Сентябрь - подходящее время для того, чтобы на свежую после отпуска голову обсудить стартовавшие в начале 2005 года реформы местного самоуправления и компенсации льгот денежными выплатами. Когда внимание общественности сосредоточено на росте инфляции, важно оглянуться назад и дать отчет, выдерживает ли нагрузку реформ в условиях инфляции система отечественного бюджетного федерализма. Об этом мы беседуем с председателем Комитета Государственной думы по делам Федерации и региональной политике Виктором ГРИШИНЫМ.
– Чем, по вашему мнению, вызван незапланированный рост инфляции? И как вы оцениваете рекомендации МВФ ужесточить бюджетную политику для укрощения этого процесса?
– Я не могу согласиться с рекомендациями МВФ, как не могу согласиться с теми расчетами по инфляции, которые нам предъявляет Министерство экономического развития и торговли.
На мой взгляд, для того чтобы прогнозировать инфляцию, чтобы понимать ее, надо более тонко подходить к рассмотрению механизмов ее формирования. Мы знаем, что у нас есть инфляция издержек – рост цен в первую очередь на продукцию монополий: газ, электроэнергию, нефтепродукты. Есть инфляция спроса, которая порождается, условно говоря, теми деньгами, что направляются населению, потому что оно получает их в большей мере, чем это было, скажем, в прошлом году. Количество товаров ограниченно, естественно, производители поднимают цены.
Правительство считает, что инфляция издержек вносит 30–40% в общий уровень роста цен. Я с этим не согласен – к сожалению, мне не представляют тех расчетов, из которых было бы ясно, за счет чего эта инфляция выросла. В былые годы формировался финансовый баланс, из которого можно было понять, сколько в стране крутится денег, откуда они берутся: прибыль, доходы населения, инвестиции, включая зарубежные, и так далее. Формировался и товарный баланс: была известна товарная масса, и мы понимали, какое количество денег перекрывается этой товарной массой, какое количество – существующим объемом услуг. Эти балансы давали представление об инфляции.
Конечно, сегодня сложнее производить расчеты: малые предприятия не отчитываются перед государством, есть так называемые серые деньги, есть «черные» деньги. Но при всем этом я думаю, что экономические и финансовые органы за 10 лет могли бы научиться понимать, какая масса денег ходит «на свету», какая – в «серой» экономике, какая – в «черной». Чтобы нам было ясно, с чем и как мы должны бороться. Сейчас это на уровне интуиции.
Я считаю, что для нормальной работы государства должна быть фактура. Министр финансов докладывает, что существует политическая переменная – цены на черное золото, – ими во многом определяется непредсказуемость инфляции. Я не согласен с такой постановкой вопроса. В Минфине, в Минэкономразвития среди прочего должны учитываться политические процессы, происходящие в мире. Если этого не происходит, значит, мы вылетаем в своих расчетах за пределы, в которых нас можно считать профессионалами. Я всегда полагал, что ошибка, будь она профессиональная, может составлять плюс-минус 5% – не больше. Если мы не умещаемся в эту погрешность, значит, ответственные люди работают непрофессионально.
Об ужесточении бюджетной политики я могу сказать, что и без того сегодняшний бюджет достаточно жесток. Мы перевели львиную долю финансовых потоков с регионов в Центр и, по сути дела, имеем достаточно большие ставки налогов – хоть и не самые высокие в мире, но высокие. И нужно понимать: когда государство изымает деньги из субъектов Федерации, из субъектов хозяйствования, перед ним встает задача – распорядиться этими деньгами лучше, чем это делали субъекты. Если этого не получается, а сегодня мы не можем сказать обратного, у всех появляется недовольство.
Мы видим, что, как с точки зрения процедур распределения финансовых средств, так и с точки зрения процедур использования этих средств, очень много недостатков. Нам постоянно говорят, что существует увод денег из этого оборота – да, существует, но тогда мы должны находить методы и механизмы, каким образом нам настроить процедуры бюджетного планирования, процедуры бюджетного финансирования, чтобы эти деньги прозрачным образом шли туда, где они использовались бы по очевидному назначению. Это снова вопрос к правительству: почему оно не запускает механизмы, позволяющие видеть эти деньги, эффективность их использования. Если у правительства нет такого понимания, нет таких механизмов, значит, оно должно отказаться от возможностей перераспределения финансового потока в свою пользу. Перекос в бюджетной политике в сторону Центра от местных бюджетов носит негативный характер.
Правительство должно сказать: к сожалению, жесткий бюджет, жесткие процедуры изъятия средств не ведут экономику страны к росту – значит, те деньги, что оставались в регионах, работали лучше, чем они работают сейчас через Центр.
