Постановка проблемы
Мировой экономический кризис обострил задачу перехода России к инновационному развитию. Президент страны Д. А. Медведев лично возглавил Комиссию по модернизации и технологическому развитию экономики России. По мнению президента, главная сложность состоит в отсутствии механизмов, которые стимулируют бизнес вкладывать деньги в инновации. «Расходы на инновации в России сейчас на порядок ниже, чем в других рыночных экономиках», — отметил Д. А. Медведев. Всего 2 % от общего числа инвестиций в 2010 году российские компании планируют вложить в научно-исследовательскую и конструкторскую работу.«Появились лишние 20–30 миллионов рублей у бизнесмена — он что, будет их вкладывать в венчурный бизнес, заниматься рисковыми проектами? Да ничего подобного. Он товар закупит на эти деньги и перепродаст его... Эта проблема интеллектуальная, идеологическая, — заявил президент. — Пока бизнес вместе с государством не осознает, насколько это важно для развития страны, ничего происходить не будет».
Все вроде бы понимают, что без инноваций обходиться нельзя. Но в чем же дело? Ответ простой: для бизнеса различные инновационные проекты — довольно рискованное вложение средств. Согласно статистике до 85 % инновационных проектов в России оказываются убыточными и не достигают стадии коммерческой реализации.
Звучат предложения, чтобы государство стимулировало инновации с помощью госзаказа. «Доля инновационной продукции в госзакупках должна быть увеличена до 10–15 %», — заявил недавно заместитель Председателя Правительства РФ, министр финансов А. Л. Кудрин. Интересно посмотреть, добиваются ли за рубежом заинтересованности бизнес-сообщества во вложении средств в инновации при соблюдении принципов открытой конкуренции? Как зарубежные развитые страны используют конкурентные механизмы государственных закупок?
ЕС: поддержка инноваций
Основные развитые страны входят во Всемирную торговую организацию, подписали и декларируют исполнение Соглашения о правительственных закупках (Соглашение ВТО). Этим Соглашением наложен запрет на «произвольную или неоправданную дискриминацию между странами». Этот принцип включен в нормативно-правовые акты основных развитых стран и предполагает отказ от каких-либо односторонних преимуществ представителям (поставщикам, подрядчикам, исполнителям, далее — участникам) от каждой отдельной территории и/или государства. В действующий Договор об учреждении Европейского союза введены пять принципов конкурентной политики (статьи 89–91 Договора, бывшие статьи 85–94). Среди них есть и такой: «Контроль за предоставлением государственной помощи со стороны государства-члена за счет государственных ресурсов или в любой иной форме, которая нарушает или грозит нарушить конкуренцию путем создания более благоприятных условий некоторым производителям или производству некоторых товаров». И будем иметь в виду: под товарами Договор подразумевает все, что выходит на рынок, включая результаты строительных работ или НИОКР.
Подобная точка зрения просматривается и в европейской нормативно-правовой базе по государственным закупкам. Законодательство явно нацелено на обеспечение участия в поставках (подрядах) любого заинтересованного участника из ЕС и отвечает общим принципам прозрачности, отсутствия дискриминации, равных возможностей, взаимного признания и пропорциональности, вытекающих из Договора ЕС и судебной практики Европейского суда. При этом Договор предусматривает, во-первых, надзор со стороны органов ЕС и возможность получения от них разрешения на государственную помощь в строго определенных случаях, а во-вторых — и это важно для рассматриваемой темы, — возможность отклонения от жесткого применения санкций в случаях, когда в результате государственной помощи «может произойти улучшение производства» или государственная помощь способствует «развитию технического прогресса». Как видно, грань между наказуемым и разрешенным весьма тонкая.
Наблюдатели отмечают, что в настоящий момент государственная помощь для сферы научных исследований отдельными странами — членами ЕС предоставляется в форме грантов, а это противоречит статьям 92–94 Договора. Обоснованием для выделения такого рода грантов обычно является «необходимость помощи, или создание поощрительного эффекта, или побуждение компании к исследованиям, которые при иных условиях она бы не производила».
