Принципы гласности, равноправия целевого расходования бюджетных средств при формировании, размещении и исполнении государственного заказа, провозглашенный в ст. 2 Закона Республики Татарстан № 4-3РТ от 4 июля 2002 г. «О закупках продукции для государственных нужд Республики Татарстан», многим российским специалистам в области госзакупок еще недавно казался революционными. Однако спустя три года именно эти определения легли в основу Федерального закона № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». Об особенностях системы государственных закупок в Республике Татарстан рассказывает генеральный директор ГУП «Агентство по государственному заказу, инвестиционной деятельности и межрегиональным связям» Яков ГЕЛЛЕР.
– Яков Вениаминович, какие изменения в законодательной базе госзаказа, произошедшие в связи с принятием Федерального закона № 94-ФЗ, удалось предугадать властям Татарстана?
– Задолго до принятия в 2005 г. Федерального закона № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» руководство Республики Татарстан уже приняло ряд мер для обеспечения провозглашенных принципов гласности, равноправия целевого расходования бюджетных средств при формировании, размещении и исполнении государственного заказа.
Механизмы реализации этих принципов и иных положений Закона № 4-3РТ были обозначены и прописаны в постановлении Кабинета министров Республики Татарстан от 22 октября 2002 г. № 617. Более того, в этом документе впервые в России были использованы еще и такие термины, как:
– официальный сайт для размещения информации о госзаказе;
– реестр государственных заказчиков – главных распорядителей средств бюджета Республики Татарстан и внебюджетных источников;
– регламентные проверки деятельности конкурсных комиссий;
– закупки однородной продукции в течение квартала по раздельным контрактам (как нарушение) и др.
В 2003–2004 гг. в нашем регионе уже были внедрены системы онлайн-трансляций заседаний конкурсных комиссий (вскрытие конвертов). Тогда же на базе программного продукта компании «Норбит» были опубликованы и редукционы (электронные мониторинги), внедрены электронные аукционы на понижение и т.д.
Поэтому проблем во время переходного периода у нас не возникло. Не было необходимости что-то переделывать ни в системах организаций, ни в информировании, потому что требования Федерального закона № 94-ФЗ во многом совпали с наработками Республики Татарстан. В результате переходный период (август-декабрь 2005 г.) мы посвятили адаптации уже имеющихся продуктов к условиям нового закона.
– Как сейчас выстроена система закупок товаров и услуг для государственных нужд в республике? Какова ее специфика?
– На сегодняшний день система закупок в республике полностью соответствует требованиям Федерального закона № 94-ФЗ. Определены как государственные заказчики – органы власти, так и госзаказчики, которым переданы полномочия.
Согласно закону извещения о размещении госзаказов публикуются в официальном электронном издании – на сайте «Государственные и муниципальные закупки в Республике Татарстан» (www.agzrt.ru), а также в печатном СМИ – в газете «Время и деньги». Здесь же дается вся информация о текущих процедурах.
На указанном сайте активно действует раздел «Реестр сводных извещений», где любой пользователь может получить всю информацию по каждому заказу – от размещения до исполнения контракта. Например, на конец 2006 г. в реестр государственных контрактов было внесено более 8 399 контрактов на 24 млрд руб. Тут же отражается сумма экономии бюджетных средств в реальном времени.
Большой популярностью пользуется электронный аукцион. За девять месяцев государственными и муниципальными заказчиками на электронной площадке было размещено более 3,5 тыс. лотов со средней эффективностью 15%.
Сегодня агентству по госзаказу поручено выполнение ряда функций: ведение официального сайта, обеспечение электронного документооборота, ведение реестров (государственных контрактов, сводных извещений, внерегиональных поставщиков и т.д.), проведение электронных аукционов, анализ, статистика, отчеты, ведение муниципальных сайтов. Однако основной функцией мы считаем экспертизу размещаемой информации и предупреждение возможных нарушений государственными заказчиками требований закона о госзакупках.
Перед Агентством по государственному заказу, инвестиционной деятельности и межрегиональным связям поставлены и другие задачи: оптимизация расходов бюджета; обеспечение бизнеса, в первую очередь малого, информацией о системе государственного заказа и т.д. Уверен: в том, что в республиканском госзаказе 40% поставщиков – представители малого бизнеса, есть и наша заслуга.
– Получается, агентство – это некий методологический, технический и информационный центр, который несет ответственность за существование и функционирование системы государственного заказа Республики Татарстан?
– Можно сказать и так. Ведь результат работы агентства определяется прежде всего отсутствием претензий к госзаказчикам, исполняющим Федеральный закон № 94-ФЗ. Мы не контрольный орган, который создан для плановых и внеплановых проверок.