– Возвращаясь к началу года, что можно сказать о ходе реформ местного самоуправления, замене льгот денежными выплатами через призму дисбаланса в налоговой базе региональных бюджетов и Центра?
– Мы действительно испытывали достаточно серьезные сложности с легализацией данных законов, хотя и предвидели их уже на этапе принятия в начале 2005 года. Еще когда, по сути дела, принятие этих законов только-только обсуждалось в первом чтении, наш комитет заявлял правительству, что расчеты, подготовленные к обсуждению, неверны.
Правительству была предъявлена справка, что регионы при введении новых и перераспределении старых налогов теряют порядка 80 млрд. рублей. С учетом того, что регионам переданы новые полномочия, им дополнительно нужно было направить порядка 40–50 млрд. рублей на исполнение этих полномочий. По подсчетам нашего комитета, в консолидированных бюджетах регионов не хватило около 130 млрд. рублей на выплаты по льготам – эта цифра выявилась в январе – феврале текущего года, и позже наши расчеты были подтверждены фактически.
Так что с точки зрения финансирования ход реформы не стал для нас неожиданностью. Мы пытались предостеречь правительство, представляли свои цифры о дырах в местных бюджетах… Но политически проиграли: и то, что правительство не вняло нашим расчетам, характеризует механизмы нашей совместной работы, показывает, что у правительства отсутствует доверие к нашим цифрам.
Нам нужно совершенствовать механизмы диалога, искать более веские аргументы. Потому что мы потеряли больше, чем приобрели. Хотя и по ходу реформы мы предлагали свои решения для амортизации последствий: предложили вернуть часть полномочий Федерации, также передав при этом федеральную часть доходов в бюджеты субъектов РФ – 5% от суммы налога на прибыль организаций или 4,5% – от НДС. Выдели мы тогда необходимое количество денег, о котором говорилось выше, – не было бы тех негативных политических последствий. Ведь в конечном счете общий эффект получился отрицательным.
Более того, по итогам рассмотрения бюджета по первому кварталу мы снова – уже вместе с правительством – пришли к выводу, что и тех средств, которые выделены дополнительно: на сбалансированность бюджетов почти 30 млрд., на софинансирование регионов, в фонд компенсации (всего порядка 73 млрд.), – недостаточно. Боюсь, что в сентябре придется еще раз вернуться к этой теме – и об этом я уже заявлял министру финансов – регионам потребуется дополнительное финансирование с учетом уже внесенных поправок в бюджет по итогам первых четырех месяцев.
– Весной жители Красноярского края, Таймыра и Эвенкии большинством голосов решили объединить свои регионы. Осенью пройдет референдум об объединении Корякского АО с Камчатской областью. Как нужно понимать происходящие процессы – передачу властных полномочий укрупняющимся в перспективе регионам – когда налицо депрессия многих из них, а существующая система налогообложения «завязана» на Центр? Проблематика укрупняющихся регионов позволяет некоторым ставить под сомнение целостность России в будущем.
– Один из моментов, который порождает сомнения, был описан выше – федеральный центр не всегда правильно использует те бюджетные средства, которые у него есть.
Что касается вопросов объединения – мы должны ясно представлять, для чего эти процессы ведутся… Улучшится ли управление, станет ли более эффективным развитие регионов, будет ли укреплена Российская Федерация с точки зрения ее взаимоотношений с внешним миром и так далее.
Пока мы со стороны правительства не видим ни ясных целей, ни понимания, к чему нужно стремиться. На наш взгляд, укрупнение регионов должно прежде всего дать им возможность эффективно развиваться. Но, с другой стороны, мощный регион – это всегда в определенной мере противовес Центру, то есть мощный регион в силах позволить себе то, чего никогда не позволит регион маломощный.
Предположим, что у федерального центра ослабла власть, тогда допустима ситуация, что какой-то регион поставит вопрос о своем нахождении в составе государства – если он самодостаточен, если он понимает, что у него возникли определенные сложности во взаимоотношениях с федеральным центром, он вполне правомерно может озадачить руководство своим недовольством.
Мы должны такой вариант рассматривать при ведении нашей бюджетной политики в отношении укрупненных регионов. Должны быть понятные цели, механизмы объединения, и должны быть понятны те результаты, которые мы хотим получить от интеграции субъектов – на сегодняшний день подобной четкой стратегии, концепции, к сожалению, нет.
– Сколько в Российской Федерации на сегодняшний день депрессивных регионов, и по каким критериям они выделяются? Насколько актуально принятие закона о так называемых временных финансовых администрациях, которые будут призываться на выручку региону при его 30% задолженности в будущем – то есть в том случае, когда будет признана недееспособность местных властей?