В исторической ретроспективе некоторые виды государственной помощи более не применяются, другие продолжают осуществляться, в то время как некоторые виды помощи (и ее размер) подвергаются более детальному и тщательному контролю со стороны органов ЕС. При этом страны — члены ЕС все больше используют стимулирование интереса частных компаний к разработкам путем так называемых «горизонтальных» правил, легализованных в рамках ЕС. В них включена помощь по направлениям:
- изменение климата и защита окружающей среды;
- исследования, развитие и инновации;
- реструктуризация фирм, попавших в тяжелое положение;
- помощь малым и средним предприятиям;
- меры по борьбе с безработицей;
- обучение;
- по рисковым капиталовложениям;
- по услугам общеэкономического интереса.
Комиссия ЕС в предвидении начинавшегося экономического кризиса утвердила специальный План действий по государственной помощи, в рамках которого уже принято Руководство Еврокомиссии от 6 августа 2008 года по основным блокирующим исключениям. Есть и другие, общие для Сообщества директивные цели и единые для всех участников методики их достижения. Например, для стимулирования НИОКР была принята Лиссабонская стратегия инвестирования, согласно которой 3 % бюджета стран-членов направляется на НИОКР (принята на основе сравнения с объемами бюджетных отчислений на НИОКР в США и Японии). При этом определено, что размещение проектов «путем прозрачных, открытых, ценовых процедур» приравнивается к государственным закупкам и не рассматривается как государственная помощь.
Специальными нормативными мерами определены возможности поддержки НИОКР и энергосбережения у малых и средних предприятий. Ряд направлений, в том числе в сфере энергетики, выделены в отдельные программы, и их финансирование проводится паритетно Евросоюзом, отдельными Европейскими сообществами (и агентствами), странами-членами и регионами. Расчет был сделан на то, что в таком случае эти программы станут привлекательными для подключения к ним частных компаний не только как исполнителей (получателей средств), но и для участия в их финансировании в целях последующего извлечения прибыли (государственно-частное партнерство). Например, программа «Европа — умная энергия» предусматривает выдачу грантов ЕС на разработку по одному из трех основных направлений:
- эффективная энергия и рациональное использование энергоресурсов;
- обновляемые энергоресурсы и поддержка энергодиверсификации;
- эффективная энергия и обновляемые энергоресурсы для транспорта (есть и другие программы).
Наконец, непосредственно для стимулирования НИОКР и инноваций по заказу Еврокомиссии был проведен анализ возможностей, предоставляемых принятыми в 2004 году новыми директивами по госзакупкам. Основные выводы из исследований следующие: бизнес реагирует инновационными решениями на запросы рынка, а инвестиции частного сектора в разработки следуют за изменением потребностей заказчиков. Рынок, как правило, не может предвидеть направления инноваций, и тут государственные закупки способны «потянуть» за собой спрос на инновационные решения. Правда, для этого необходимо разрешить разработчику такого решения использовать право на интеллектуальную собственность и реализовывать это право по своему усмотрению.
На базе исследований было подготовлено «Руководство по инновационным решениям в государственном прокьюременте (закупках) — 10 примеров хорошей практики», предлагающее «стандартные» решения при размещении различного рода госзаказов. В нем отмечалось, что за базовые следует принять следующие положения:
- «предкоммерческий» прокьюремент — закупку НИОКР на стадии, предваряющей вывод продукта на рынок. Здесь Комиссия ЕС указывает на то, что Директивы 2004 года регулируют закупку услуг по НИОКР, но не работ в научной сфере. Таким образом, считается, что они не подпадают под понятие государственной помощи;
- инновационный государственный прокьюремент, когда государственный заказчик любого уровня должен заказывать «товар» для своих нужд или нужд населения по «инновационным» характеристикам, по крайней мере, отдавая предпочтения при оценке «инновационным» решениям в офертах участников.
К сожалению, приходится отметить, что подобная практика несовместима с действующим в России законом № 94-ФЗ о размещении госзаказа. Согласно п. 4 ч. 1 ст. 12 Закона, заказчик обязан не допустить к торгам участника, если его заявка не соответствует требованиям, установленным в документации. При этом совершенно ясно, что предусмотреть и описать инновационные решения заранее, до начала исполнения, а иногда и до получения окончательного результата, заказчик не имеет возможности.