Агентство должно предупредить нарушения в зародыше, предотвратить возникновение ошибки, жалобы, дать государственным заказчикам алгоритм поведения при размещении заказа. Объяснять, подсказывать, проводить профилактику.
– Закон действует почти год. С какими проблемами при его применении пришлось столкнуться основным заказчикам – государственным учреждениям и распределителям бюджетных средств республики?
– Нужно сказать, что проблемы возникли не с применением нового закона о государственных закупках, а с незаконченностью процесса. Процесс, идущий в рамках нормально действующего закона о госзакупках, не заканчивается заключением контракта. Однако только в одном месте – в ст. 18 ч. 2 п. 8 – упоминается исполнение контракта. И в Федеральном законе № 94-ФЗ, и в Федеральном законе № 19-ФЗ подробно прописана ответственность государственного заказчика и очень поверхностно – ответственность поставщика. Понятно, что в контракте необходимо предусмотреть все возможные варианты. Желание законодателей уравнять шансы всех субъектов рынка при доступе к госзаказу вполне понятно. Но это намерение не компенсируется ответственностью поставщика: при поставке недоброкачественной продукции он должен нести ответственность, может быть, даже уголовную.
На сегодняшний день в законе много неясностей. Например, непонятен термин «одноименная», когда говорится о периодичности закупки одноименной продукции без торгов. Неясно, что делать со вторым номером электронного аукциона, если первый номер (победитель) отказался заключать контракт. Не все точно в запросе котировок. Кроме того, публикация в СМИ протоколов, особенно по котировкам, обходится очень дорого; на наш взгляд, достаточно строчки «Протокол размещен на сайте», а в случае создания ресурсов, подобных Реестру сводных извещений, можно обойтись и без нее.
Считать все огрехи нового закона платой за его прозрачность, справедливость и равнодоступность не следует. Но сейчас уже не удастся изменить механизм, можно лишь шлифовать текст документа.
– Яков Вениаминович, а какие ощущения у Вас вызвал Федеральный закон № 94-ФЗ?
– На мой взгляд, закон, помимо решения основных своих задач, преследовал еще одну важную цель – переложить контроль за процедурой размещения заказов на бизнес-сообщество. Достаточно подсчитать, сколько контролеров потребуется на все заседания конкурсных комиссий. А бизнес-сообщество смогло бы решить этот вопрос, добиваясь честной конкуренции во время торгов. Однако многие предприниматели не спешат вступать в систему государственного заказа. Для этого, во-первых, необходимо обладать определенной смелостью и уверенностью в себе, предвидя визиты проверяющих фирму санитарных врачей, пожарных и т.д. А во-вторых, излюбленным способом размещения заказа до сих пор остается открытый конкурс, где выбирается заранее известный победитель. Электронные аукционы, которые позволили бы изменить предвзятое отношение к конкурсантам, пока применяются не повсеместно. А значит, не все задачи, поставленные Федеральным законом № 94-ФЗ, решены.
Я часто спрашиваю своих коллег из других регионов: «Почему вы не хотите проводить аукционы?» – и, как правило, слышу в ответ: «А куда торопиться? Мы лучше подождем, пока Правительство РФ утвердит перечень продукции, закупка которой возможна только способом открытого аукциона». Кстати, в Республике Татарстан премьер-министр Рустам Минниханов еще в декабре 2005 г. утвердил перечень продукции, закупаемой на аукционах, и теперь лично курирует процесс внедрения электронных аукционов. Сейчас эта процедура превратилась из экзотической в рутинную, и уже невозможно представить, как это было бы без изначально четко сформулированного перечня.
При любой реформе, введении новых нормативных документов – особенно таких значимых, как закон о госзакупках, – чрезвычайно важна позиция руководства региона, понимание происходящего, умение установить жесткий порядок выполнения задач. Вероятно, успех реализации Республикой Татарстан новых требований в системе государственных закупок объясняется как раз тем, что и электронный документооборот, и информационный блок госзаказа внедрялся на уровне премьер-министра и под его личным контролем.
– В соответствии с Федеральным законом № 94-ФЗ свои сайты должны появиться не только у региональных, но и у муниципальных образований. Более того, если у администрации муниципального образования нет возможности создать такой сайт, они вправе обратиться за помощью на уровень субъекта. Приходилось ли властям республики оказывать такую помощь? И с какими проблемами в первую очередь сталкиваются муниципалитеты, выполняя это требование?
– Да, Федеральный закон № 94-ФЗ обязал муниципалитеты публиковать информацию на сайтах. Нам удалось сделать на официальном сайте госзаказчика Республики Татарстан библиотеку сайтов муниципальных образований и расширить систему электронного документооборота до уровня муниципальных заказчиков.