– Достаточно четких показателей, по которым мы относим регион к категории депрессивных, на сегодня нет. В свое время в 1992–1993 годах мы готовили программу по развитию депрессивных регионов, готовили состав показателей, по которым регион можно отнести к таковым. Вероятно, термин используется со ссылкой на этот период. В данный момент существует законопроект, который был принят в первом чтении и сейчас находится на рассмотрении в Министерстве регионального развития: «О государственной поддержке и развитии депрессивных регионов» – в нем также используется понятие депрессивности. Но в целом нормативного обеспечения по определению депрессивного региона пока нет.
Мы для себя отмечаем, что существует ряд высокодотационных регионов – порядка 12–15, под ними и подразумеваются депрессивные регионы, их не более 15. С ними достаточно непростая ситуация. Сегодня мы формируем от имени Российской Федерации бюджет для каждого из этих субъектов на 70%, а то и на 90%. Естественно, в отношении таких регионов, как мне кажется, должны быть законодательно оформлены определенные меры, которые позволяли бы Центру в лице Правительства РФ более плотно ими заниматься.
Институт финансовых администраций – как раз и представляет собой один из вариантов этих мер. Закон, в который вносились поправки о временных финансовых администрациях, войдет в полную силу в 2008 году. Если мы увидим, что со стороны регионов не уменьшается кредиторская задолженность по зарплате учителям, врачам, за электроэнергию, увидим, что они не развиваются экономически, тогда в принципе по этому закону правительство Российской Федерации может вводить временную финансовую администрацию.
С точки зрения формирования этого института рамки его вмешательства, его возможности должны быть до 2008 года подробно расписаны. На сегодняшний день есть понимание, что такая администрация может вводиться, но как она будет функционировать, пока неясно. Тем не менее, зарубежный опыт предлагает нам различные методы, которые комплексно могут быть использованы для института временных финансовых администраций: это программы развития регионов, это особые экономические зоны, закон о которых мы сейчас приняли.
Естественно, это подразумевает также большее финансирование, обеспечение инвестиций в депрессивные регионы. Но для функционирования подобного института должны быть созданы условия: подготовлена инфраструктура, которая, вероятно, может находиться в упадочническом состоянии, должны быть введены льготы по налогам, по таможенным платежам. То есть, созданы какие-то спецусловия, которые корреспондировались бы с контролирующим органом Правительства Российской Федерации, потому что по тем же особым экономическим зонам налицо серьезный отрицательный опыт – в свое время, начиная с 90-х, через эти регионы были уведены миллиарды рублей из бюджета РФ, из бюджетов субъектов.
Поэтому к этим законам – об особых экономических зонах, о федеральных программах развития, о временных финансовых администрациях – нужно относиться настороженно, критически, с жестким контролем в отношении тех средств, что выделяются под эти вещи.
– Какие иные стратегии в государственном регулировании регионального развития можно использовать?
– Помимо перечисленных способов: программ развития, введения особых экономических зон, поиска эффективного распределения полномочий, схем укрупнения регионов, стимулирования их большей финансовой обеспеченности, существуют и другие подходы. И институционально, и политически, и так далее.
Нужно провести систематизацию этих подходов. Здесь нужно учитывать и статистику, и планирование, и программирование, распределение полномочий… После чего необходимо выделить приоритеты… К сожалению, ни правительство, ни Государственная дума, по большому счету, не занимались такой систематизацией методов и механизмов, с помощью которых можно теоретически поднять экономику Российской Федерации вообще и экономику регионов в частности.
Эта работа требует серьезного отношения – должны быть созданы комиссии или рабочие группы, которые в рамках определенных политических допущений, когда заданы пределы распределения полномочий, распределения бюджета, отработали бы свои программы, предлагающие различные решения, как лучше всего развивать хозяйство России.
Вот сегодня, к примеру, мы внедряем закон о местном самоуправлении, когда на деле обеспеченность собственными налогами на уровне муниципалитетов ничтожна, то есть на корню убивается заинтересованность муниципалитетов собирать в большем количестве собственные налоги. Понимая это, мы должны были бы дать, по крайней мере большинству из 25 тыс. муниципальных образований, возможность зарабатывать собственные средства. Не даем – значит, лишаем их заинтересованности.
Получается, что Федерация разделяет с «местными» ответственность перед гражданами, но не финансы. Надо искать какие-то формулы, методики – может быть, они будут на первом этапе эвристическими, но понятными всем: какие допуски мы делаем, какие механизмы формируем… Потом, сличая несколько программ, подготовленных различными рабочими группами, мы могли бы выработать ту единую стратегию, с помощью которой Российская Федерация должна развиваться.
