Руководство России недовольно темпами жилищного строительства. Сами застройщики жалуются на пресловутые административные барьеры, которые делают невозможным нормальное ведение бизнеса. В этой ситуации в Правительстве РФ обсуждаются радикальные поправки к земельному и градостроительному законодательству.
В марте на заседании Правительства РФ, посвященном совершенствованию контрольно-надзорных и разрешительных функций государства в сфере строительства, премьер-министр В. В. Путин заявил: «Наиболее массовый характер носят нарушения при осуществлении строительного надзора, госэкспертизы, выдачи разрешительной документации». По его мнению, не намного лучше обстоят дела с предоставлением земельных участков для строительства и их подключением к коммунальной инфраструктуре. «Складывается впечатление, что сегодня от строителей в первую очередь требуется умение “договариваться” с властями, а само строительство — дело второе. Зачем обращать внимание на качество, внедрять новые технологии, повышать эффективность работы?» В качестве отрицательных примеров премьер привел Приморский край, Москву, Республику Мордовия, Саратовскую область. Были названы и субъекты, где ситуация с согласованиями и доступом к земельным участкам отличается в лучшую сторону, а соответствующие процедуры более прозрачны и благоприятны для инвесторов (Ростовская область, Пермский край и Республика Татарстан).
За всеми этими выводами уже последовало поручение органам прокуратуры проверить соблюдение требований законодательства о градостроительной деятельности со стороны региональных и местных властей и подведомственных им организаций. Однако очевидно, что дело не только в нарушении законодательства, но и в самом законодательстве.
В конце 2009 года Всемирный банк опубликовал доклад «Ведение бизнеса в России». Согласно этому исследованию для оформления всех необходимых документов одного строительного проекта в нашей стране в среднем требуется 704 дня. Аналогичный показатель для Восточной Европы составляет 264 дня, а для стран — членов Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) — 157 дней. При этом в России для получения всех необходимых разрешений и согласований требуется преодолеть 54 процедуры, а в Восточной Европе и странах ОЭСР — в среднем 22,6 и 15,1 процедуры. Причем «цена вопроса» в России в среднем в четыре раза выше, чем в Восточной Европе, и почти в 40 раз выше, чем в государствах ОЭСР.
А в феврале 2010 года был обнародован документ, который до сих пор продолжает активно обсуждаться экспертами и представителями стройиндустрии. Речь идет о «Плане мероприятий по совершенствованию государственного регулирования в сфере строительства и связанных со строительством объектов капитального строительства земельно-имущественных отношений», приступить к исполнению которого вице-премьер Д. Н. Козак уже поручил министру экономического развития Э. С. Набиуллиной и министру регионального развития В. Ф. Басаргину. В нем содержится более пяти десятков мероприятий, реализация которых связана с достаточно серьезными поправками к основополагающим законам в области градостроительной деятельности и землепользования.
Большинство предлагаемых мер направлено на сокращение неоправданных затрат застройщиков, и, по замыслу авторов документа, разработанные на его основе поправки к законодательству позволят добиться существенного снижения себестоимости возводимой жилой площади. Пожалуй, наиболее интересная и радикальная инициатива предусматривает полную отмену деления земель на категории.
Классический пример. Вокруг большинства городов существует кольцо сельхозземель — формальный статус, который, как правило, уже не соответствует ни реальным потребностям городов в росте и развитии, ни здравому смыслу (поскольку они давно не используются по назначению). На землях сельхозназначения строительство запрещено. Для того чтобы его все же можно было осуществлять, необходимо на основании ходатайства заинтересованного лица изменить категорию земель: процедура длительная, громоздкая и, следовательно, крайне взяткоемкая.
Компании, специализирующиеся на коттеджной застройке, нередко прибегают к различным «серым» схемам непрямого изменения целевого использования земель (без изменения категории). Например, формируют на сельскохозяйственных землях фиктивные крестьянские (фермерские) хозяйства: это позволяет впоследствии разбивать их на отдельные участки с возможностью регистрации прав собственности на возводимые недвижимые объекты.
Однако для ведения массового много- или малоэтажного жилищного строительства все же требуется процедура изменения категории земель, а согласно Земельному кодексу в отношении сельхозземель, находящихся как в муниципальной, так и в региональной собственности, изменение категории осуществляется органами исполнительной власти субъектов РФ. Эта процедура крайне сложна и практически повсеместно проходит под весьма затратным «патронажем» властей, растягиваясь в итоге на многие месяцы. Примечательно, что некоторые девелоперы, являющиеся крупными землевладельцами, даже вынуждены заниматься сельским хозяйством и управлять собственными колхозами для того чтобы у них не изъяли «неиспользуемые сельскохозяйственные угодья» — земли, пока не пущенные под застройку.
