В статье рассматриваются проблемы правоприменения, связанные с обращением денежных взысканий на средства федерального бюджета, наличием сроков давности по требованиям к бюджету и отсутствием сроков давности по требованиям казны Российской Федерации.
Татьяна ГУСЕВА, д. ю. н., профессор кафедры «Финансовое и предпринимательское право» Юридического института ОрелГТУ

Понятия
Федеральным законом от 27 декабря 2005 г. № 197-ФЗ в Бюджетный кодекс РФ была введена глава 24.1, регулирующая исполнение судебных актов по обращению взысканий на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. Согласно ст. 242.2 БК РФ на Минфин России возложена обязанность по исполнению судебных актов по искам к Российской Федерации о возмещении вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) государственных органов Российской Федерации или их должностных лиц, а также судебных актов по иным искам о взыскании денежных средств за счет федеральной казны.
При этом следует различать:
а) судебные акты по «искам к казне», то есть по искам к Российской Федерации, субъектам РФ, муниципальным образованиям о возмещении вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) органов государственной власти и местного самоуправления (их должностных лиц). Сюда же относятся судебные акты по иным искам о взыскании денежных средств за счет казны РФ, субъектов РФ, муниципальных образований (ст. 242.2);
б) судебные акты по «искам к бюджетному учреждению», то есть по искам о взыскании задолженности по денежным обязательствам федеральных учреждений, бюджетных учреждений субъектов РФ или муниципальных образований, в том числе по искам о взыскании денежных средств в порядке субсидиарной ответственности главных распорядителей средств соответствующего бюджета (ст. 242.3).
Взыскание денежных средств как в первом, так и во втором случае службой судебных приставов не производится. В настоящей статье речь пойдет именно об исполнении первой категории судебных актов — судебных актов по «искам к казне».

Практика ЕСПЧ

Механизм исполнения судебных актов по искам к Российской Федерации о возмещении вреда, причиненного незаконными действиями государственных органов, существовал и до внесения указанных выше изменений в Бюджетный кодекс РФ. Порядок исполнения судебных актов по «искам к казне» ежегодно прописывался в Федеральном законе о бюджете на соответствующий финансовый год и в принципе содержал тот же механизм его исполнения, что и действующая редакция Бюджетного кодекса РФ.
В 90-е годы ХХ века судебные акты по «искам к казне», как и все другие судебные решения, исполняли судебные приставы, что порой приводило к остановке исполнения бюджета, прекращению бюджетного финансирования, неисполнению публичным субъектом принятых на себя обязательств, нарушению прав бюджетополучателей и третьих лиц. Но и после отказа законодателя от механизма принудительного исполнения и замены его механизмом бюджетного исполнения также возникли проблемы правоприменения, о чем свидетельствует многочисленная судебная практика, в том числе обращения российских граждан в Европейский суд по правам человека (ЕСПЧ). Например, в деле «Звездин (Zvezdin) против Российской Федерации»1 одним из оснований подачи жалобы в Европейский суд по правам человека было длительное неисполнение судебного решения, принятого в пользу гражданина. Исполнительный лист для исполнения (выплаты пенсии) был передан им в военный комиссариат. Представители Российской Федерации полагали, что в нарушение требований российского законодательства заявитель представил исполнительный лист непосредственно должнику, хотя должен был направить его в соответствующий территориальный орган Федерального казначейства.
В подтверждение своих доводов заявитель представил копии ответов территориального органа федерального казначейства другим военнослужащим, которые изначально направили исполнительные листы в Федеральное казначейство. В указанных ответах военнослужащим было рекомендовано обращаться непосредственно в военный комиссариат, в чьи функции входит назначение и выплата пенсии военнослужащим. Многочисленные обращения в госорганы не имели результата, все отказывали в исполнении судебного решения, что стало причиной обращения в Европейский суд по правам человека.
В данном деле суд сделал вывод о нарушении п. 1 ст. 6 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод и ст. 1 Протокола № 1 к Конвенции в связи с тем, что судебное решение, принятое в пользу заявителя, оставалось без исполнения в течение длительного времени и впоследствии было отменено. В отношении довода российских властей о том, что действия заявителя по представлению исполнительного листа для исполнения не соответствовали требованиям национального законодательства, Европейский суд указал, что от лица, в пользу которого было принято судебное решение, должником по которому выступает орган государственной власти, нельзя требовать обращения к исполнительному производству для его исполнения. Аналогичная позиция содержится и в ряде других постановлений, вынесенных ЕСПЧ. В качестве примера можно привести решения по делам «Валерий Владимирович Иноземцев против Российской Федерации (Valeriy Vladimirovich Inozemtsev v. Russia)»,2 «Грищенко против Российской Федерации (Grishchenko v. Russia)», 3 «Пресняков против Российской Федерации (Presnyakov v. Russia)»4 и др.
Таким образом, можно сделать вывод, что решение об отказе от практики исполнения судебных решений посредством судебных приставов-исполнителей формировалось непосредственно под воздействием Европейского суда.