– Вам принадлежит высказывание, что в России происходит построение государственного капитализма. Но ведь перестроечная профессура ярлык «государственный капитализм» прикрепляла к советскому строю… Первым это начал еще Л. Троцкий… Вы наверняка имели в виду нечто иное, ведь современную РФ ни в каком аспекте нельзя сравнить с РСФСР. Что же за государственный капитализм строится в нашей стране?
– Мы преемники страны, в которой многие, если не сказать все, полномочия в экономике принадлежали государству. Для того чтобы уйти от этого, мы решили это государство вместе с партией, которая была основой того государства, разрушить. Для разрушения были созданы различные стереотипы, скажем, такой механизм, как программа «500 дней», – явно политический ход, ведь ясно было всем, что за 500 дней построить рыночную капиталистическую экономику нельзя. Но она была запущена – в первую очередь для того, чтобы обеспечить победу над элитой, представлявшей советские методы.
Часть из тех рыночных приемов, понятий, терминов применялась как политическая составляющая для разрушения советской модели экономики. Мы прошли это – может быть, и нужно было разрушить, все отбросить…
Но сейчас мы должны осознать, что в любом развитом капитализме присутствие государства обязательно. В Америке меньше, в ФРГ больше, во Франции – еще больше, и так далее. Мы же хотели построить рыночную экономику на основе тезисов «500 дней» вообще без участия государства Нельзя этого сделать Все 15 лет созидания рынка без участия государства дают нам понимание, что такая экономика невозможна. Как бы там ни было, в последние годы даже самые большие либералы-рыночники склоняются к тому, что государство в каких-то вещах должно присутствовать меньше, а в каких-то больше. Ведь сегодня у государства по-прежнему достаточно много собственности, и оно должно эффективно ее использовать.
Я считаю, что на первом этапе мы должны строить государственный капитализм, не исключая, что государство должно стремиться к тому, чтобы уйти из тех отраслей, где его роль, по мнению либералов, отрицательна. Но в тех отраслях, где его роль неоспорима, куда бизнес не идет, а для людей это жизненно важные сферы, государство должно быть. Сразу вывести государство из экономики мы не в состоянии и в силу менталитета. Придет другое поколение, оно, возможно, выстроит экономику иначе.
– Но ведь продолжение реформ, о которых мы говорили, это углубление либерализма, государство стремится уйти из экономики. Предстоящие реформы образования, ЖКХ, энергетики – ведь это разгосударствление?
– Да. Но, тем не менее, мы ведь сегодня говорим – почему, в частности, наша экономика государственная – мы говорим о том, как проходила приватизация. Когда мы расцениваем этапы разгосударствления собственности, мы видим, что в основном-то на приватизацию объектов собственности большое влияние оказало именно государство. И если бы это не скрывалось, если бы мы попытались сделать эти процедуры достаточно понятными, светлыми…
Государство должно участвовать в данных процессах, вопрос в том, как, каким образом? Чтобы эти объекты не прилипали к группам, близким государству, но чтобы формировалась честная, прозрачная процедура – вот что было бы правильным. Поэтому я еще раз повторяю – государство в таких вещах не должно скрывать своих намерений: да, мы строим рыночную экономику так-то и так-то… И у граждан не должно возникать чувства отчуждения. Я соглашусь, что в российских условиях участие государства необходимо в большем объеме, чем это есть сегодня.
Беседовал Иван ЧАГАТАЕВ
Справка «Бюджета»
Виктор Иванович ГРИШИН, председатель Комитета Государственной думы РФ по делам Федерации и региональной политике
Родился 17 февраля 1951 г. в селе Судосево Большеберезниковского района Мордовской АССР.
В 1973 г. окончил Томский институт автоматизированных систем управления и радиоэлектроники по специальности «инженер электронной техники».
С 1973 по 1974 г. – инженер Дзержинского филиала опытно-конструкторского бюро автоматики.
С 1974 по 1975 г. – старший инженер НИИ завода «Электровыпрямитель» в Саранске.
С 1977 по 1985 г. – главный инженер отдела АСУ, начальник отдела эксплуатации института «Мордовгражданпроект» (г. Саранск).
С 1985 по 1988 г. – заместитель председателя Госплана Мордовской АССР.
С 1989 по 1992 г. – заместитель председателя Госкомитета Мордовской ССР по экономике.
С 1992 по 1996 г. – заместитель министра, затем министр экономики Мордовской ССР.
В декабре 1999 года был избран депутатом Государственной думы ФС РФ третьего созыва по Мордовскому одномандатному избирательному округу № 19 (Республика Мордовия).