«Это позволит упростить управление земельными ресурсами: не будет двойного порядка, с одной стороны, перевода земли из одной категории в другую, с другой стороны, изменения ее разрешенного использования, — полагает М. В. Бочаров, заместитель директора Департамента имущественных и земельных отношений Министерства экономического развития РФ. — Это существенно упростит ведение кадастра и регистрацию прав, устранит споры по поводу разрешенного использования земельного участка. В конечном итоге это послужит развитию рынка земли, поскольку разрешенное использование — одно из ключевых ее свойств». По мнению чиновника, чем проще оно устанавливается, тем яснее инвесторам судьба земельного участка и тем больших инвестиций в землю можно ожидать.
Другое дело, что слишком уж крепко действующее законодательство завязано на систему категорий земель. «Это кропотливая работа, она требует огромного количества поправок и на практике предполагает написание новых редакций трех кодексов и внесение существенных изменений еще в четыре», — отмечает представитель МЭР. Чтобы распутать этот клубок, потребуется, по-видимому, не один год. Проблема и в том, что процесс повсеместного принятия документов, которые и должны определять виды разрешенного использования земель — генеральных планов, схем территориального планирования и правил землепользования и застройки, — сильно затянулся и конца ему пока не видно.
В Плане нашли отражение и другие давно обсуждавшиеся идеи: упрощение требований к документам территориального планирования (сегодня в них много лишней информации, а процедура подготовки и утверждения документации слишком затягивается), снижение административных барьеров при проведении государственной экспертизы проектной документации (эти функции будут передаваться негосударственным организациям) и получении разрешения на строительство. Предлагается ввести административную ответственность для чиновников за необоснованный отказ в выдаче разрешений на строительство и на ввод объектов в эксплуатацию, нарушение порядка их выдачи, а также за истребование документов, не предусмотренных Градостроительным кодексом.
Важные для строительной отрасли изменения, вероятно, затронут Федеральный закон «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса» и Федеральный закон «Об электроэнергетике». Они будут направлены на то, чтобы предупредить различные злоупотребления со стороны коммунальщиков и электросетевых компаний при подключении объектов к сетям инженерно-технического обеспечения и электросетям: еще один фактор раздувания затрат строителей на реализуемые проекты.
Так, предлагается законодательно запретить монополистам взимание с застройщиков дополнительной платы за подключение к сетям, кроме платы по договорам подключения и технологического присоединения, формы которых будут утверждаться Правительством РФ. Будет запрещено и требовать с них проведения дополнительных работ по строительству или реконструкции объектов инфраструктуры за пределами застраиваемого участка: сегодня естественные монополии ввиду отсутствия собственных средств на развитие сетей активно используют подобную практику. Застройщику приходится согласовывать вопросы подключения с несколькими структурами, каждая из которых может выдвинуть самостоятельные требования: проложить трубы до удаленной от уже существующих коммуникаций строительной площадки, модернизировать котельную и т. п. В некоторых случаях такие затраты могут доходить до трети общей стоимости строительства объекта. Понятно, что их влияние на себестоимость проектов и, следовательно, на цену квадратного метра жилья огромно.
Неудивительно, что в связи с появлением всех вышеперечисленных инициатив среди представителей стройиндустрии наблюдается определенное оживление. Однако радоваться еще рано: настолько много предлагается изменений и настолько многочисленные интересы они затрагивают. Если в первоначальном варианте плана реализации данных мер были указаны конкретные и весьма оптимистичные сроки принятия необходимых документов (самый отдаленный — декабрь текущего года), то теперь, насколько можно судить из выступлений представителей ответственных министерств, такой определенности уже нет.
Материал подготовил М. А. Цуциев, Журнал "Бюджет", май 2010 г.
