Сегодня у Кировской области репутация успешного реформатора. В области практически одновременно идет полное реформирование и бюджетной, и общественной систем с позитивными для нее результатами. Этим уникален и интересен опыт региона, который не искал возможностей отодвинуть начинания, а, наоборот, с энтузиазмом взялся за реализацию реформ. На чем основывался энтузиазм? С этого мы и начали разговор с Ниной РУССКИХ, главой департамента финансов Кировской области.
– Нина Дмитриевна, скажите, чем было вызвано решение о разграничении с 2006 года местных полномочий и выделении еще одного бюджета – поселенческого? Ведь есть возможность отложить эту огромную работу на пару-тройку лет…
– Решение о реформировании системы общественных финансов было принято осознанно, взвешенно. По сути, команда вновь избранного губернатора уходила от бюджетного анархизма, который царил в 2003 году.
Бюджетная система области работала в прямом смысле в режиме пожарной команды. Отсутствовала целостная система мониторинга за состоянием и качеством управления общественными финансами, результаты которой были бы доступны не только органам власти, но и населению, инвесторам, кредиторам. Не было объективных критериев для оценки результатов управленческой деятельности. Система разделения доходных и расходных полномочий между областным и местными бюджетами, а также процедура выравнивания бюджетной обеспеченности территорий требовала немедленной переделки, поскольку не стимулировала местные органы власти к повышению доходного потенциала. В итоге – огромная кредиторская задолженность, долги по зарплате работникам бюджетной сферы.
Чтобы кардинально изменить ситуацию, необходимы были кардинальные действия. Первым шагом к этому стала разработка «Программы реформирования системы управления общественными финансами Кировской области на 2005–2006 годы».
Программа была представлена на конкурс в Министерство финансов РФ. Там ее оценили как лучшую. Таким образом область возглавила список из девяти субъектов Федерации, которые смогли получить одобрение и денежные гранты на реализацию своих программ.
Но выбрать путь, даже стратегически выверенный, – это еще полдела. Чтобы успешно одолеть его, необходимы понимание и поддержка реформы всеми теми, кто в ней участвует. Энтузиазм, желание преодолевать все трудности, но прийти к цели. Так сказать, человеческий фактор. Это важная составляющая успеха любого дела. Поэтому мы постарались, как говорится, дойти до каждого. Проводили семинары, встречи. Организовали учебу специалистов финансовых органов области по направлениям программы. Работали с главами муниципалитетов. На конкурсной основе приняли в финорганы области инициативных, энергичных специалистов. Чтобы поднять престиж работы финансиста в условиях реформы, сделать ее общественно заметной, объявили конкурс на лучшего работника финорганов по девяти номинациям. В День финансиста, в торжественной обстановке вручили победителям награды и учрежденный департаментом финансов области приз – статуэтку «Крылья». Это символ Меркурия, творческого полета.
Наша пресса так и писала: «У финансистов появились Крылья». Это образ, но в итоге мы стали коллективом единомышленников. А без этого, думаю, не смогли бы добиться тех позитивных изменений, что имеем сегодня.
– Назовите наиболее значимые результаты работы программы.
– За первую половину текущего года была сформирована правовая база – это 25 законов и нормативных актов, направленных на регламентацию и совершенствование бюджетного процесса. Многие из них не имели на тот период аналогов в стране. То есть здесь наша область в некотором роде оказалась пионером.
Так, например, наиболее значимый и объемный по своей сути закон «О межбюджетных отношениях в Кировской области» был рекомендован Минфином РФ в качестве модели для других субъектов Федерации. Он определяет порядок регулирования межбюджетных отношений между органами государственной власти Кировской области и органами местного самоуправления, закрепляет основные принципы, на которых строятся межбюджетные отношения, называет участников этих отношений, в том числе органы местного самоуправления городских округов и органов местного самоуправления поселений. Этим законом утверждены формы и основные условия предоставления межбюджетных трансфертов, а также порядок предоставления, использования и возврата кредитов из областного бюджета местным бюджетам.