В декабре 2003 года был избран депутатом Государственной думы ФС РФ четвертого созыва по Мордовскому одномандатному избирательному округу № 20 (Республика Мордовия). В Госдуме вошел в состав фракции «Единая Россия».
Председатель Комитета по делам Федерации и региональной политике.
11 сентября 2003 г. был награжден орденом Почета.
– Чем, по вашему мнению, вызван незапланированный рост инфляции? И как вы оцениваете рекомендации МВФ ужесточить бюджетную политику для укрощения этого процесса?
– Я не могу согласиться с рекомендациями МВФ, как не могу согласиться с теми расчетами по инфляции, которые нам предъявляет Министерство экономического развития и торговли.
На мой взгляд, для того чтобы прогнозировать инфляцию, чтобы понимать ее, надо более тонко подходить к рассмотрению механизмов ее формирования. Мы знаем, что у нас есть инфляция издержек – рост цен в первую очередь на продукцию монополий: газ, электроэнергию, нефтепродукты. Есть инфляция спроса, которая порождается, условно говоря, теми деньгами, что направляются населению, потому что оно получает их в большей мере, чем это было, скажем, в прошлом году. Количество товаров ограниченно, естественно, производители поднимают цены.
Правительство считает, что инфляция издержек вносит 30–40% в общий уровень роста цен. Я с этим не согласен – к сожалению, мне не представляют тех расчетов, из которых было бы ясно, за счет чего эта инфляция выросла. В былые годы формировался финансовый баланс, из которого можно было понять, сколько в стране крутится денег, откуда они берутся: прибыль, доходы населения, инвестиции, включая зарубежные, и так далее. Формировался и товарный баланс: была известна товарная масса, и мы понимали, какое количество денег перекрывается этой товарной массой, какое количество – существующим объемом услуг. Эти балансы давали представление об инфляции.
Конечно, сегодня сложнее производить расчеты: малые предприятия не отчитываются перед государством, есть так называемые серые деньги, есть «черные» деньги. Но при всем этом я думаю, что экономические и финансовые органы за 10 лет могли бы научиться понимать, какая масса денег ходит «на свету», какая – в «серой» экономике, какая – в «черной». Чтобы нам было ясно, с чем и как мы должны бороться. Сейчас это на уровне интуиции.
Я считаю, что для нормальной работы государства должна быть фактура. Министр финансов докладывает, что существует политическая переменная – цены на черное золото, – ими во многом определяется непредсказуемость инфляции. Я не согласен с такой постановкой вопроса. В Минфине, в Минэкономразвития среди прочего должны учитываться политические процессы, происходящие в мире. Если этого не происходит, значит, мы вылетаем в своих расчетах за пределы, в которых нас можно считать профессионалами. Я всегда полагал, что ошибка, будь она профессиональная, может составлять плюс-минус 5% – не больше. Если мы не умещаемся в эту погрешность, значит, ответственные люди работают непрофессионально.
Об ужесточении бюджетной политики я могу сказать, что и без того сегодняшний бюджет достаточно жесток. Мы перевели львиную долю финансовых потоков с регионов в Центр и, по сути дела, имеем достаточно большие ставки налогов – хоть и не самые высокие в мире, но высокие. И нужно понимать: когда государство изымает деньги из субъектов Федерации, из субъектов хозяйствования, перед ним встает задача – распорядиться этими деньгами лучше, чем это делали субъекты. Если этого не получается, а сегодня мы не можем сказать обратного, у всех появляется недовольство.
Мы видим, что, как с точки зрения процедур распределения финансовых средств, так и с точки зрения процедур использования этих средств, очень много недостатков. Нам постоянно говорят, что существует увод денег из этого оборота – да, существует, но тогда мы должны находить методы и механизмы, каким образом нам настроить процедуры бюджетного планирования, процедуры бюджетного финансирования, чтобы эти деньги прозрачным образом шли туда, где они использовались бы по очевидному назначению. Это снова вопрос к правительству: почему оно не запускает механизмы, позволяющие видеть эти деньги, эффективность их использования. Если у правительства нет такого понимания, нет таких механизмов, значит, оно должно отказаться от возможностей перераспределения финансового потока в свою пользу. Перекос в бюджетной политике в сторону Центра от местных бюджетов носит негативный характер.
Правительство должно сказать: к сожалению, жесткий бюджет, жесткие процедуры изъятия средств не ведут экономику страны к росту – значит, те деньги, что оставались в регионах, работали лучше, чем они работают сейчас через Центр.
– Возвращаясь к началу года, что можно сказать о ходе реформ местного самоуправления, замене льгот денежными выплатами через призму дисбаланса в налоговой базе региональных бюджетов и Центра?