В марте на заседании Правительства РФ, посвященном совершенствованию контрольно-надзорных и разрешительных функций государства в сфере строительства, премьер-министр В. В. Путин заявил: «Наиболее массовый характер носят нарушения при осуществлении строительного надзора, госэкспертизы, выдачи разрешительной документации». По его мнению, не намного лучше обстоят дела с предоставлением земельных участков для строительства и их подключением к коммунальной инфраструктуре. «Складывается впечатление, что сегодня от строителей в первую очередь требуется умение “договариваться” с властями, а само строительство — дело второе. Зачем обращать внимание на качество, внедрять новые технологии, повышать эффективность работы?» В качестве отрицательных примеров премьер привел Приморский край, Москву, Республику Мордовия, Саратовскую область. Были названы и субъекты, где ситуация с согласованиями и доступом к земельным участкам отличается в лучшую сторону, а соответствующие процедуры более прозрачны и благоприятны для инвесторов (Ростовская область, Пермский край и Республика Татарстан).
За всеми этими выводами уже последовало поручение органам прокуратуры проверить соблюдение требований законодательства о градостроительной деятельности со стороны региональных и местных властей и подведомственных им организаций. Однако очевидно, что дело не только в нарушении законодательства, но и в самом законодательстве.
В конце 2009 года Всемирный банк опубликовал доклад «Ведение бизнеса в России». Согласно этому исследованию для оформления всех необходимых документов одного строительного проекта в нашей стране в среднем требуется 704 дня. Аналогичный показатель для Восточной Европы составляет 264 дня, а для стран — членов Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) — 157 дней. При этом в России для получения всех необходимых разрешений и согласований требуется преодолеть 54 процедуры, а в Восточной Европе и странах ОЭСР — в среднем 22,6 и 15,1 процедуры. Причем «цена вопроса» в России в среднем в четыре раза выше, чем в Восточной Европе, и почти в 40 раз выше, чем в государствах ОЭСР.
А в феврале 2010 года был обнародован документ, который до сих пор продолжает активно обсуждаться экспертами и представителями стройиндустрии. Речь идет о «Плане мероприятий по совершенствованию государственного регулирования в сфере строительства и связанных со строительством объектов капитального строительства земельно-имущественных отношений», приступить к исполнению которого вице-премьер Д. Н. Козак уже поручил министру экономического развития Э. С. Набиуллиной и министру регионального развития В. Ф. Басаргину. В нем содержится более пяти десятков мероприятий, реализация которых связана с достаточно серьезными поправками к основополагающим законам в области градостроительной деятельности и землепользования.
Большинство предлагаемых мер направлено на сокращение неоправданных затрат застройщиков, и, по замыслу авторов документа, разработанные на его основе поправки к законодательству позволят добиться существенного снижения себестоимости возводимой жилой площади. Пожалуй, наиболее интересная и радикальная инициатива предусматривает полную отмену деления земель на категории.
Главная помеха
Ни для кого не секрет, что институт категорий земель сегодня очень мешает застройщикам. Призванный упорядочить использование земель различного назначения и обеспечить их охрану, он породил едва ли не самые ощутимые административные барьеры для строительного бизнеса. Стоит признать, что вместо реального приоритета охраны земель, провозглашенного Земельным кодексом, на практике в сфере земельных отношений наблюдается масштабная коррупция и волокита.Классический пример. Вокруг большинства городов существует кольцо сельхозземель — формальный статус, который, как правило, уже не соответствует ни реальным потребностям городов в росте и развитии, ни здравому смыслу (поскольку они давно не используются по назначению). На землях сельхозназначения строительство запрещено. Для того чтобы его все же можно было осуществлять, необходимо на основании ходатайства заинтересованного лица изменить категорию земель: процедура длительная, громоздкая и, следовательно, крайне взяткоемкая.
Однако для ведения массового много- или малоэтажного жилищного строительства все же требуется процедура изменения категории земель, а согласно Земельному кодексу в отношении сельхозземель, находящихся как в муниципальной, так и в региональной собственности, изменение категории осуществляется органами исполнительной власти субъектов РФ. Эта процедура крайне сложна и практически повсеместно проходит под весьма затратным «патронажем» властей, растягиваясь в итоге на многие месяцы. Примечательно, что некоторые девелоперы, являющиеся крупными землевладельцами, даже вынуждены заниматься сельским хозяйством и управлять собственными колхозами для того чтобы у них не изъяли «неиспользуемые сельскохозяйственные угодья» — земли, пока не пущенные под застройку.