Важную роль в реформировании системы управления общественными финансами сыграло постановление правительства области «О мерах по формированию системы управления бюджетными услугами». В области впервые разработан перечень бюджетных услуг с определением натуральных показателей, по которым производится учет потребностей населения области. Произведена оценка стоимости бюджетной услуги исходя из норматива затрат и индекса инфляции.
Областной бюджет 2006 года уже сформирован с учетом того, что бюджетные услуги будут предоставляться в соответствии с установленными нормами в сфере образования, здравоохранения, культуры и искусства, социального обеспечения, физкультуры и спорта. На 2007 год планирование услуг будет производиться по всей социальной сфере: это организация транспортного обслуживания, дорожного строительства, содержания дорог и прочее.
В ходе дальнейшей реализации программы планируется расширить круг возможных исполнителей услуг, оплачиваемых за счет бюджета, в том числе и негосударственных организаций. Мы посчитали: если требования к качеству услуг четко определены и исполнитель может их обеспечить, то различия в формах собственности не имеют значения. Постановлением правительства области «О некоторых мерах по оптимизации бюджетной сферы» утвержден пилотный проект по точечному переводу областных государственных организаций, оказывающих социальные услуги, в форму негосударственных организаций (пока не более 10). Надеемся, в будущем этот шаг привлечет в сферу оказания социальных услуг частные инвестиции, повысит заинтересованность организаций в расширении сферы платных услуг.
Крайне важно было определить «точки роста» для развития доходной базы бюджета всех уровней. Для этого провели анализ задолженности, рассроченных и отсроченных платежей. Определили потери бюджета от недополученных доходов по причине наличия налоговых недоимок. Осуществили оценку объема предоставленных льгот на основе регионального законодательства в разрезе отраслей, налогов и т. д. На основе этих данных разработан «Порядок предоставления и оценки эффективности предоставляемых налоговых льгот». Кроме того, мы утвердили Порядок проведения мониторинга задолженности по налогам, сборам, пеням и налоговым санкциям, рассроченным и отсроченным платежам в областной бюджет и т. д. Правительством области разработана и утверждена «Концепция налоговой политики Кировской области».
Я назвала лишь часть нормативных актов, которые существенно корректировали бюджетный процесс области, создавали условия для перехода на новые принципы бюджетного планирования и в то же время активизировали проведение в области муниципальной и налоговой реформы.
– Когда вы почувствовали практический результат программы?
– Первые результаты ощутили еще в начале текущего года. В конце 2004 года мы завершили переход на полное казначейское исполнение и областного бюджета, и бюджетов муниципальных образований. Переход на казначейскую систему – не самоцель бюджетной реформы. Сегодня это один из важнейших инструментов управления бюджетным процессом. Он позволяет перейти к планомерному, осмысленному и законному использованию средств областного и муниципальных бюджетов, объективно оценивать состояние финансовой системы в каждый текущий момент.
Процедуры формирования и исполнения бюджета мы детально регламентировали различными нормативными актами. Это позволило использовать бюджетные средства на территории области только по их прямому назначению.
В результате в 2004 году область смогла вдвое сократить кредиторскую задолженность, активизировать привлечение доходов из дополнительных источников, выплатить работникам бюджетной сферы накопившиеся за предшествующий период долги по заработной плате.
Кроме того, перевод на казначейскую систему исполнения консолидированного бюджета дал финансовым органам области возможность автоматизировать весь бюджетный процесс. Технологически это был очень сложный вопрос, но мы его решили. Сегодня бюджетная сфера области работает в едином информационном пространстве, на программных продуктах «САПФИР» (разработчик ЦИФТ, г. Екатеринбург) и «Бюджет-КС» (разработчик фирма «Кейсистемс», г. Чебоксары).
