Анна Сергеевна КАРАСЕВА, руководитель юридической службы компании «Центр исследования бюджетных отношений»
План реализации
Федеральный закон № 261-ФЗ регулирует отношения по энергосбережению и повышению энергетической эффективности, устанавливая правовые, экономические и организационные основы для проведения подобных работ. Можно констатировать, что с принятием этого закона получили правовое закрепление некоторые новые подходы и процедуры, необходимые для внедрения энергосберегающих технологий, связанные:- с обеспечением энергетической эффективности при обороте товаров;
- с обеспечением энергетической эффективности зданий, строений, сооружений;
- с повсеместным внедрением учета используемых энергетических ресурсов;
- с расширением случаев проведения обязательных энергетических обследований;
- с заключением и реализацией энергосервисных договоров (контрактов);
- с энергосбережением в государственных (муниципальных) учреждениях;
- с учетом энергетической эффективности при размещении заказов для государственных или муниципальных нужд.
Большинство мероприятий (всего в Плане содержится более 90 пунктов) должны быть реализованы уже в 2010 году, а значительная их часть — уже в первом квартале текущего года.
Подзаконные акты в сфере повышения энергоэффективности
Реализация на практике положений Федерального закона № 261-ФЗ потребует разработки и принятия большого количества подзаконных нормативно-правовых актов на всех уровнях. По самым скромным подсчетам только федеральных подзаконных актов потребуется принять более 30. Требования к составу документов, которые необходимо принять на региональном и муниципальном уровнях, перечислены в таблице 1.Таблица 1. Требования к составу документов, которые необходимо принять на региональном и муниципальном уровнях
|
№ |
Примерное наименование НПА/сфера правового регулирования |
Утверждение |
Правовое основание (норма Федерального закона № 261-ФЗ) |
Комментарий |
|
РЕГИОНАЛЬНЫЙ УРОВЕНЬ | ||||
|
Обеспечение энергоэффективности зданий, строений, сооружений, жилищного и дачного фонда | ||||
|
1. |
Об утверждении перечня мероприятий по энергосбережению и повышению энергетической эффективности в отношении общего имущества собственников помещений в многоквартирных домах |
ОИВ субъекта РФ |
ч. 4 ст. 12 |
|
|
2. |
Об утверждении дополнительного перечня мероприятий по энергосбережению и повышению энергетической эффективности в отношении объектов инфраструктуры и другого имущества общего пользования садоводческих, огороднических или дачных некоммерческих объединений граждан |
ОИВ субъекта РФ |
ч. 10 ст. 12 |
Принятие данного акта является правом, но не обязанностью ОИВ субъекта РФ |
|
Обеспечение энергосбережения и повышения энергоэффективности в отдельных организациях | ||||
|
3. |
Об утверждении требований к программам в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности, реализуемым организациями, осуществляющими регулируемые виды деятельности, цены (тарифы) на товары, услуги которых регулируются уполномоченным ОИВ субъекта РФ |
ОИВ субъекта РФ |
ч. 2 ст. 25 |
|
|
Государственная поддержка в области энергосбережения и повышения энергоэффективности | ||||
|
4. |
Об установлении социальной нормы потребления населением энергетических ресурсов и дифференцированных тарифов с учетом социальной нормы потребления электрической энергии |
ОИВ субъекта РФ |
ч. 4 ст. 27 |
Принятие данного акта является правом, но не обязанностью ОИВ субъекта РФ |
|
Иное | ||||
|
5. |
Об определении размера инвестированного капитала |
ОИВ субъекта РФ |
ст. 43 |
Статья 43 создает в том числе новую редакцию ст.4 Федерального закона от 30 декабря 2004 г. № 210-ФЗ «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса» |
|
6. |
Региональная программа в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности |
ОИВ субъекта РФ |
ст. 14, ч. 3 ст. 48 |
Должны быть утверждены до 1 августа 2010 года |
|
МУНИЦИПАЛЬНЫЙ УРОВЕНЬ | ||||
|
Обеспечение энергосбережения и повышения энергетической эффективности в отдельных организациях | ||||
|
7. |
Об утверждении требований к программам в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности, реализуемым организациями, осуществляющими регулируемые виды деятельности, цены (тарифы) на товары, услуги которых регулируются уполномоченным ОМСУ |
ОМСУ |
ч. 2 ст. 25 |
|
|
Государственная поддержка в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности | ||||
|
8. |
Об установлении социальной нормы потребления населением энергетических ресурсов и дифференцированных тарифов с учетом социальной нормы потребления электрической энергии |
ОМСУ |
ч. 4 ст. 27 |
Принятие данного акта является правом, но не обязанностью ОМСУ |
|
Иное | ||||
|
9. |
Об определении размера инвестированного капитала |
ОМСУ |
ст. 43 |
Ст. 43 создает в том числе новую редакцию ст. 5 Федерального закона от 30 декабря 2004 г. № 210-ФЗ «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса» |
|
10. |
Муниципальная программа в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности |
ОМСУ |
ст. 14, ч. 3 ст. 48 |
Должна быть утверждена до 1 августа 2010 года |
1 Постановление Правительства РФ от 31 декабря 2009 г. № 1220 «Об определении применяемых при установлении долгосрочных тарифов показателей надежности и качества поставляемых товаров и оказываемых услуг».