Вне категорий
Теперь предлагается не просто упростить процедуру изменения категории участков, но и вовсе отменить действующую систему деления земель на семь категорий «как институт, дублирующий институты территориально планирования и градостроительного зонирования». Предполагается, что для того чтобы определить, можно ли использовать тот или иной участок под застройку, будет достаточно документов территориального планирования. Например, если схема территориального планирования муниципального района установит границы зоны жилой застройки, то это и станет главным фактором, определяющим статус соответствующих земель.«Это позволит упростить управление земельными ресурсами: не будет двойного порядка, с одной стороны, перевода земли из одной категории в другую, с другой стороны, изменения ее разрешенного использования, — полагает М. В. Бочаров, заместитель директора Департамента имущественных и земельных отношений Министерства экономического развития РФ. — Это существенно упростит ведение кадастра и регистрацию прав, устранит споры по поводу разрешенного использования земельного участка. В конечном итоге это послужит развитию рынка земли, поскольку разрешенное использование — одно из ключевых ее свойств». По мнению чиновника, чем проще оно устанавливается, тем яснее инвесторам судьба земельного участка и тем больших инвестиций в землю можно ожидать.
Другое дело, что слишком уж крепко действующее законодательство завязано на систему категорий земель. «Это кропотливая работа, она требует огромного количества поправок и на практике предполагает написание новых редакций трех кодексов и внесение существенных изменений еще в четыре», — отмечает представитель МЭР. Чтобы распутать этот клубок, потребуется, по-видимому, не один год. Проблема и в том, что процесс повсеместного принятия документов, которые и должны определять виды разрешенного использования земель — генеральных планов, схем территориального планирования и правил землепользования и застройки, — сильно затянулся и конца ему пока не видно.
Застройщикам облегчат жизнь
Среди других заметных инициатив в рамках «Плана мероприятий…» значится введение обложения земельным налогом всех государственных и муниципальных земель с повышенной ставкой по неиспользуемым землям. Цель — стимулировать местные и региональные власти к вовлечению этих земель в хозяйственный оборот, в том числе для строительства. «Придерживать» земли должно стать невыгодно.В Плане нашли отражение и другие давно обсуждавшиеся идеи: упрощение требований к документам территориального планирования (сегодня в них много лишней информации, а процедура подготовки и утверждения документации слишком затягивается), снижение административных барьеров при проведении государственной экспертизы проектной документации (эти функции будут передаваться негосударственным организациям) и получении разрешения на строительство. Предлагается ввести административную ответственность для чиновников за необоснованный отказ в выдаче разрешений на строительство и на ввод объектов в эксплуатацию, нарушение порядка их выдачи, а также за истребование документов, не предусмотренных Градостроительным кодексом.
Важные для строительной отрасли изменения, вероятно, затронут Федеральный закон «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса» и Федеральный закон «Об электроэнергетике». Они будут направлены на то, чтобы предупредить различные злоупотребления со стороны коммунальщиков и электросетевых компаний при подключении объектов к сетям инженерно-технического обеспечения и электросетям: еще один фактор раздувания затрат строителей на реализуемые проекты.
Так, предлагается законодательно запретить монополистам взимание с застройщиков дополнительной платы за подключение к сетям, кроме платы по договорам подключения и технологического присоединения, формы которых будут утверждаться Правительством РФ. Будет запрещено и требовать с них проведения дополнительных работ по строительству или реконструкции объектов инфраструктуры за пределами застраиваемого участка: сегодня естественные монополии ввиду отсутствия собственных средств на развитие сетей активно используют подобную практику. Застройщику приходится согласовывать вопросы подключения с несколькими структурами, каждая из которых может выдвинуть самостоятельные требования: проложить трубы до удаленной от уже существующих коммуникаций строительной площадки, модернизировать котельную и т. п. В некоторых случаях такие затраты могут доходить до трети общей стоимости строительства объекта. Понятно, что их влияние на себестоимость проектов и, следовательно, на цену квадратного метра жилья огромно.
Неудивительно, что в связи с появлением всех вышеперечисленных инициатив среди представителей стройиндустрии наблюдается определенное оживление. Однако радоваться еще рано: настолько много предлагается изменений и настолько многочисленные интересы они затрагивают. Если в первоначальном варианте плана реализации данных мер были указаны конкретные и весьма оптимистичные сроки принятия необходимых документов (самый отдаленный — декабрь текущего года), то теперь, насколько можно судить из выступлений представителей ответственных министерств, такой определенности уже нет.
Материал подготовил М. А. Цуциев, Журнал "Бюджет", май 2010 г.