Система госзакупок США
Основой государственного строительства и всего законодательства США декларируется обеспечение свободы добросовестной конкуренции. Соответственно законы, правила, регулирующие организацию и проведение государственного прокьюремента, направлены в первую очередь на обеспечение равных прав всех участников торгов, защиту от монополизации рынка.Система государственных закупок в США включает в себя свыше четырех тыс. законов, подзаконных актов и внутриведомственных нормативов. Наиболее последовательно процедурный и «контрактный» аспекты отражены в Правилах закупок для федеральных нужд (Правила). Кратко можно характеризовать этот свод норм как правила заключения федеральными ведомствами США государственных контрактов на поставку и оказание услуг.
Размещение госзаказа помимо Правил регулируется и другими актами, например: «Состязательность при контрактинге», «О своевременной оплате», «Против Недостаточности» и др. При этом для достижения долгосрочных или текущих политических целей принимаются «частные» акты, также определяющие размеры и правила расходования бюджетных средств.
Общим правилом является размещение государственного контракта без предоставления каких-либо преимуществ отдельным оферентам. Однако исторически сложилось, что американское законодательство предусматривало определенные льготы и квотировало некоторые виды деятельности для различных групп населения, так называемые «отклонения». Кроме того, в необходимых случаях предусматривались поощрительные меры — «побуждения». Именно они применяются для поддержки инновационных решений.
Еще одним принципиальным отличием американской практики является перевод в «денежный» эквивалент большинства оценочных параметров. Конечно, в последнее время это отличие все больше нивелируется.
И тем не менее глава «Закупки НИОКР» Правил предлагает проводить размещение госконтрактов на НИОКР для нужд госзаказчика (или общества в сфере, регулируемой госзаказчиком — федеральным ведомством) таким образом, чтобы создать максимально благоприятные условия для участия наиболее подготовленных разработчиков, с тем чтобы они могли показать максимальную гибкость и не подпадали под бюрократическое давление. Правила предусматривают два типа размещения заказов: через заключение госконтракта (в случаях передачи результатов НИОКР непосредственно госзаказчику) или с помощью грантов (для случаев, когда задача заказа — стимулирование направления развития или реализация предварительных исследований).
Американский законодатель отдает себе отчет в проблемах закупки инновационных продуктов. Поэтому в действующей редакции Правил предусмотрена такая форма описания технических характеристик предмета закупки, как «указание о целях». Оно используется в тех случаях, когда государственный заказчик считает необходимым оставить оференту максимальную свободу выбора инновационных решений для достижения цели, заданной в приглашении. И это при том, что США — одна из немногих стран, где в прямой форме существует двухэтапный конкурс при проведении госзакупок.
Особенность законодательного регулирования госзакупок США в сфере инноваций состоит в том, что научно-технические достижения, полученные в ходе исполнения федеральных контрактов, в конечном счете становятся достоянием американской экономики. Кроме того, Правилами предусмотрены «Поощрения по исполнению» — стимулы налогового порядка, позволяющие увеличить норму прибыли при улучшении характеристик продукта. Контрактное право госзакупок США предусматривает контроль государственного заказчика за нормой прибыли при исполнении госконтракта, что является и одним из критериев отбора.
Что касается самих программ, то, как уже упоминалось, они могут быть долгосрочными или краткосрочными. При этом программы могут носить межведомственный и межрегиональный характер, то есть получать финансирование и быть нацеленными на решение проблем как заинтересованных территорий, так и органов власти. Спецификой государственной поддержки инноваций в США являются «законы–программы–планы» по стратегическим направлениям науки, техники и научно-техническим программам. Такие «законо-программы» носят многолетний характер, и вместе с региональными их насчитывается около трех тыс.
Американский законодатель обеспокоен степенью эффективности бюджетных затрат на программы. Отдельными актами, начиная с 90-х годов прошлого века, было предусмотрено осуществление контроля за достижением установленных программами индикаторов. Однако этого показалось мало, и недавно в Конгресс был внесен новый законопроект — Акт 2009 года «О предупреждении неоправданных расходов бюджета на программы информационных технологий».
Журнал "Бюджет", март 2010 г.