2 Постановление Правительства РФ от 31 декабря 2009 г. № 1221 «Об утверждении Правил установления требований энергетической эффективности товаров, работ, услуг, размещение заказов на которые осуществляется для государственных или муниципальных нужд». В качестве органа, уполномоченного устанавливать требования энергетической эффективности товаров, работ и услуг для указанных целей, определено Минэкономразвития России. Также в постановлении приводятся виды товаров, в отношении которых должны быть установлены требования энергетической эффективности, и показатели, которые должны указываться в требованиях энергоэффективности.
3 Постановление Правительства РФ от 31 декабря 2009 г. № 1222 «О видах и характеристиках товаров, информация о классе энергетической эффективности которых должна содержаться в технической документации, прилагаемой к этим товарам, в их маркировке, на их этикетках, и принципах правил определения производителями, импортерами класса энергетической эффективности товара».
4 Постановление Правительства РФ от 20 февраля 2010 г. № 67 «О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации по вопросам определения полномочий федеральных органов исполнительной власти в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности». Предлагаемые изменения и дополнения актов Правительства РФ направлены на определение полномочий некоторых федеральных органов исполнительной власти в сфере энергосбережения и повышения энергоэффективности. В частности, Минэнерго России уполномочено вырабатывать государственную политику в области энергосбережения и повышения энергоэффективности по вопросам проведения энергетических обследований, учета используемых ресурсов. Роспотребнадзор уполномочен контролировать соблюдение требований о включении информации о классе энергоэффективности товара в техническую документацию и в маркировку. ФАС России будет следить за соблюдением правил установки приборов учета, заключения соответствующих договоров.
Определен федеральный орган исполнительной власти, занимающийся выработкой государственной политики и нормативно-правовым регулированием в сфере повышения энергоэффективности экономики регионов и муниципальных образований. Это Минрегион России. В числе дополнительных задач министерства — определение требований к энергоэффективности зданий, строений, сооружений.
Достаточно широкие полномочия закреплены за Минэкономразвития России в сферах обеспечения энергетической эффективности при размещении заказов для государственных или муниципальных нужд; обеспечения энергосбережения и повышения энергоэффективности в бюджетных учреждениях, организациях, осуществляющих регулируемые виды деятельности; повышения энергоэффективности экономики Российской Федерации. Минпромторговли России осуществляет аналогичное регулирование при обороте товаров и в рамках исполнения этой функции утверждает, в частности, правила определения классов энергоэффективности товаров.
5 Постановление Правительства РФ от 31 декабря 2009 г. № 1225 «О требованиях к региональным и муниципальным программам в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности». Важным шагом на пути полномасштабной реализации Федерального закона № 261-ФЗ является требование о разработке и утверждении до 1 августа 2010 года региональных и муниципальных программ в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности. Именно программный метод, отличающийся такими характеристиками, как определение объемов бюджетных ассигнований в зависимости от поставленных целей и задач, использование системы показателей для определения эффективности, позволит системно и комплексно осуществлять мероприятия в сфере энергосбережения и повышения энергоэффективности.
Требования к региональным и муниципальным программам в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности сформулированы в ст. 14 Закона № 261-ФЗ, а более детально — в указанном постановлении. В частности, определены перечень целевых показателей в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности (как общих, так и касающихся отдельных видов энергетических ресурсов и секторов — бюджетного, жилищного, транспортного, коммунальной инфраструктуры), а также перечень и сроки выполнения мероприятий по энергосбережению и повышению энергетической эффективности, проведение которых возможно с использованием внебюджетных средств.
Минрегиону России поручено разработать методику расчета значений показателей, в том числе в сопоставимых условиях. Показатели могут корректироваться региональными и местными органами власти с учетом фактически достигнутых результатов реализации программ и изменения социально-экономической ситуации. Планируемые и фактически достигнутые в ходе реализации программ показатели должны рассчитываться для каждого года на протяжении всего срока выполнения предполагаемых мероприятий.
6Приказом Минэкономразвития России от 17 февраля 2010 г. № 61 был утвержден примерный перечень мероприятий в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности, который может быть использован в целях разработки соответствующих региональных и муниципальных программ.
Необходимо учитывать, что в настоящее время в ряде субъектов РФ уже действуют программы в сфере повышения энергоэффективности, которые необходимо будет привести в соответствие требованиям нового федерального законодательства. К таким субъектам РФ относятся, например, республики Алтай, Башкортостан, Мордовия, Татарстан, Чеченская и Чувашская республики, Алтайский, Краснодарский и Ставропольский края, Брянская, Владимирская, Костромская, Курская, Новгородская, Омская, Ростовская, Рязанская, Саратовская, Тверская, Ульяновская, Челябинская, Ярославская области, город Москва.
