На что расходуются государственные средства? Каковы результаты деятельности органов государственной власти? Насколько эффективны государственные расходы? Эти вопросы неизбежно возникают в обществе и, увы, часто остаются без ответа. Чтобы дать на них ответы, Правительство РФ инициировало бюджетную реформу, использовав при этом метод бюджетирования, ориентированного на результаты.
Что такое БОР?
Метод БОР на протяжении последних нескольких десятилетий внедряется и с успехом используется в странах Британского Содружества, США, Швеции, Нидерландах, других странах ОЭСР, а также в развивающихся странах и странах с переходной экономикой, включая Балтию и СНГ. Суть его – в переходе от планирования затрат и контроля за их целевым использованием к эффективному управлению бюджетными затратами и их результатами.
Реформирование бюджетного процесса на основе принципов БОР – это не самоцель, а средство, инструмент для повышения эффективности работы государственных органов. На практике это означает, что решение, например, вопроса о необходимости перехода к 12-летнему образованию и, стало быть, о целесообразности финансирования такой реформы принимается:
– исходя из приоритетов государственной политики в области образования,
– в сравнении с общественной значимостью приоритетов в других областях (науки, культуры, здравоохранения),
– на основе тщательной оценки ожидаемых результатов этой и альтернативных реформ,
– и далеко не в последнюю очередь на основе скрупулезной всесторонней оценки затрат и результатов предыдущей реформы образования 1984 года.
Чтобы это можно было осуществить на практике, причем в оперативном порядке, не дожидаясь, пока неэффективность той или иной реформы станет заметна невооруженным глазом, реформируются все стадии бюджетного процесса, а также функции его участников.
Почему БОР необходимо внедрять в России
Старт реформе был дан весной 2003 года, когда Президент РФ В.В. Путин в ежегодном послании Федеральному собранию назвал деятельность государства неэффективной и отметил, что «слабость государства сводит на нет экономические и другие реформы». К таким же выводам пришел и Институт Всемирного банка, по расчетам которого индекс эффективности российского правительства оказался ниже, чем у правительств более 100 стран мира, включая страны СНГ и Балтии. Чтобы исправить такое положение вещей, Правительство РФ приступило к осуществлению целого ряда реформ (административной, реформ государственной службы и бюджетного процесса).
Для Правительства РФ одним из главных побудительных мотивов внедрения БОР явилась возможность более эффективного распределения (перераспределения) бюджетных средств между конкурирующими статьями расходов на основе более полной и точной информации об их результатах. При этом важно учитывать, что само по себе бюджетирование, ориентированное на результаты, не оптимизирует распределение бюджетных ресурсов между приоритетными для общества направлениями. Оно оставляет этот вопрос на усмотрение политиков, создавая лишь необходимые условия.
Благодаря внедрению БОР у Минфина России появится возможность, передав отраслевым министерствам функцию контроля, уделять больше внимания вопросам государственной политики и анализу эффективности бюджетных расходов.
Для отраслевых министерств преимущества БОР заключаются в избавлении от мелочной опеки со стороны контролирующих органов и расширении свободы действий при выполнении закрепленных за ними государственных функций.
Для общества в целом ценность БОР состоит в том, что оно позволяет лучше понять, какие цели ставит перед собой правительство, насколько они отвечают потребностям различных групп населения, и в какой степени правительству удается достичь поставленных целей.
Основные шаги реформы
Одобренная в мае 2004 года Правительством РФ Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004–2006 годах (далее – Концепция) явилась важной вехой, определившей начало широкомасштабного реформирования бюджетного процесса. За год сделано немало: существенно реформированы бюджетная классификация и бюджетный учет, в практику бюджетного планирования введены доклады о результатах и основных направлениях деятельности, начата разработка перспективного финансового плана в новом, более подробном, чем раньше, формате, принято положение о ведомственных целевых программах.
Как предполагается Концепцией реформирования бюджетного процесса, различные элементы реформы тесно связаны между собой и должны осуществляться комплексно. При этом, однако, некоторые элементы являются основополагающими, образуя необходимый фундамент для формирования других элементов и развития реформы в целом. В частности, разграничение бюджетов действующих и принимаемых обязательств, определение принципов и критериев такого разграничения в совокупности с отменой необеспеченных мандатов является необходимым условием повышения устойчивости бюджетной системы и «разворачивающегося» перспективного, то есть среднесрочного планирования. Таким образом, разработка механизма и критериев формирования новых обязательств необходимы для перехода к перспективному бюджетному планированию.