– Мы действительно испытывали достаточно серьезные сложности с легализацией данных законов, хотя и предвидели их уже на этапе принятия в начале 2005 года. Еще когда, по сути дела, принятие этих законов только-только обсуждалось в первом чтении, наш комитет заявлял правительству, что расчеты, подготовленные к обсуждению, неверны.
Правительству была предъявлена справка, что регионы при введении новых и перераспределении старых налогов теряют порядка 80 млрд. рублей. С учетом того, что регионам переданы новые полномочия, им дополнительно нужно было направить порядка 40–50 млрд. рублей на исполнение этих полномочий. По подсчетам нашего комитета, в консолидированных бюджетах регионов не хватило около 130 млрд. рублей на выплаты по льготам – эта цифра выявилась в январе – феврале текущего года, и позже наши расчеты были подтверждены фактически.
Так что с точки зрения финансирования ход реформы не стал для нас неожиданностью. Мы пытались предостеречь правительство, представляли свои цифры о дырах в местных бюджетах… Но политически проиграли: и то, что правительство не вняло нашим расчетам, характеризует механизмы нашей совместной работы, показывает, что у правительства отсутствует доверие к нашим цифрам.
Нам нужно совершенствовать механизмы диалога, искать более веские аргументы. Потому что мы потеряли больше, чем приобрели. Хотя и по ходу реформы мы предлагали свои решения для амортизации последствий: предложили вернуть часть полномочий Федерации, также передав при этом федеральную часть доходов в бюджеты субъектов РФ – 5% от суммы налога на прибыль организаций или 4,5% – от НДС. Выдели мы тогда необходимое количество денег, о котором говорилось выше, – не было бы тех негативных политических последствий. Ведь в конечном счете общий эффект получился отрицательным.
Более того, по итогам рассмотрения бюджета по первому кварталу мы снова – уже вместе с правительством – пришли к выводу, что и тех средств, которые выделены дополнительно: на сбалансированность бюджетов почти 30 млрд., на софинансирование регионов, в фонд компенсации (всего порядка 73 млрд.), – недостаточно. Боюсь, что в сентябре придется еще раз вернуться к этой теме – и об этом я уже заявлял министру финансов – регионам потребуется дополнительное финансирование с учетом уже внесенных поправок в бюджет по итогам первых четырех месяцев.
– Весной жители Красноярского края, Таймыра и Эвенкии большинством голосов решили объединить свои регионы. Осенью пройдет референдум об объединении Корякского АО с Камчатской областью. Как нужно понимать происходящие процессы – передачу властных полномочий укрупняющимся в перспективе регионам – когда налицо депрессия многих из них, а существующая система налогообложения «завязана» на Центр? Проблематика укрупняющихся регионов позволяет некоторым ставить под сомнение целостность России в будущем.
– Один из моментов, который порождает сомнения, был описан выше – федеральный центр не всегда правильно использует те бюджетные средства, которые у него есть.
Что касается вопросов объединения – мы должны ясно представлять, для чего эти процессы ведутся… Улучшится ли управление, станет ли более эффективным развитие регионов, будет ли укреплена Российская Федерация с точки зрения ее взаимоотношений с внешним миром и так далее.
Пока мы со стороны правительства не видим ни ясных целей, ни понимания, к чему нужно стремиться. На наш взгляд, укрупнение регионов должно прежде всего дать им возможность эффективно развиваться. Но, с другой стороны, мощный регион – это всегда в определенной мере противовес Центру, то есть мощный регион в силах позволить себе то, чего никогда не позволит регион маломощный.
Предположим, что у федерального центра ослабла власть, тогда допустима ситуация, что какой-то регион поставит вопрос о своем нахождении в составе государства – если он самодостаточен, если он понимает, что у него возникли определенные сложности во взаимоотношениях с федеральным центром, он вполне правомерно может озадачить руководство своим недовольством.
Мы должны такой вариант рассматривать при ведении нашей бюджетной политики в отношении укрупненных регионов. Должны быть понятные цели, механизмы объединения, и должны быть понятны те результаты, которые мы хотим получить от интеграции субъектов – на сегодняшний день подобной четкой стратегии, концепции, к сожалению, нет.
– Сколько в Российской Федерации на сегодняшний день депрессивных регионов, и по каким критериям они выделяются? Насколько актуально принятие закона о так называемых временных финансовых администрациях, которые будут призываться на выручку региону при его 30% задолженности в будущем – то есть в том случае, когда будет признана недееспособность местных властей?
