особые условия муниципальной службы для муниципальных служащих, замещающих главные должности муниципальной службы, не должен превышать 150 % должностного оклада.
Установление нормативов формирования расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих в республике Татарстан (постановление Кабинета министров республики Татарстан от 17.12.2007 № 722) было произведено в форме установления конкретных размеров должностных окладов муниципальных служащих муниципального района, городского округа, городского поселения, сельского поселения, размера денежного вознаграждения главы муниципального образования, депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, в муниципальном районе, городском округе, городском и сельском поселениях в зависимости от вида и группы (при делении на группы учитывается численность населения) муниципального образования, а также предельных размеров ежемесячных и иных дополнительных выплат. Установлен и порядок формирования фонда оплаты труда путем закрепления предельных значений кратности должностного оклада (в расчете на год) при обсчете ежемесячных и иных дополнительных выплат.
Во второй половине 2009 года Правительством Рязанской области рассматривался вопрос об установлении на территории Рязанской области нормативов формирования расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих Рязанской области. Министерством по делам территориальных образований Рязанской области был подготовлен соответствующий проект постановления Правительства Рязанской области. Данным проектом предусматривалось установление предельных размеров месячных должностных окладов лиц, замещающих муниципальные должности, в зависимости от вида и численности населения муниципального образования (предлагалось, используя эти критерии поделить их на группы), предельных размеров ежемесячных и иных дополнительных выплат этим лицам, а также предельных размеров должностных окладов муниципальных служащих по группам должностей муниципальной службы и предельных размеров ежемесячных и иных дополнительных выплат муниципальным служащим (в зависимости от вида и численности населения муниципального образования).
Данный проект вызвал бурное обсуждение в органах местного самоуправления муниципальных образований Рязанской области, которые стали обращаться в Правительство Рязанской области с просьбой учесть интересы муниципальных образований при принятии соответствующего нормативного правового акта. Правительство Рязанской области в 2009 году так и не утвердило данные нормативы, посчитав необходимым более детально проработать указанный вопрос, хотя от самой идеи окончательно не отказалось. В конце 2009 года в Закон Рязанской области «О муниципальной службе в Рязанской области» были внесены изменения, устанавливающие норму, что муниципальные образования не вправе превышать установленные Правительством Рязанской области нормативы формирования расходов на содержание органов местного самоуправления с учетом требований статьи 136 БК РФ. Областной законодатель, по сути, ограничил по сравнению с федеральным законодательством полномочия Правительства области, разрешив устанавливать ему только один вид нормативов, но никто не мешает последнему в силу прямого действия статьи 136 БК РФ вернуться к вопросу об установлении нормативов формирования расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих.
С нашей точки зрения в большинстве субъектов Российской Федерации, в которых установлены нормативы формирования расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих, неправильно понимается полномочие, которым наделен высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации в силу норм, содержащихся в пункте 2 статьи 136 БК РФ. Полагаем, что данное положение БК РФ не позволяет высшему исполнительному органу государственной власти субъекта Российской Федерации путем установления обозначенных нормативов напрямую ограничивать (а по сути своей устанавливать) размер оплаты труда лиц, замещающих муниципальные должности, и муниципальных служащих путем установления максимальных размеров должностных окладов, ежемесячных и иных дополнительных выплат по соответствующим должностям, порядка формирования фонда оплаты труда.
К такому выводу позволяет прийти анализ положений федерального законодательства, в частности, части 2 статьи 53 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в соответствии с которой органы местного самоуправления самостоятельно определяют размеры и условия оплаты труда депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений. Аналогичное положение содержится и в части 2 статьи 22 Федерального закона «О муниципальной службе». Пункт 4 статьи 86 БК РФ также закрепляет, что органы местного самоуправления самостоятельно определяют размеры и условия оплаты труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих, работников муниципальных учреждений с соблюдением требований, установленных настоящим Кодексом. То есть, органы государственной власти субъектов Российской Федерации не наделены полномочиями по прямому ограничению размера оплаты труда указанных лиц. Данное ограничение возможно, по нашему мнению, только опосредованно через установление соответствующих нормативов, привязанных к доле расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих в общей сумме налоговых и неналоговых доходов, дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований и в некоторых случаях иных межбюджетных трансфертов (например, дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности муниципальных бюджетов). А уже исходя из этих нормативов, органы местного самоуправления, реализуя свои исключительные полномочия, которыми они наделены федеральным законодательством, самостоятельно определяют размеры оплаты труда соответствующих лиц, учитывая занимаемую должность и иные объективные факторы, руководствуясь и тем, чтобы расходы бюджета на эти цели не превысили установленные нормативы.
Правомерность данной точки зрения подтверждает и проект Федерального закона «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в части регулирования вопросов оплаты труда работников органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, а также работников государственных учреждений субъектов Российской Федерации и муниципальных учреждений», подготовленный Минфином России. Предлагается наделить Правительство Российской Федерации полномочием установления порядка определения предельного размера оплаты труда высших должностных лиц субъектов Российской Федерации (руководителей высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации). Размер же оплаты труда работников органов государственной власти субъекта Российской Федерации и государственных учреждений субъекта Российской Федерации не может превышать размера оплаты труда высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации). При этом высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации наделяется полномочием по установлению порядка определения предельного размера оплаты труда глав местных администраций, а размер оплаты труда работников органов местного самоуправления и муниципальных учреждений не может превышать размера оплаты труда главы местной администрации. В пояснительной записке к законопроекту обосновывается необходимость нового правового регулирования данного вопроса установлением единых принципов формирования расходов бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов на оплату труда работников органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, а также работников государственных учреждений субъектов Российской Федерации и муниципальных учреждений, что будет способствовать оптимизации расходов бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов на содержание органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, государственных учреждений субъектов Российской Федерации и муниципальных учреждений.
Таким образом, из позиции разработчиков данного законопроекта следует, что они также считают, что прямое регулирование размера оплаты труда, в частности, депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих, невозможно в настоящее время осуществлять при помощи пункта 2 статьи 136 БК РФ.
Журнал "Бюджет"