«Краеугольным камнем» осуществления бюджетной реформы является кардинальное изменение бюджетной классификации и бюджетного учета. Действовавшая до 2005 года бюджетная классификация соответствовала сметному принципу финансирования и фактически препятствовала переходу к бюджетированию, ориентированному на результаты. Укрепление финансового менеджмента выступает одновременно и условием, и следствием внедрения бюджетирования, ориентированного на результаты, поскольку предполагает повышение самостоятельности администраторов бюджетных средств, их стимулирование в зависимости от результатов деятельности. В свою очередь укрепление финансового менеджмента предполагает осуществление учета внебюджетных источников дохода в бюджетном планировании и исполнении бюджета.
Полноценное осуществление принципов БОР возможно лишь в среднесрочном периоде, так как результаты бюджетного финансирования в большинстве случаев реализуются в средне- или долгосрочном периоде. Поэтому внедрение бюджетирования, ориентированного на результаты, требует одновременно и перехода к перспективному бюджетному планированию. Наконец, доклады субъектов бюджетного планирования (СБП) являются не чем иным, как формализованными в соответствии с принципами БОР бюджетами СБП
По каждому из названных направлений реформы бюджетного процесса предстоит дальнейшее углубление, выведение на более качественный уровень как на федеральном, так и на региональном и муниципальном уровнях бюджетной системы.
Наконец, необходимо еще раз подчеркнуть, что для эффективного перехода от затратного метода планирования и исполнения бюджета к бюджетированию, ориентированному на результаты, необходимо отвести достаточно продолжительное время. Следует учесть, что в ведущих развитых странах на внедрение этого подхода ушло несколько десятилетий. Так, в США первые шаги в этом направлении были сделаны еще полвека назад, и в настоящее время механизм БОР продолжает совершенствоваться.
Елена БЕЛЯНОВА,
директор НЭИ Москва – Управляющий партнер ЭКОРИС НЭИ,
директор проекта «Совершенствование управления государственными расходами»
Что такое БОР?
Метод БОР на протяжении последних нескольких десятилетий внедряется и с успехом используется в странах Британского Содружества, США, Швеции, Нидерландах, других странах ОЭСР, а также в развивающихся странах и странах с переходной экономикой, включая Балтию и СНГ. Суть его – в переходе от планирования затрат и контроля за их целевым использованием к эффективному управлению бюджетными затратами и их результатами.
Реформирование бюджетного процесса на основе принципов БОР – это не самоцель, а средство, инструмент для повышения эффективности работы государственных органов. На практике это означает, что решение, например, вопроса о необходимости перехода к 12-летнему образованию и, стало быть, о целесообразности финансирования такой реформы принимается:
– исходя из приоритетов государственной политики в области образования,
– в сравнении с общественной значимостью приоритетов в других областях (науки, культуры, здравоохранения),
– на основе тщательной оценки ожидаемых результатов этой и альтернативных реформ,
– и далеко не в последнюю очередь на основе скрупулезной всесторонней оценки затрат и результатов предыдущей реформы образования 1984 года.
Чтобы это можно было осуществить на практике, причем в оперативном порядке, не дожидаясь, пока неэффективность той или иной реформы станет заметна невооруженным глазом, реформируются все стадии бюджетного процесса, а также функции его участников.
Почему БОР необходимо внедрять в России
Старт реформе был дан весной 2003 года, когда Президент РФ В.В. Путин в ежегодном послании Федеральному собранию назвал деятельность государства неэффективной и отметил, что «слабость государства сводит на нет экономические и другие реформы». К таким же выводам пришел и Институт Всемирного банка, по расчетам которого индекс эффективности российского правительства оказался ниже, чем у правительств более 100 стран мира, включая страны СНГ и Балтии. Чтобы исправить такое положение вещей, Правительство РФ приступило к осуществлению целого ряда реформ (административной, реформ государственной службы и бюджетного процесса).