– Достаточно четких показателей, по которым мы относим регион к категории депрессивных, на сегодня нет. В свое время в 1992–1993 годах мы готовили программу по развитию депрессивных регионов, готовили состав показателей, по которым регион можно отнести к таковым. Вероятно, термин используется со ссылкой на этот период. В данный момент существует законопроект, который был принят в первом чтении и сейчас находится на рассмотрении в Министерстве регионального развития: «О государственной поддержке и развитии депрессивных регионов» – в нем также используется понятие депрессивности. Но в целом нормативного обеспечения по определению депрессивного региона пока нет.
Мы для себя отмечаем, что существует ряд высокодотационных регионов – порядка 12–15, под ними и подразумеваются депрессивные регионы, их не более 15. С ними достаточно непростая ситуация. Сегодня мы формируем от имени Российской Федерации бюджет для каждого из этих субъектов на 70%, а то и на 90%. Естественно, в отношении таких регионов, как мне кажется, должны быть законодательно оформлены определенные меры, которые позволяли бы Центру в лице Правительства РФ более плотно ими заниматься.
Институт финансовых администраций – как раз и представляет собой один из вариантов этих мер. Закон, в который вносились поправки о временных финансовых администрациях, войдет в полную силу в 2008 году. Если мы увидим, что со стороны регионов не уменьшается кредиторская задолженность по зарплате учителям, врачам, за электроэнергию, увидим, что они не развиваются экономически, тогда в принципе по этому закону правительство Российской Федерации может вводить временную финансовую администрацию.
С точки зрения формирования этого института рамки его вмешательства, его возможности должны быть до 2008 года подробно расписаны. На сегодняшний день есть понимание, что такая администрация может вводиться, но как она будет функционировать, пока неясно. Тем не менее, зарубежный опыт предлагает нам различные методы, которые комплексно могут быть использованы для института временных финансовых администраций: это программы развития регионов, это особые экономические зоны, закон о которых мы сейчас приняли.
Естественно, это подразумевает также большее финансирование, обеспечение инвестиций в депрессивные регионы. Но для функционирования подобного института должны быть созданы условия: подготовлена инфраструктура, которая, вероятно, может находиться в упадочническом состоянии, должны быть введены льготы по налогам, по таможенным платежам. То есть, созданы какие-то спецусловия, которые корреспондировались бы с контролирующим органом Правительства Российской Федерации, потому что по тем же особым экономическим зонам налицо серьезный отрицательный опыт – в свое время, начиная с 90-х, через эти регионы были уведены миллиарды рублей из бюджета РФ, из бюджетов субъектов.
Поэтому к этим законам – об особых экономических зонах, о федеральных программах развития, о временных финансовых администрациях – нужно относиться настороженно, критически, с жестким контролем в отношении тех средств, что выделяются под эти вещи.
– Какие иные стратегии в государственном регулировании регионального развития можно использовать?
– Помимо перечисленных способов: программ развития, введения особых экономических зон, поиска эффективного распределения полномочий, схем укрупнения регионов, стимулирования их большей финансовой обеспеченности, существуют и другие подходы. И институционально, и политически, и так далее.
Нужно провести систематизацию этих подходов. Здесь нужно учитывать и статистику, и планирование, и программирование, распределение полномочий… После чего необходимо выделить приоритеты… К сожалению, ни правительство, ни Государственная дума, по большому счету, не занимались такой систематизацией методов и механизмов, с помощью которых можно теоретически поднять экономику Российской Федерации вообще и экономику регионов в частности.
Эта работа требует серьезного отношения – должны быть созданы комиссии или рабочие группы, которые в рамках определенных политических допущений, когда заданы пределы распределения полномочий, распределения бюджета, отработали бы свои программы, предлагающие различные решения, как лучше всего развивать хозяйство России.
Вот сегодня, к примеру, мы внедряем закон о местном самоуправлении, когда на деле обеспеченность собственными налогами на уровне муниципалитетов ничтожна, то есть на корню убивается заинтересованность муниципалитетов собирать в большем количестве собственные налоги. Понимая это, мы должны были бы дать, по крайней мере большинству из 25 тыс. муниципальных образований, возможность зарабатывать собственные средства. Не даем – значит, лишаем их заинтересованности.
Получается, что Федерация разделяет с «местными» ответственность перед гражданами, но не финансы. Надо искать какие-то формулы, методики – может быть, они будут на первом этапе эвристическими, но понятными всем: какие допуски мы делаем, какие механизмы формируем… Потом, сличая несколько программ, подготовленных различными рабочими группами, мы могли бы выработать ту единую стратегию, с помощью которой Российская Федерация должна развиваться.