Программный продукт «САПФИР» был использован для планирования областного бюджета 2005 года. Это позволило спланировать расходную часть бюджета на уровне получателей бюджетных средств, смоделировать расщепление налоговых платежей по уровням бюджетов, рассчитать фонд финансовой поддержки муниципальным образованиям, выполнить балансировку доходной и расходной частей консолидированного бюджета, получить полный комплект выходных документов для утверждения областного бюджета и в текстовом, и в табличном формате. В текущем году мы используем его для анализа исполнения областного бюджета и бюджетов муниципальных образований, для среднесрочного планирования областного бюджета и анализа оперативных данных.
Работа бюджетной сферы в едином информационном пространстве позволяет автоматизировать всю бухгалтерскую отчетность. Так, например, за девять месяцев отчетность бюджетных организаций мы принимали в электронном виде, с учетом требований Инструкции № 70н.
Особенностью нашего региона является то, что учет средств бюджета и учет финансово-хозяйственной деятельности осуществляется в одном программном продукте «Бюджет-КС», включающем как казначейское исполнение бюджета в финансовом органе, так и ведение бухгалтерского учета исполнения сметы в бюджетных учреждениях. Такой принцип работы дает нам возможность оперативно и в полном объеме контролировать все движения бюджетных средств. А это в свою очередь позволяет принимать более выверенные управленческие решения на уровне исполнительной и законодательной власти области.
Ощутимую экономию бюджетных средств дает введенная в текущем году система открытых конкурсных торгов. Сегодня в Кировской области действует твердый принцип: любой областной заказ в любой сфере реализуется только через открытый конкурс.
Более того, сейчас мы готовимся автоматизировать эту процедуру. С 2006 года в области планируется полный перевод всех финансовых операций по государственным закупкам на программный контроль. Весь процесс формирования областных заказов – от заявок бюджетных организаций до прохождения финансовых расчетов по исполнению государственных заказов – будет под контролем электронной программы.
Важнейшим результатом реформирования бюджетного процесса стал переход от традиционного затратного метода планирования бюджетных расходов к программно-целевому финансированию. Такой метод предполагает предоставление достаточно широких полномочий получателям бюджетных средств, но в то же время и значительное повышение их ответственности. Теперь для получения бюджетных средств необходимо предъявить обоснованную программу, которая должна пройти экспертизу и конкурсный отбор. Здесь очень важно и условие софинансирования, которое не позволит заявителям нерационально отнестись к выделенным средствам.
При этом бюджетный процесс обеспечивается системой оценки планов и показателей работы всех органов исполнительной власти. Это принципиальный момент. Концентрация финансовых ресурсов для достижения общественно значимых и, как правило, количественно измеримых результатов деятельности администраторов бюджетных средств с одновременным мониторингом их продвижения к намеченной цели – это суть программно-целевого планирования. Она легла в основу впервые разработанного (причем в двух вариантах – реалистичном и оптимистичном) трехлетнего финансового плана. Сейчас этот план становится базовым элементом всего бюджетного процесса на 2006–2008 годы.
Среднесрочное планирование позволит повысить предсказуемость бюджетной политики, более четко обозначить ее цели, улучшить качество подготовки годовых бюджетов и в соответствии с их реальными возможностями гарантировать исполнение расходных обязательств.
Разработан перспективный финансовый план, в котором определен выбор среднесрочной финансово-бюджетной политики области, обеспечивающий согласованность прогноза экономического, инвестиционного и социального развития области со среднесрочными тенденциями развития Российской Федерации при заданных сценарных условиях.
– Как я понимаю, реформа общественных финансов области стала также стабилизатором и генератором муниципальной реформы?
– Можно сказать и так. Я уже приводила такое сравнение: реформа системы управления общественными финансами – это как связующий материал, цемент. С одной стороны, он должен прочно скрепить, а с другой – оживить, согреть новое «здание жизни», которое строится сегодня для россиян в условиях административных, муниципальных, налоговых реформ.
