Как отметил профессор Мишель Бувье, система общественных финансов во всем мире стоит на пороге больших перемен. Даже содержание базовых понятий в этой сфере может в ближайшее время измениться. А одна из главных тенденций заключается в том, что методы управления в государственных и частных финансах постепенно, но неуклонно сближаются. К этому выводу участники семинара в своих выступлениях возвращались неоднократно.
Перемены не в последнюю очередь диктуются кризисами, регулярно повторявшимися в течение всего ХХ века. Они порождают эффект «ножниц» между доходами и расходами государственного бюджета, и нагрузка на госбюджет и систему налогообложения увеличивается. Все это приводит к возникновению снежного кома проблем во всех сферах. Из этого порочного круга очень сложно выбраться, поскольку бесконечно повышать налоги нельзя. Такова типичная ситуация в большинстве стран.
Причем в период кризисов неизменно встает вопрос о повышении роли государства, о необходимости его вмешательства в регулирование рынка. И хотя пока не удалось найти универсальную модель для борьбы с кризисами, важность экономической роли государства здесь очевидна. Вероятно, именно поэтому сегодня так много внимания уделяется теме построения новой, более эффективной системы управления общественными финансами.
Руководитель Казначейства России Р. Е. Артюхин подчеркнул, что государственное управление становится все более технологичным, все больший упор делается на информационные технологии, на обеспечение прозрачности в деятельности госорганов. Он кратко очертил для французских коллег основные вехи бюджетной реформы в России в 2004–2008 годах: переход к трехлетнему бюджетному планированию, абсолютное исполнение государственных обязательств, расширение полномочий главных распорядителей бюджетных средств.
Вместе с тем, как отметил Р. Е. Артюхин, пока не получается широко использовать систему отчетности о результатах использования средств. Не решена и задача интеграции стратегического планирования, управления результатами и подготовки и исполнения бюджета. Для этого явно требуются новые подходы, тем более что дополнительная сложность заключается в самом масштабе страны: в России 24 296 местных бюджетов.
В основе одного из таких подходов, по мнению руководителя Федерального казначейства, может лежать концепция рассмотрения публичного образования как юридического лица. Следствием применения такого подхода будет, в частности, возможность использования стандартов корпоративного управления в «государственном менеджменте». По мнению Р. Е. Артюхина, в понятие «государствненный менеджмент» входит управление проектами, рисками, «бюджетный маркетинг» (поскольку, подчеркнул Артюхин, услуги в конечном счете должны быть ориентированы на потребителя), использование автоматизированных систем управления и другие составляющие. Все это является отражением процесса взаимного обогащения идеями систем управления в общественном и частном секторах.
Как справедливо было отмечено на семинаре, главная цель проведения бюджетной реформы в России — переход от управления затратами к управлению результатами — пока не достигнута и, по-видимому, потребует длительного времени. Сделан лишь первый шаг: создана законодательная база. Но на практике внедрение необходимых инструментов идет не столь быстро, как предполагалось изначально. Впрочем, считает М. Бувье, «на реформирование всегда должно отводиться достаточное время». Так, обсуждение реформы государственных финансов во Франции было инициировано еще в 1997 году, но фактически она начала осуществляться в 2001 году с принятием органического закона «О финансовых законах», а в активную фазу вступила лишь в 2006 году, когда данный закон был введен в действие. Таким образом, реформу предварял длительный этап подготовки, в ходе которой оттачивались все основные положения.
Примечательно также, что законопроект разрабатывался не правительством, а представителями двух парламентских партий: партии большинства и партии оппозиции. То есть он стал продуктом совместной работы разных политических сил, что подчеркивает общенациональную значимость реформы. Сама реформа была следствием вывода о том, что во Франции сложился глубокий кризис системы финансового управления. Определенное давление здесь оказал МВФ, так же как и руководство Евросоюза, которое не было удовлетворено ситуацией в бюджетном управлении страны. Как подчеркнул М. Бувье, не последнюю роль сыграло и то, что изменился менталитет налогоплательщиков, которые хотели, но не могли получить более полную и ясную информацию о расходовании их средств.
Целью реформы был переход к модели «государственного менеджмента». В первую очередь это означало существенно большую прозрачность всего бюджетного процесса. До реформы обсуждение бюджета было преимущественно кулуарным, а бюджетный процесс в целом был крайне сложным и малопонятным. Во-вторых, это предполагало ответственность всех участвующих лиц и, в-третьих, эффективность их деятельности.
Более широкие полномочия в области государственных финансов получил парламент. До этого он практически не участвовал в подготовке законов о бюджете, а только лишь голосовал за подготовленный правительством проект. Закон 2001 года предусмотрел процедуру предварительного обсуждения бюджета в парламенте — «нулевое чтение». Парламент расширил свои полномочия и на стадии голосования.
Интерес российских профессоров и студентов вызвала структура современного французского закона о бюджете. В его рамках формулируются так называемые «миссии» — глобальные задачи соответствующего бюджета. Так, на 2010 год их определено более 40. Они разделяются на подзадачи — «программы», по две-три на каждую миссию, а те в свою очередь на «действия» — подразделения программ. На 2010 год в бюджете заложено 685 «действий». Парламент, рассматривая бюджет, не может полностью отменить ту или иную миссию. Аннулировать можно лишь программы с последующим перераспределением средств между другими программами данной миссии.
Закон о бюджете содержит конкретные показатели, которые характеризуют достигнутые результаты (обычно их около полутора тысяч). В ведомствах за каждую программу отвечает конкретный человек. Он разбивает ее бюджет на элементы, за которые в свою очередь ответственны нижестоящие сотрудники. Причем на каждом уровне, по словам М. Бувье, чиновники действуют «как руководители предприятий». Каждый из них должен продемонстрировать свою эффективность, а по результатам работы его ждет поощрение либо, возможно, санкции.
Система государственного финансового контроля во Франции хорошо развита. Она представлена счетной палатой, которая носит название «Счетный суд» и рассматривается именно как судебный орган. На уровне регионов (во Франции так называются объединения нескольких муниципальных образований) действуют региональные счетные палаты. Помимо счетных судов финансовый контроль осуществляет генеральная инспекция финансов, представляющая административный контроль.
Среди наиболее острых нерешенных проблем выступающие с французской стороны отмечали фискальную политику государства. Она нуждается в пересмотре: систему налогообложения предстоит, по словам профессоров Сорбонны, «сделать рентабельной и эффективной»: ведь концепции многих действующих ныне налогов были разработаны еще в позапрошлом веке. Чтобы финансово обеспечить государственные расходы, придется реформировать налоговую систему и искать новые источники средств.
Журнал "Бюджет", апрель 2010 г.