Каждому муниципалитету агентство вручило идентификационные коды доступа к персональным Web-кабинетам и позволило им размещать индивидуальную информацию на персональных муниципальных сайтах. Одновременно, во исполнение ч. 2 ст. 21 федерального закона о госзакупках, информация публикуется на республиканском сайте. Были созданы и ресурсы «Реестр сводных извещений» для каждого муниципального сайта и «Консолидированный реестр сводных извещений» для всех муниципальных закупок.
Крупные города Республики Татарстан, в частности Казань, Набережные Челны, Альметьевск и др., имеют собственные, самостоятельные официальные сайты. Большинство же муниципалитетов с благодарностью используют созданную агентством информационную среду. Поэтому у муниципалитетов в республике нет проблем с информационным обеспечением размещения заказа и исполнением требования закона.
– Закон предусматривает также создание реестра недобросовестных поставщиков. Если ли необходимость размещения подобного «черного списка» на сайте госзаказа Республики Татарстан?
– О реестре недобросовестных поставщиков нужно говорить особо. Если, поддерживая малый бизнес, государство стремится привлечь в систему госзакупок как можно больше частных предприятий, очень важно не препятствовать нормальной работе этого механизма, например не публиковать неподтвержденных негативных сведений. К тому же компании могут попасть в реестр по недоразумению. Другое дело – фирмы-однодневки, которые иногда намеренно срывают торги.
В истории России такие случаи бывали неоднократно. Например, в 1735 г. существовал «Устав по продаже опальных и вымороченных пожитков», где подробно описывались все правила аукционной торговли. Рассматривалась в уставе и такая типичная ситуация, при которой «иные участники коварно, на злобу другим, поддают цену, а заплатить чем – не имеют». В таком случае рекомендовалось «требовать заклад и без того не выпущать», а в противном случае – наказать и «убыток возместить». Жесткими были и требования к оценщикам: если вещь не будет приобретена за назначенную цену, оценщик обязан сам ее за эту цену купить.
Логика современного законодательства о госзакупках допускала поливариантное поведение заказчика. Можно было под прикрытием квалификационных требований «затачивать» условия под конкретных, как правило аффилированных, поставщиков. В результате существовавшее законодательство развратило заказчиков, вызвало неприязнь к торгам у поставщиков и создало определенную ауру вокруг термина «госзаказ». Теперь, с принятием Федерального закона № 94-ФЗ, маятник качнулся в другую сторону: заказчики вынуждены изучать новые правила игры, порой не имея под рукой четкого руководства.
Но до той поры, пока аукцион как способ закупки не станет преобладающим, пока жесткие меры воздействия не будут приниматься даже за попытку обмануть государственного заказчика, пока на практике не удастся разделить функции заказчика, закупщика, консигнационного склада с программами учета и движения продукции, пока в дополнение к Федеральному закону № 94-ФЗ не появится закон об исполнении, – эффективность закупок останется актуальной темой для обсуждения.
– Яков Вениаминович, какие изменения в законодательной базе госзаказа, произошедшие в связи с принятием Федерального закона № 94-ФЗ, удалось предугадать властям Татарстана?
– Задолго до принятия в 2005 г. Федерального закона № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» руководство Республики Татарстан уже приняло ряд мер для обеспечения провозглашенных принципов гласности, равноправия целевого расходования бюджетных средств при формировании, размещении и исполнении государственного заказа.
– официальный сайт для размещения информации о госзаказе;
– реестр государственных заказчиков – главных распорядителей средств бюджета Республики Татарстан и внебюджетных источников;
– регламентные проверки деятельности конкурсных комиссий;
– закупки однородной продукции в течение квартала по раздельным контрактам (как нарушение) и др.
В 2003–2004 гг. в нашем регионе уже были внедрены системы онлайн-трансляций заседаний конкурсных комиссий (вскрытие конвертов). Тогда же на базе программного продукта компании «Норбит» были опубликованы и редукционы (электронные мониторинги), внедрены электронные аукционы на понижение и т.д.
Поэтому проблем во время переходного периода у нас не возникло. Не было необходимости что-то переделывать ни в системах организаций, ни в информировании, потому что требования Федерального закона № 94-ФЗ во многом совпали с наработками Республики Татарстан. В результате переходный период (август-декабрь 2005 г.) мы посвятили адаптации уже имеющихся продуктов к условиям нового закона.
– Как сейчас выстроена система закупок товаров и услуг для государственных нужд в республике? Какова ее специфика?