Российская практика

В то же время проблема исполнения судебных решений по искам к Российской Федерации сохранила свою актуальность и после внесения соответствующих положений в Бюджетный кодекс РФ. Анализ судебной практики показывает, что правоприменители, в том числе и граждане, часто не понимают, каким образом получить из бюджета взыскиваемые денежные средства. Соответствующие нормы вызывают проблемы толкования и у самих судов.
Например, как следует из постановления Президиума Верховного суда РФ от 12 сентября 2007 г. № 287-П07, нижестоящий суд ошибочно возложил обязанность по возмещению вреда в порядке реабилитации на территориальный орган Федерального казначейства. Президиум ВС РФ изменил состоявшиеся по делу судебные акты, указав, что обязанность по возмещению вреда, причиненного незаконными действиями государственных органов Российской Федерации или их должностных лиц, должна быть возложена на Министерство финансов за счет федеральной казны. По другому делу исполнять судебный акт отказались как Министерство обороны, выступающее главным распорядителем средств федерального бюджета, так и Министерство финансов. Между тем ст. 16 АПК РФ устанавливает обязательность исполнения судебных актов. Возврат взыскателю исполнительного листа без исполнения нарушает это требование.
Представляется, что правоприменителю следует четко определить для себя:

• кто может выступать от имени казны при возмещении вреда;
• за счет каких средств происходит возмещение;
• каков механизм исполнения;
• кем исполняется судебный акт.

Действующее законодательство содержит ответы на эти вопросы. От имени Российской Федерации (казны) по рассматриваемой категории дел выступают соответствующие финансовые органы, если эта обязанность не возложена на другой орган в соответствии с п. 3 ст. 125 ГК РФ. Как предусмотрено в ч. 3 ст. 158 БК РФ, главный распорядитель средств федерального бюджета (например, МВД РФ), бюджета субъекта РФ и муниципального образования выступает в суде соответственно от имени Российской Федерации, ее субъекта, муниципального образования в качестве представителя ответчика по искам к Российской Федерации, ее субъекту и муниципальному образованию:
о возмещении вреда, причиненного физическому или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, по ведомственной принадлежности, в том числе в результате издания актов органов государственной власти и местного самоуправления, не соответствующих закону или иному нормативно-правовому акту;
предъявляемым в порядке субсидиарной ответственности по денежным обязательствам подведомственных бюджетных учреждений.
То, что ответчиком в суде будут выступать указанные в БК РФ органы, не означает, что вред будет возмещаться за их счет. Для исполнения судебных актов по искам к Российской Федерации о возмещении вреда документы направляются в Министерство финансов РФ. Непосредственным исполнителем выступают органы Федерального казначейства.
Целью введения нового порядка представления интересов при возмещении вреда является построение более эффективной системы защиты государственной казны, когда каждый конкретный случай ущемления прав граждан и юридических лиц должностными лицами государственных органов и органов местного самоуправления поставлен на учет. Значимость рассмотренного механизма определяется необходимостью рационального, законного и эффективного использования бюджетных средств, а также соблюдения и защиты прав и свобод человека.

Без срока давности

Законодательство предусматривает наличие сроков давности предъявления денежных требований к Российской Федерации (к бюджетам всех уровней) при одновременном отсутствии сроков давности предъявления денежных требований самой Российской Федерацией. Статья 93.4 Бюджетного кодекса РФ «Особенности исполнения денежных требований по обязательствам перед Российской Федерацией» определяет, что средства от возврата предоставленных на возвратной и возмездной основе средств федерального бюджета, в том числе бюджетных ссуд и бюджетных кредитов, а также за пользование ими подлежат перечислению в федеральный бюджет. При этом Минфину России предоставляется право требования от имени Российской Федерации возврата (погашения) задолженности юридических лиц, субъектов РФ и муниципальных образований по денежным обязательствам перед Российской Федерацией, в том числе задолженности по средствам целевого финансирования юридических лиц, условием предоставления которых являлась передача акций в собственность Российской Федерации.
Согласно п. 4 указанной статьи исковая давность, установленная гражданским законодательством Российской Федерации, не распространяется на требования Российской Федерации, возникшие:

• в связи с предоставлением на возвратной и (или) возмездной основе бюджетных денежных средств, в том числе бюджетных кредитов, за счет средств целевых иностранных кредитов (заимствований) и иных бюджетных кредитов (ссуд), включая требования по уплате процентов и (или) иных платежей, предусмотренных законом и (или) договором (соглашением), в том числе требования о неосновательном обогащении и возмещении убытков;
• в связи с предоставлением и (или) исполнением Российской Федерацией государственных гарантий Российской Федерации;
• по обязательствам целевого финансирования юридических лиц, условием предоставления которого являлась передача акций в собственность Российской Федерации;
• из договоров и иных сделок об обеспечении исполнения перечисленных выше обязательств.