Следует отметить, что п. 70 вышеупомянутого Плана содержит поручение Минфину, Минэнерго, Минрегиону и Минэкономразвития России до конца первого полугодия 2010 года рассмотреть вопрос о выделении субсидий из федерального бюджета на реализацию наиболее эффективных региональных и муниципальных программ в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности. Подобное софинансирование программ со стороны Федерации можно рассматривать как один из методов стимулирования регионов к проведению работ в области энергоэффективности.
Энергосбережение в бюджетном секторе
Особый интерес в рамках реализации Федерального закона № 261-ФЗ представляет вопрос об обеспечении энергосбережения и повышения энергетической эффективности государственными (муниципальными) учреждениями. Они, в частности, до 15 мая 2010 года обязаны принять программы в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности, обеспечить проведение энергетических обследований (до конца 2012 года), планомерно сокращать потребление энергетических ресурсов.Существующая в настоящее время негативная динамика показателей энергоэффективности в бюджетной сфере объясняется прежде всего отсутствием стимулов к энергосбережению как на уровне ГРБС, так и на уровне подведомственных бюджетополучателей. Это связано с используемым механизмом планирования расходов на коммунальные услуги, исходя из ранее достигнутых объемов бюджетного финансирования, ежегодно увеличиваемых на индекс-дефлятор. Кроме того, экономия, получаемая в случае проведения учреждением мероприятий по энергосбережению, как правило, изымается и уровень бюджетного финансирования на следующий бюджетный цикл сокращается на величину этой экономии. В таких условиях какие-либо стимулы к снижению потребления энергоресурсов по инициативе получателей бюджетных средств просто отсутствуют. К тому же проблема усугублялась отсутствием необходимой правовой базы.
После принятия Федерального закона № 261-ФЗ, внесшего значительные изменения в числе прочего в Бюджетный и Жилищный кодексы РФ, Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», появились необходимые правовые основы для проведения работ по повышению энергоэффективности в бюджетном секторе, в том числе посредством заключения и реализации энергосервисных договоров (контрактов). Указанные правовые основы прежде всего нашли отражение в ст. 21, 24, 33 и 44 Федерального закона № 261-ФЗ, определяющих механизмы и способы повышения энергоэффективности в государственных учреждениях.
Необходимо учитывать, что полноценная интеграция механизмов энергосервисных договоров (контрактов) в бюджетный процесс, по нашему мнению, возможна при выполнении ряда условий, а именно:
- обеспечение правовой возможности финансирования услуг по энергосбережению за счет части экономии бюджетных ассигнований, выделяемых бюджетным учреждениям на оплату коммунальных услуг;
- обеспечение гарантированного уровня финансирования услуг энергосервисных компаний на всем протяжении действия энергосервисного договора (контракта);
- обеспечение экономических стимулов к энергосбережению для бюджетных учреждений;
- создание правовых основ для обеспечения процедур заключения энергосервисных контрактов;
- внедрение практики контроля и мониторинга за реализацией энергосервисных контрактов через механизмы государственного задания.
Особый интерес представляют п. 57–59 Плана, закрепляющие необходимость:
- разработки порядка определения объема снижения потребляемых бюджетным учреждением ресурсов в сопоставимых условиях для целей реализации требований Федерального закона № 261-ФЗ — в срок до 1 марта 2010 года;
- подготовки разъяснений по вопросу использования бюджетными учреждениями средств, сэкономленных в результате мероприятий по энергосбережению и повышению энергоэффективности сверх установленного снижения на 3 % — в срок до 1 мая 2010 года;
- разработка требований к условиям контракта на оказание энергосервисных услуг — в срок до 31 января 2010 года.
Заключение
Учитывая опыт применения ныне утратившего силу Федерального закона от 3 апреля 1996 г. № 28-ФЗ «Об энергосбережении», можно утверждать, что от качества и своевременности принятия указанных подзаконных нормативно-правовых актов во многом будет зависеть успешность реализации мероприятий по энергосбережению и повышению энергетической эффективности, предусмотренных новым законом. Наличие пробелов в правовом регулировании может стать одной из причин, не позволяющих системно и своевременно реализовывать нормы Федерального закона № 261-ФЗ.Своевременность реализации предусмотренных законом мер приобретает особое значение в связи расширением в Кодексе об административных правонарушениях РФ (ст. 9.16) состава правонарушений, за которые должностные лица и организации могут быть привлечены к административной ответственности. В числе подобных правонарушений — несоблюдение сроков проведения энергетических обследований (в том числе учреждений), непринятие программ в области энергосбережения, размещении заказов для государственных и муниципальных нужд, не соответствующих требованиям к энергетической эффективности. В связи с этим к реализации рассматриваемого закона следует отнестись со всем вниманием и продуманно выполнять его нормы, учитывая при этом иные принимаемые меры по оптимизации бюджетных расходов и повышению качества услуг.
Журнал "Бюджет", апрель 2010 г.