– На сегодняшний день система закупок в республике полностью соответствует требованиям Федерального закона № 94-ФЗ. Определены как государственные заказчики – органы власти, так и госзаказчики, которым переданы полномочия.
Согласно закону извещения о размещении госзаказов публикуются в официальном электронном издании – на сайте «Государственные и муниципальные закупки в Республике Татарстан» (www.agzrt.ru), а также в печатном СМИ – в газете «Время и деньги». Здесь же дается вся информация о текущих процедурах.
На указанном сайте активно действует раздел «Реестр сводных извещений», где любой пользователь может получить всю информацию по каждому заказу – от размещения до исполнения контракта. Например, на конец 2006 г. в реестр государственных контрактов было внесено более 8 399 контрактов на 24 млрд руб. Тут же отражается сумма экономии бюджетных средств в реальном времени.
Сегодня агентству по госзаказу поручено выполнение ряда функций: ведение официального сайта, обеспечение электронного документооборота, ведение реестров (государственных контрактов, сводных извещений, внерегиональных поставщиков и т.д.), проведение электронных аукционов, анализ, статистика, отчеты, ведение муниципальных сайтов. Однако основной функцией мы считаем экспертизу размещаемой информации и предупреждение возможных нарушений государственными заказчиками требований закона о госзакупках.
Перед Агентством по государственному заказу, инвестиционной деятельности и межрегиональным связям поставлены и другие задачи: оптимизация расходов бюджета; обеспечение бизнеса, в первую очередь малого, информацией о системе государственного заказа и т.д. Уверен: в том, что в республиканском госзаказе 40% поставщиков – представители малого бизнеса, есть и наша заслуга.
– Получается, агентство – это некий методологический, технический и информационный центр, который несет ответственность за существование и функционирование системы государственного заказа Республики Татарстан?
– Можно сказать и так. Ведь результат работы агентства определяется прежде всего отсутствием претензий к госзаказчикам, исполняющим Федеральный закон № 94-ФЗ. Мы не контрольный орган, который создан для плановых и внеплановых проверок.
Агентство должно предупредить нарушения в зародыше, предотвратить возникновение ошибки, жалобы, дать государственным заказчикам алгоритм поведения при размещении заказа. Объяснять, подсказывать, проводить профилактику.
– Закон действует почти год. С какими проблемами при его применении пришлось столкнуться основным заказчикам – государственным учреждениям и распределителям бюджетных средств республики?
– Нужно сказать, что проблемы возникли не с применением нового закона о государственных закупках, а с незаконченностью процесса. Процесс, идущий в рамках нормально действующего закона о госзакупках, не заканчивается заключением контракта. Однако только в одном месте – в ст. 18 ч. 2 п. 8 – упоминается исполнение контракта. И в Федеральном законе № 94-ФЗ, и в Федеральном законе № 19-ФЗ подробно прописана ответственность государственного заказчика и очень поверхностно – ответственность поставщика. Понятно, что в контракте необходимо предусмотреть все возможные варианты. Желание законодателей уравнять шансы всех субъектов рынка при доступе к госзаказу вполне понятно. Но это намерение не компенсируется ответственностью поставщика: при поставке недоброкачественной продукции он должен нести ответственность, может быть, даже уголовную.
На сегодняшний день в законе много неясностей. Например, непонятен термин «одноименная», когда говорится о периодичности закупки одноименной продукции без торгов. Неясно, что делать со вторым номером электронного аукциона, если первый номер (победитель) отказался заключать контракт. Не все точно в запросе котировок. Кроме того, публикация в СМИ протоколов, особенно по котировкам, обходится очень дорого; на наш взгляд, достаточно строчки «Протокол размещен на сайте», а в случае создания ресурсов, подобных Реестру сводных извещений, можно обойтись и без нее.
Считать все огрехи нового закона платой за его прозрачность, справедливость и равнодоступность не следует. Но сейчас уже не удастся изменить механизм, можно лишь шлифовать текст документа.
– Яков Вениаминович, а какие ощущения у Вас вызвал Федеральный закон № 94-ФЗ?
– На мой взгляд, закон, помимо решения основных своих задач, преследовал еще одну важную цель – переложить контроль за процедурой размещения заказов на бизнес-сообщество. Достаточно подсчитать, сколько контролеров потребуется на все заседания конкурсных комиссий. А бизнес-сообщество смогло бы решить этот вопрос, добиваясь честной конкуренции во время торгов. Однако многие предприниматели не спешат вступать в систему государственного заказа. Для этого, во-первых, необходимо обладать определенной смелостью и уверенностью в себе, предвидя визиты проверяющих фирму санитарных врачей, пожарных и т.д. А во-вторых, излюбленным способом размещения заказа до сих пор остается открытый конкурс, где выбирается заранее известный победитель. Электронные аукционы, которые позволили бы изменить предвзятое отношение к конкурсантам, пока применяются не повсеместно. А значит, не все задачи, поставленные Федеральным законом № 94-ФЗ, решены.