И то, что в области одновременно идет реформирование системы управления общественными финансами и системы межбюджетных отношений, – логично. Это дает возможность одновременно, с меньшими финансовыми и моральными затратами вести перестройку общественной сферы.
– Каким образом вся эта работа сказалась на основных параметрах бюджета-2006?
– Бюджет 2006 года будет трудным, мы этого не скрываем. В то же время в социальной сфере основной результат, который мы добиваемся, это продолжение курса на запланированный рост зарплаты бюджетникам, улучшение жизни людей. Это задача номер один, главная и стратегическая цель всех проводимых нами реформ.
Поэтому резервы увеличения доходов бюджета правительство области видит прежде всего во всемерной поддержке реального сектора экономики – промышленности, строительства, науки, торговли и т. д. Дополнительными резервами также являются: дальнейшее совершенствование налогового законодательства, усиление контрольной работы налоговых органов, а также проведение работы по сокращению задолженности по налогам.
Мы видим, что за последний год произошли изменения к лучшему. И муниципалитеты, и хозяйственники научились планировать. Они стали более ответственно подходить к использованию средств.
Беседовала Валентина РУМЯНЦЕВА
– Нина Дмитриевна, скажите, чем было вызвано решение о разграничении с 2006 года местных полномочий и выделении еще одного бюджета – поселенческого? Ведь есть возможность отложить эту огромную работу на пару-тройку лет…
– Решение о реформировании системы общественных финансов было принято осознанно, взвешенно. По сути, команда вновь избранного губернатора уходила от бюджетного анархизма, который царил в 2003 году.
Бюджетная система области работала в прямом смысле в режиме пожарной команды. Отсутствовала целостная система мониторинга за состоянием и качеством управления общественными финансами, результаты которой были бы доступны не только органам власти, но и населению, инвесторам, кредиторам. Не было объективных критериев для оценки результатов управленческой деятельности. Система разделения доходных и расходных полномочий между областным и местными бюджетами, а также процедура выравнивания бюджетной обеспеченности территорий требовала немедленной переделки, поскольку не стимулировала местные органы власти к повышению доходного потенциала. В итоге – огромная кредиторская задолженность, долги по зарплате работникам бюджетной сферы.
Чтобы кардинально изменить ситуацию, необходимы были кардинальные действия. Первым шагом к этому стала разработка «Программы реформирования системы управления общественными финансами Кировской области на 2005–2006 годы».
Программа была представлена на конкурс в Министерство финансов РФ. Там ее оценили как лучшую. Таким образом область возглавила список из девяти субъектов Федерации, которые смогли получить одобрение и денежные гранты на реализацию своих программ.
Но выбрать путь, даже стратегически выверенный, – это еще полдела. Чтобы успешно одолеть его, необходимы понимание и поддержка реформы всеми теми, кто в ней участвует. Энтузиазм, желание преодолевать все трудности, но прийти к цели. Так сказать, человеческий фактор. Это важная составляющая успеха любого дела. Поэтому мы постарались, как говорится, дойти до каждого. Проводили семинары, встречи. Организовали учебу специалистов финансовых органов области по направлениям программы. Работали с главами муниципалитетов. На конкурсной основе приняли в финорганы области инициативных, энергичных специалистов. Чтобы поднять престиж работы финансиста в условиях реформы, сделать ее общественно заметной, объявили конкурс на лучшего работника финорганов по девяти номинациям. В День финансиста, в торжественной обстановке вручили победителям награды и учрежденный департаментом финансов области приз – статуэтку «Крылья». Это символ Меркурия, творческого полета.
Наша пресса так и писала: «У финансистов появились Крылья». Это образ, но в итоге мы стали коллективом единомышленников. А без этого, думаю, не смогли бы добиться тех позитивных изменений, что имеем сегодня.
– Назовите наиболее значимые результаты работы программы.
– За первую половину текущего года была сформирована правовая база – это 25 законов и нормативных актов, направленных на регламентацию и совершенствование бюджетного процесса. Многие из них не имели на тот период аналогов в стране. То есть здесь наша область в некотором роде оказалась пионером.
