Анна АРЕФЬЕВА, консультант Отдела региональных стратегий Компании ФОК
Владимир КРАСНОСЛОБОДЦЕВ, старший консультант Департамента градостроительства Компании ФОК, к. г. н.
Эффективность демографической и миграционной политики напрямую зависит от качества анализа и прогноза демографического потенциала муниципального образования, позволяющего определить целевые показатели и эффекты, требуемые от мероприятий. Демографический прогноз также позволяет определить структуру демографического потенциала, на котором базируются экономические перспективы муниципального района, города или поселка. Демографический потенциал, таким образом, представляет собой набор количественных и качественных показателей групп населения в настоящее время и в ближайшей перспективе. Низкий современный и прогнозируемый демографический потенциал является серьезным ограничением для развития территории, тогда как высокий и растущий потенциал — ресурсом и катализатором роста.
Особенности и виды прогноза
Поиск источников для улучшения качественных характеристик демографического потенциала в условиях его количественного сокращения — общемировая тенденция. Такими источниками являются: увеличение продолжительности жизни, воздействие на возрастную структуру смертности, изменение направлений миграционных потоков, снижение заболеваемости населения в трудоспособных возрастах. Определение источника позволяет сформулировать мероприятия по развитию демографического потенциала, скорректировать демографические процессы, снизив их неблагоприятные последствия. Необходимо отметить, что существует значительный временной лаг между моментом воздействия на демографические процессы и моментом формирования долгосрочного позитивного тренда, что не стимулирует в российских условиях инвестирование в человеческий капитал.В советское время использовался нормативный подход к определению прогнозной численности населения и потенциальных мигрантов. В настоящее время по ряду причин этот подход на муниципальном уровне неприменим.
Причина первая. В большинстве муниципальных районов России отмечается в настоящее время и прогнозируется в долгосрочном периоде естественная убыль населения. В свою очередь непризнание убыли населения является значительным препятствием для поиска решений изменения демографической ситуации. Осознание отсутствия количественного роста достаточно болезненно для управленцев и самого населения муниципального образования. Краткосрочный подъем естественного прироста 2007–2009 годов по прогнозам сменится ростом естественной убыли населения, поэтому осознание убывания является значительным шагом для объективного прогнозирования.
Причина вторая. Увеличение зависимости развития территорий от собственных демографических ресурсов. Основная часть муниципальных образований, расположенных в провинции, — фактически миграционные доноры крупных городских агломераций. Приток в сельскую местность и небольшие города носит редкий характер, и потому муниципальные образования могут рассчитывать только на собственные трудовые ресурсы.
Причина третья. Формирование рыночной экономики. Ликвидация и сокращение деятельности в большинстве районов градообразующих сельскохозяйственных, лесохозяйственных, промышленных или транспортных предприятий, которые ранее формировали занятость и определяли численность жителей поселков и районов, наряду с невозможностью рационального прогнозирования развития сферы услуг исключают возможность нормативного прогноза, основанного только на финансово-экономических показателях крупных предприятий.
Причина четвертая. Значительное разнообразие и увеличение различий в интенсивности и направлении демографических процессов как на федеральном уровне, так и на уровне регионов и отдельных муниципальных образований.
Причина пятая. Гуманизация науки и техники, в том числе и в сфере стратегического и территориального планирования. ХХI век призван стать веком более качественного использования и воспроизводства человеческого капитала, которое невозможно без комфортной и безопасной среды обитания.
Причина шестая. Отход от прямого управления демографическими и миграционными процессами, существовавшего в Советском Союзе.
Причина седьмая. Скудные возможности местных бюджетов для проведения демографической и миграционной политики и отсутствие вертикальной и горизонтальной координации мероприятий между муниципальными образованиями. Практически все муниципальные образования планируют решать свои демографические проблемы за счет привлечения мигрантов из других районов, тогда как объективно на мигрантов могут рассчитывать только городские агломерации или районы реализации крупных инвестиционных проектов.
Наиболее реалистичным подходом к прогнозу демографических показателей является метод компонент (передвижки возрастов), который учитывает изменения в течение десятилетий нескольких компонентов. Таких, как возрастной коэффициент рождаемости и смертности, миграция населения, современная половозрастная структура населения. Как уже отмечалось, показатели естественного движения населения крайне инерционны, поэтому в существующей половозрастной структуре населения заложены основные параметры естественного движения разных возрастных групп населения муниципального образования на средне- и долгосрочную перспективу.
Методом компонент численность населения на конкретный год определяется как вычитание из современного числа жителей прогнозного числа умерших, согласно средним возрастным коэффициентам смертности, и миграционного оттока с учетом среднего возрастного коэффициента — сальдо миграции и добавление к полученному результату прогнозного числа родившихся за определенный период времени.
Формы миграционной политики на муниципальном уровне
Государственная политика в сфере миграций является компетенцией Федеральной миграционной службы России и в регионах осуществляется территориальными органами ФМС. Согласно Закону от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» осуществление миграционной политики не относится к компетенции органов местного самоуправления (ОМС). Вместе с тем ОМС проводят мероприятия, влияющие на миграционные потоки, которые объединены понятием «миграционная политика». Однако, как правило, они проходят в рамках осуществления федеральных программ. В то же время миграционная политика ОМС может быть направлена на привлечение новоселов, на закрепление уже живущего населения или на стимулирование выбытия жителей за пределы территории. Миграция рассматривается здесь в узком смысле слова, то есть как переселение населения.Мероприятия, проводимые муниципалитетами, могут иметь две степени воздействия на миграционные процессы: прямое и косвенное, и должны укладываться в управленческие действия в рамках полномочий органов местного самоуправления.