Я часто спрашиваю своих коллег из других регионов: «Почему вы не хотите проводить аукционы?» – и, как правило, слышу в ответ: «А куда торопиться? Мы лучше подождем, пока Правительство РФ утвердит перечень продукции, закупка которой возможна только способом открытого аукциона». Кстати, в Республике Татарстан премьер-министр Рустам Минниханов еще в декабре 2005 г. утвердил перечень продукции, закупаемой на аукционах, и теперь лично курирует процесс внедрения электронных аукционов. Сейчас эта процедура превратилась из экзотической в рутинную, и уже невозможно представить, как это было бы без изначально четко сформулированного перечня.
– В соответствии с Федеральным законом № 94-ФЗ свои сайты должны появиться не только у региональных, но и у муниципальных образований. Более того, если у администрации муниципального образования нет возможности создать такой сайт, они вправе обратиться за помощью на уровень субъекта. Приходилось ли властям республики оказывать такую помощь? И с какими проблемами в первую очередь сталкиваются муниципалитеты, выполняя это требование?
– Да, Федеральный закон № 94-ФЗ обязал муниципалитеты публиковать информацию на сайтах. Нам удалось сделать на официальном сайте госзаказчика Республики Татарстан библиотеку сайтов муниципальных образований и расширить систему электронного документооборота до уровня муниципальных заказчиков.
Каждому муниципалитету агентство вручило идентификационные коды доступа к персональным Web-кабинетам и позволило им размещать индивидуальную информацию на персональных муниципальных сайтах. Одновременно, во исполнение ч. 2 ст. 21 федерального закона о госзакупках, информация публикуется на республиканском сайте. Были созданы и ресурсы «Реестр сводных извещений» для каждого муниципального сайта и «Консолидированный реестр сводных извещений» для всех муниципальных закупок.
Крупные города Республики Татарстан, в частности Казань, Набережные Челны, Альметьевск и др., имеют собственные, самостоятельные официальные сайты. Большинство же муниципалитетов с благодарностью используют созданную агентством информационную среду. Поэтому у муниципалитетов в республике нет проблем с информационным обеспечением размещения заказа и исполнением требования закона.
– Закон предусматривает также создание реестра недобросовестных поставщиков. Если ли необходимость размещения подобного «черного списка» на сайте госзаказа Республики Татарстан?
– О реестре недобросовестных поставщиков нужно говорить особо. Если, поддерживая малый бизнес, государство стремится привлечь в систему госзакупок как можно больше частных предприятий, очень важно не препятствовать нормальной работе этого механизма, например не публиковать неподтвержденных негативных сведений. К тому же компании могут попасть в реестр по недоразумению. Другое дело – фирмы-однодневки, которые иногда намеренно срывают торги.
В истории России такие случаи бывали неоднократно. Например, в 1735 г. существовал «Устав по продаже опальных и вымороченных пожитков», где подробно описывались все правила аукционной торговли. Рассматривалась в уставе и такая типичная ситуация, при которой «иные участники коварно, на злобу другим, поддают цену, а заплатить чем – не имеют». В таком случае рекомендовалось «требовать заклад и без того не выпущать», а в противном случае – наказать и «убыток возместить». Жесткими были и требования к оценщикам: если вещь не будет приобретена за назначенную цену, оценщик обязан сам ее за эту цену купить.
Логика современного законодательства о госзакупках допускала поливариантное поведение заказчика. Можно было под прикрытием квалификационных требований «затачивать» условия под конкретных, как правило аффилированных, поставщиков. В результате существовавшее законодательство развратило заказчиков, вызвало неприязнь к торгам у поставщиков и создало определенную ауру вокруг термина «госзаказ». Теперь, с принятием Федерального закона № 94-ФЗ, маятник качнулся в другую сторону: заказчики вынуждены изучать новые правила игры, порой не имея под рукой четкого руководства.
Но до той поры, пока аукцион как способ закупки не станет преобладающим, пока жесткие меры воздействия не будут приниматься даже за попытку обмануть государственного заказчика, пока на практике не удастся разделить функции заказчика, закупщика, консигнационного склада с программами учета и движения продукции, пока в дополнение к Федеральному закону № 94-ФЗ не появится закон об исполнении, – эффективность закупок останется актуальной темой для обсуждения.
Материал подготовила Анастасия АНДРЕЕВА