Для Правительства РФ одним из главных побудительных мотивов внедрения БОР явилась возможность более эффективного распределения (перераспределения) бюджетных средств между конкурирующими статьями расходов на основе более полной и точной информации об их результатах. При этом важно учитывать, что само по себе бюджетирование, ориентированное на результаты, не оптимизирует распределение бюджетных ресурсов между приоритетными для общества направлениями. Оно оставляет этот вопрос на усмотрение политиков, создавая лишь необходимые условия.
Благодаря внедрению БОР у Минфина России появится возможность, передав отраслевым министерствам функцию контроля, уделять больше внимания вопросам государственной политики и анализу эффективности бюджетных расходов.
Для отраслевых министерств преимущества БОР заключаются в избавлении от мелочной опеки со стороны контролирующих органов и расширении свободы действий при выполнении закрепленных за ними государственных функций.
Для общества в целом ценность БОР состоит в том, что оно позволяет лучше понять, какие цели ставит перед собой правительство, насколько они отвечают потребностям различных групп населения, и в какой степени правительству удается достичь поставленных целей.
Основные шаги реформы
Одобренная в мае 2004 года Правительством РФ Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004–2006 годах (далее – Концепция) явилась важной вехой, определившей начало широкомасштабного реформирования бюджетного процесса. За год сделано немало: существенно реформированы бюджетная классификация и бюджетный учет, в практику бюджетного планирования введены доклады о результатах и основных направлениях деятельности, начата разработка перспективного финансового плана в новом, более подробном, чем раньше, формате, принято положение о ведомственных целевых программах.
Как предполагается Концепцией реформирования бюджетного процесса, различные элементы реформы тесно связаны между собой и должны осуществляться комплексно. При этом, однако, некоторые элементы являются основополагающими, образуя необходимый фундамент для формирования других элементов и развития реформы в целом. В частности, разграничение бюджетов действующих и принимаемых обязательств, определение принципов и критериев такого разграничения в совокупности с отменой необеспеченных мандатов является необходимым условием повышения устойчивости бюджетной системы и «разворачивающегося» перспективного, то есть среднесрочного планирования. Таким образом, разработка механизма и критериев формирования новых обязательств необходимы для перехода к перспективному бюджетному планированию.
«Краеугольным камнем» осуществления бюджетной реформы является кардинальное изменение бюджетной классификации и бюджетного учета. Действовавшая до 2005 года бюджетная классификация соответствовала сметному принципу финансирования и фактически препятствовала переходу к бюджетированию, ориентированному на результаты. Укрепление финансового менеджмента выступает одновременно и условием, и следствием внедрения бюджетирования, ориентированного на результаты, поскольку предполагает повышение самостоятельности администраторов бюджетных средств, их стимулирование в зависимости от результатов деятельности. В свою очередь укрепление финансового менеджмента предполагает осуществление учета внебюджетных источников дохода в бюджетном планировании и исполнении бюджета.
Полноценное осуществление принципов БОР возможно лишь в среднесрочном периоде, так как результаты бюджетного финансирования в большинстве случаев реализуются в средне- или долгосрочном периоде. Поэтому внедрение бюджетирования, ориентированного на результаты, требует одновременно и перехода к перспективному бюджетному планированию. Наконец, доклады субъектов бюджетного планирования (СБП) являются не чем иным, как формализованными в соответствии с принципами БОР бюджетами СБП
По каждому из названных направлений реформы бюджетного процесса предстоит дальнейшее углубление, выведение на более качественный уровень как на федеральном, так и на региональном и муниципальном уровнях бюджетной системы.
Наконец, необходимо еще раз подчеркнуть, что для эффективного перехода от затратного метода планирования и исполнения бюджета к бюджетированию, ориентированному на результаты, необходимо отвести достаточно продолжительное время. Следует учесть, что в ведущих развитых странах на внедрение этого подхода ушло несколько десятилетий. Так, в США первые шаги в этом направлении были сделаны еще полвека назад, и в настоящее время механизм БОР продолжает совершенствоваться.
Елена БЕЛЯНОВА,
директор НЭИ Москва – Управляющий партнер ЭКОРИС НЭИ,
директор проекта «Совершенствование управления государственными расходами»