– Вам принадлежит высказывание, что в России происходит построение государственного капитализма. Но ведь перестроечная профессура ярлык «государственный капитализм» прикрепляла к советскому строю… Первым это начал еще Л. Троцкий… Вы наверняка имели в виду нечто иное, ведь современную РФ ни в каком аспекте нельзя сравнить с РСФСР. Что же за государственный капитализм строится в нашей стране?
– Мы преемники страны, в которой многие, если не сказать все, полномочия в экономике принадлежали государству. Для того чтобы уйти от этого, мы решили это государство вместе с партией, которая была основой того государства, разрушить. Для разрушения были созданы различные стереотипы, скажем, такой механизм, как программа «500 дней», – явно политический ход, ведь ясно было всем, что за 500 дней построить рыночную капиталистическую экономику нельзя. Но она была запущена – в первую очередь для того, чтобы обеспечить победу над элитой, представлявшей советские методы.
Часть из тех рыночных приемов, понятий, терминов применялась как политическая составляющая для разрушения советской модели экономики. Мы прошли это – может быть, и нужно было разрушить, все отбросить…
Но сейчас мы должны осознать, что в любом развитом капитализме присутствие государства обязательно. В Америке меньше, в ФРГ больше, во Франции – еще больше, и так далее. Мы же хотели построить рыночную экономику на основе тезисов «500 дней» вообще без участия государства Нельзя этого сделать Все 15 лет созидания рынка без участия государства дают нам понимание, что такая экономика невозможна. Как бы там ни было, в последние годы даже самые большие либералы-рыночники склоняются к тому, что государство в каких-то вещах должно присутствовать меньше, а в каких-то больше. Ведь сегодня у государства по-прежнему достаточно много собственности, и оно должно эффективно ее использовать.
Я считаю, что на первом этапе мы должны строить государственный капитализм, не исключая, что государство должно стремиться к тому, чтобы уйти из тех отраслей, где его роль, по мнению либералов, отрицательна. Но в тех отраслях, где его роль неоспорима, куда бизнес не идет, а для людей это жизненно важные сферы, государство должно быть. Сразу вывести государство из экономики мы не в состоянии и в силу менталитета. Придет другое поколение, оно, возможно, выстроит экономику иначе.
– Но ведь продолжение реформ, о которых мы говорили, это углубление либерализма, государство стремится уйти из экономики. Предстоящие реформы образования, ЖКХ, энергетики – ведь это разгосударствление?
– Да. Но, тем не менее, мы ведь сегодня говорим – почему, в частности, наша экономика государственная – мы говорим о том, как проходила приватизация. Когда мы расцениваем этапы разгосударствления собственности, мы видим, что в основном-то на приватизацию объектов собственности большое влияние оказало именно государство. И если бы это не скрывалось, если бы мы попытались сделать эти процедуры достаточно понятными, светлыми…
Государство должно участвовать в данных процессах, вопрос в том, как, каким образом? Чтобы эти объекты не прилипали к группам, близким государству, но чтобы формировалась честная, прозрачная процедура – вот что было бы правильным. Поэтому я еще раз повторяю – государство в таких вещах не должно скрывать своих намерений: да, мы строим рыночную экономику так-то и так-то… И у граждан не должно возникать чувства отчуждения. Я соглашусь, что в российских условиях участие государства необходимо в большем объеме, чем это есть сегодня.
Беседовал Иван ЧАГАТАЕВ
Справка «Бюджета»
Родился 17 февраля 1951 г. в селе Судосево Большеберезниковского района Мордовской АССР.
В 1973 г. окончил Томский институт автоматизированных систем управления и радиоэлектроники по специальности «инженер электронной техники».
С 1973 по 1974 г. – инженер Дзержинского филиала опытно-конструкторского бюро автоматики.
С 1974 по 1975 г. – старший инженер НИИ завода «Электровыпрямитель» в Саранске.
С 1977 по 1985 г. – главный инженер отдела АСУ, начальник отдела эксплуатации института «Мордовгражданпроект» (г. Саранск).
С 1985 по 1988 г. – заместитель председателя Госплана Мордовской АССР.
С 1989 по 1992 г. – заместитель председателя Госкомитета Мордовской ССР по экономике.
С 1992 по 1996 г. – заместитель министра, затем министр экономики Мордовской ССР.
В декабре 1999 года был избран депутатом Государственной думы ФС РФ третьего созыва по Мордовскому одномандатному избирательному округу № 19 (Республика Мордовия).
В декабре 2003 года был избран депутатом Государственной думы ФС РФ четвертого созыва по Мордовскому одномандатному избирательному округу № 20 (Республика Мордовия). В Госдуме вошел в состав фракции «Единая Россия».
Председатель Комитета по делам Федерации и региональной политике.
11 сентября 2003 г. был награжден орденом Почета.