Так, например, наиболее значимый и объемный по своей сути закон «О межбюджетных отношениях в Кировской области» был рекомендован Минфином РФ в качестве модели для других субъектов Федерации. Он определяет порядок регулирования межбюджетных отношений между органами государственной власти Кировской области и органами местного самоуправления, закрепляет основные принципы, на которых строятся межбюджетные отношения, называет участников этих отношений, в том числе органы местного самоуправления городских округов и органов местного самоуправления поселений. Этим законом утверждены формы и основные условия предоставления межбюджетных трансфертов, а также порядок предоставления, использования и возврата кредитов из областного бюджета местным бюджетам.
Областной бюджет 2006 года уже сформирован с учетом того, что бюджетные услуги будут предоставляться в соответствии с установленными нормами в сфере образования, здравоохранения, культуры и искусства, социального обеспечения, физкультуры и спорта. На 2007 год планирование услуг будет производиться по всей социальной сфере: это организация транспортного обслуживания, дорожного строительства, содержания дорог и прочее.
В ходе дальнейшей реализации программы планируется расширить круг возможных исполнителей услуг, оплачиваемых за счет бюджета, в том числе и негосударственных организаций. Мы посчитали: если требования к качеству услуг четко определены и исполнитель может их обеспечить, то различия в формах собственности не имеют значения. Постановлением правительства области «О некоторых мерах по оптимизации бюджетной сферы» утвержден пилотный проект по точечному переводу областных государственных организаций, оказывающих социальные услуги, в форму негосударственных организаций (пока не более 10). Надеемся, в будущем этот шаг привлечет в сферу оказания социальных услуг частные инвестиции, повысит заинтересованность организаций в расширении сферы платных услуг.
Я назвала лишь часть нормативных актов, которые существенно корректировали бюджетный процесс области, создавали условия для перехода на новые принципы бюджетного планирования и в то же время активизировали проведение в области муниципальной и налоговой реформы.
– Когда вы почувствовали практический результат программы?
– Первые результаты ощутили еще в начале текущего года. В конце 2004 года мы завершили переход на полное казначейское исполнение и областного бюджета, и бюджетов муниципальных образований. Переход на казначейскую систему – не самоцель бюджетной реформы. Сегодня это один из важнейших инструментов управления бюджетным процессом. Он позволяет перейти к планомерному, осмысленному и законному использованию средств областного и муниципальных бюджетов, объективно оценивать состояние финансовой системы в каждый текущий момент.
В результате в 2004 году область смогла вдвое сократить кредиторскую задолженность, активизировать привлечение доходов из дополнительных источников, выплатить работникам бюджетной сферы накопившиеся за предшествующий период долги по заработной плате.
Кроме того, перевод на казначейскую систему исполнения консолидированного бюджета дал финансовым органам области возможность автоматизировать весь бюджетный процесс. Технологически это был очень сложный вопрос, но мы его решили. Сегодня бюджетная сфера области работает в едином информационном пространстве, на программных продуктах «САПФИР» (разработчик ЦИФТ, г. Екатеринбург) и «Бюджет-КС» (разработчик фирма «Кейсистемс», г. Чебоксары).
Программный продукт «САПФИР» был использован для планирования областного бюджета 2005 года. Это позволило спланировать расходную часть бюджета на уровне получателей бюджетных средств, смоделировать расщепление налоговых платежей по уровням бюджетов, рассчитать фонд финансовой поддержки муниципальным образованиям, выполнить балансировку доходной и расходной частей консолидированного бюджета, получить полный комплект выходных документов для утверждения областного бюджета и в текстовом, и в табличном формате. В текущем году мы используем его для анализа исполнения областного бюджета и бюджетов муниципальных образований, для среднесрочного планирования областного бюджета и анализа оперативных данных.