Данная статья Бюджетного кодекса РФ действует с 1 января 2008 года. Однако установлено, что п. 4 ст. 93.4 Бюджетного кодекса РФ применяется к отношениям, возникшим и до 1 января 2008 года. Попытки признать эти положения противоречащими Конституции РФ не увенчались успехом. Так, в своей жалобе в Конституционный суд РФ ЗАО «Любинский молочно-консервный комбинат» просил признать противоречащим Конституции РФ вышеуказанную норму п. 4 ст. 93.4 БК РФ5. По мнению заявителя, она, исключая применение установленной гражданским законодательством исковой давности к требованиям Российской Федерации по выданным бюджетным кредитам и допуская возможность распространения этого правила на правоотношения, возникшие до вступления данного законоположения в силу, нарушает конституционные принципы действия закона во времени и равенства всех перед законом.
Конституционный суд РФ с этим не согласился, указав, что само по себе установление особенностей исполнения денежных требований по обязательствам перед Российской Федерацией относится к дискреционным полномочиям федерального законодателя в области регулирования сроков для обращения в суд, которые могут быть не только изменены им, но и отменены. Исходя из предназначения федерального бюджета как материальной основы реализации конституционных функций публичной власти, в том числе функций социального правового государства (ст. 1, 2, 7 и 18 Конституции РФ), он вправе определить не только порядок правомерного использования бюджетных средств, но и меры их повышенной охраны и защиты. Кроме того, оспариваемое законоположение касается всех участников отношений по получению кредитов из федерального бюджета, а потому, по мнению Конституционного суда РФ, его нельзя признать нарушающим конституционный принцип равенства всех перед законом и судом.

Срок давности в действии

Рассмотрим обратную ситуацию, когда заявляются денежные требования к Российской Федерации. Как следует из постановления Президиума Высшего арбитражного суда РФ от 26 мая 2009 г. № 15759/08, предприятие потребовало возместить за счет бюджета расходы, понесенные в связи с предоставлением в 2002–2004 годах отдельным категориям граждан льгот по бесплатному проезду на основании Закона о ветеранах, Закона о социальной защите инвалидов, Закона о реабилитации жертв политических репрессий. Ответчик — Министерство финансов Российской Федерации — заявил о необходимости применения срока исковой давности, установленного Гражданским кодексом РФ. Определяя момент, с которого исчисляется этот срок по требованию за 2003 год, первая и кассационная инстанция применили ст. 15 Федерального закона «О бухгалтерском учете». Согласно указанной норме годовая бухгалтерская отчетность сдается не позднее 1 апреля года, следующего за отчетным.
Президиум ВАС РФ указал, что суды не должны были руководствоваться названным Федеральным законом, поскольку в спорном случае он не применяется. Расходы компенсируются за счет бюджета, поэтому начало срока исковой давности следовало определять на основании Бюджетного кодекса РФ. В силу ст. 12 БК РФ годовой бюджет составляется на один финансовый год, который соответствует календарному году и длится с 1 января по 31 декабря. О нарушении права на получение компенсации за предоставленные в 2003 году льготы предприятие могло и должно было узнать по окончании финансового года, то есть не позднее 1 января 2004 года. Именно с этой даты следовало исчислять срок исковой давности, который, таким образом, истек 1 января 2007 года.
По другому делу Президиум Высшего арбитражного суда РФ, отменяя принятые по делу судебные решения и отказывая в удовлетворении заявленного требования, дополнительно к уже вышеизложенным аргументам указал на то, что нижестоящие суды необоснованно расценили составление акта сверки между предприятием и финансовым органом муниципалитета основанием для вывода о перерыве течения срока исковой давности. Президиум указал, что такой акт не может рассматриваться как совершение Российской Федерацией, являющейся обязанным лицом (должником) по деликтному обязательству, действий, свидетельствующих о признании долга. Указанный финансовый орган не уполномочен государством на признание от его имени задолженности.

Журнал "Бюджет", март 2010 г.