Прямое воздействие выражается в мероприятиях, в результате которых происходит переселение человека или его невыезд на постоянное место жительства. Наиболее распространенными формами прямого воздействия являются:
1) привлечение мигрантов
участие в программах по переселению, в том числе по переселению соотечественников;
приглашение для работы в бюджетных учреждениях;
2) закрепление населения
целевое обучение в высших учебных заведениях для муниципальных учреждений;
3) выбытие населения
участие в программах переселения населения из районов, пострадавших в результате стихийных бедствий и чрезвычайных ситуаций техногенного характера.
Косвенно воздействуют мероприятия, непосредственно не ведущие к факту переселения или закрепления жителя в муниципалитете, но активно способствующие этому. Формами таких мероприятий выступают:
1) привлечение населения
создание муниципальных учреждений, привлекающих население из-за пределов муниципалитета, например муниципального высшего или среднего специального учебного заведения, современного медицинского центра, курорта местного значения и т. д.;
создание муниципального миграционного центра, занимающегося анализом миграционных потоков и управлением привлечения мигрантов;
разработка градостроительной документации и резервирование территорий под жилищное строительство для мигрантов;
2) закрепление населения
содействие развитию малого и среднего бизнеса.
Предметно за счет бюджетных средств муниципального района или городского округа возможно обеспечение следующих мероприятий «миграционной политики»:
финансирование так называемого компенсационного пакета переселенца, включающего расходы на дошкольное и общее образование, медицинское обслуживание, услуги библиотек и клубов, а также учреждений физкультуры и спорта;
организация на базе образовательных учреждений дополнительных занятий с детьми, плохо владеющих русским языком;
обеспечение информацией работодателей и население о ситуации на рынке труда, возможностях трудоустройства, открытия собственного дела, профессиональной подготовке и т. д.;
выделение земельных участков для строительства индивидуального жилья и ведения домашнего хозяйства, а также долевое финансирование обеспечения земельных участков коммунальной инфраструктурой;
софинансирование региональных программ «Жилище» и подпрограмм, направленных на улучшение жилищных условий населения, в том числе молодых семей;
создание центров временного размещения и развитие системы малосемейных общежитий в целях предоставления семьям переселенцев муниципального жилья по договорам найма и социального найма;
реконструкция, переоборудование, ремонт и достройка объектов недвижимости для последующего предоставления переселенцам как на первом этапе заселения, так и на постоянной основе;
оказание содействия переселенцам в жилищном обустройстве;
интеграция иммигрантов, в том числе ознакомление переселенцев с историческими и культурными особенностями муниципалитета.
Проблемы программ переселения
Следует отметить, что большинство программ в рамках «миграционной политики» инициируется и финансируется прежде всего за счет средств федерального и регионального бюджета. Эти программы имеют достаточно низкую эффективность, подтверждением чему может служить крупнейшая из федеральных программ по переселению соотечественников. В 2007–2009 годах по этой программе предполагалось переселение в Россию до 150 тыс. человек. В результате число переселенцев на 1 июля 2009 года составило только 12 тыс. человек, что составляет менее 2 % от числа официально переселившихся в Россию из-за рубежа за указанный период. При этом более 80 % переселенцев по программе прибыли в три региона: Калининградскую, Липецкую и Калужскую области, относимые к территориям, благоприятным для проживания, тогда как районы с активным миграционным оттоком остались без переселенцев-соотечественников.Серьезным барьером успешной реализации программ переселения соотечественников из-за рубежа являются крайне ограниченные возможности местных органов власти по привлечению и закреплению мигрантов. Это обусловлено как отсутствием большинства полномочий в сфере миграционной политики, так и дефицитом бюджетных ресурсов в условиях концентрации доходных источников на региональном и федеральном уровне. Зависимость муниципальных образований от безвозмездных перечислений из вышестоящих бюджетов, регулирование значительной части расходов местных бюджетов федеральным и региональным законодательством не позволяют местному самоуправлению решать проблемы, наиболее актуальные для конкретной территории, в том числе проблему повышения демографического потенциала.
Мониторинг программы переселения соотечественников показал, что основной проблемой в ее успешной реализации является отсутствие жилья для приезжих, невозможность его строительства и капитального ремонта ни за счет средств переселенцев, ни за счет государственного и местных бюджетов. Подавляющая часть муниципальных образований страны в условиях дефицита бюджетных средств и большого количества очередников среди местных жителей не имеют возможности предоставлять семьям переселенцев муниципальное жилье по договорам найма и социального найма.
Относительную эффективность имеют программы по переселению населения посредством предоставления жилищных сертификатов за пределами муниципалитета, что не ведет к развитию, хотя отчасти и снижает нагрузку на социальную инфраструктуру территории. Примером такой программы может быть долгосрочная муниципальная целевая программа «Содействие выезду жителей муниципального образования “Город Норильск” в благоприятные для проживания регионы Российской Федерации», рассчитанная на 2009–2011 годы. Согласно программе содействие выезду (оплата проезда и провоза багажа, возмещение расходов на приобретение жилья) предоставляется 2,4 тыс. жителей Норильска преимущественно нетрудоспособного возраста. Финансирование программы в сумме 1,46 млрд руб. на 14 % осуществляется за счет муниципального бюджета, тогда как основную нагрузку несет федеральный бюджет. В рамках проекта по переселению к началу 2010 года жилищные сертификаты получили около 1300 человек.
Решение проблемы низкой эффективности миграционной политики видится или в расширении полномочий и финансирования муниципальных инициатив для привлечения и закрепления населения, или в повышении на федеральном уровне территориальной сбалансированности миграционной политики посредством определения миграционного потенциала всех муниципалитетов страны и стимулирования миграционных потоков по конкретным направлениям. Последнее требует широкомасштабных исследований демографического потенциала и финансирования.
Журнал "Бюджет", март 2010 г.