Работа бюджетной сферы в едином информационном пространстве позволяет автоматизировать всю бухгалтерскую отчетность. Так, например, за девять месяцев отчетность бюджетных организаций мы принимали в электронном виде, с учетом требований Инструкции № 70н.
Особенностью нашего региона является то, что учет средств бюджета и учет финансово-хозяйственной деятельности осуществляется в одном программном продукте «Бюджет-КС», включающем как казначейское исполнение бюджета в финансовом органе, так и ведение бухгалтерского учета исполнения сметы в бюджетных учреждениях. Такой принцип работы дает нам возможность оперативно и в полном объеме контролировать все движения бюджетных средств. А это в свою очередь позволяет принимать более выверенные управленческие решения на уровне исполнительной и законодательной власти области.
Ощутимую экономию бюджетных средств дает введенная в текущем году система открытых конкурсных торгов. Сегодня в Кировской области действует твердый принцип: любой областной заказ в любой сфере реализуется только через открытый конкурс.
Более того, сейчас мы готовимся автоматизировать эту процедуру. С 2006 года в области планируется полный перевод всех финансовых операций по государственным закупкам на программный контроль. Весь процесс формирования областных заказов – от заявок бюджетных организаций до прохождения финансовых расчетов по исполнению государственных заказов – будет под контролем электронной программы.
При этом бюджетный процесс обеспечивается системой оценки планов и показателей работы всех органов исполнительной власти. Это принципиальный момент. Концентрация финансовых ресурсов для достижения общественно значимых и, как правило, количественно измеримых результатов деятельности администраторов бюджетных средств с одновременным мониторингом их продвижения к намеченной цели – это суть программно-целевого планирования. Она легла в основу впервые разработанного (причем в двух вариантах – реалистичном и оптимистичном) трехлетнего финансового плана. Сейчас этот план становится базовым элементом всего бюджетного процесса на 2006–2008 годы.
Среднесрочное планирование позволит повысить предсказуемость бюджетной политики, более четко обозначить ее цели, улучшить качество подготовки годовых бюджетов и в соответствии с их реальными возможностями гарантировать исполнение расходных обязательств.
Разработан перспективный финансовый план, в котором определен выбор среднесрочной финансово-бюджетной политики области, обеспечивающий согласованность прогноза экономического, инвестиционного и социального развития области со среднесрочными тенденциями развития Российской Федерации при заданных сценарных условиях.
– Как я понимаю, реформа общественных финансов области стала также стабилизатором и генератором муниципальной реформы?
– Можно сказать и так. Я уже приводила такое сравнение: реформа системы управления общественными финансами – это как связующий материал, цемент. С одной стороны, он должен прочно скрепить, а с другой – оживить, согреть новое «здание жизни», которое строится сегодня для россиян в условиях административных, муниципальных, налоговых реформ.
И то, что в области одновременно идет реформирование системы управления общественными финансами и системы межбюджетных отношений, – логично. Это дает возможность одновременно, с меньшими финансовыми и моральными затратами вести перестройку общественной сферы.
– Каким образом вся эта работа сказалась на основных параметрах бюджета-2006?
– Бюджет 2006 года будет трудным, мы этого не скрываем. В то же время в социальной сфере основной результат, который мы добиваемся, это продолжение курса на запланированный рост зарплаты бюджетникам, улучшение жизни людей. Это задача номер один, главная и стратегическая цель всех проводимых нами реформ.
Поэтому резервы увеличения доходов бюджета правительство области видит прежде всего во всемерной поддержке реального сектора экономики – промышленности, строительства, науки, торговли и т. д. Дополнительными резервами также являются: дальнейшее совершенствование налогового законодательства, усиление контрольной работы налоговых органов, а также проведение работы по сокращению задолженности по налогам.
Мы видим, что за последний год произошли изменения к лучшему. И муниципалитеты, и хозяйственники научились планировать. Они стали более ответственно подходить к использованию средств.
Беседовала Валентина РУМЯНЦЕВА
