Денис Валерьевич БРИЛЬ, член Коллегии Федерального казначейства, начальник Управления ведомственных программ, академик РАЕН, кандидат экономических наук, доцент кафедры «Финансы» Академии бюджета и казначейства Министерства финансов РФ
В своем Бюджетном послании о бюджетной политике на 2010–2012 годы Президент РФ указал на то, что нам надлежит перейти к режиму жесткой экономии бюджетных средств, предполагающему достижение максимально возможного мультипликативного экономического и социального эффекта от каждого бюджетного рубля. При принятии решений о финансировании должен быть ясно определен ожидаемый эффект и установлены индикаторы, позволяющие отслеживать его достижение. В связи с этим в 2009 году Казначейство России продолжило работу по совершенствованию технологий и практики работы по управлению бюджетными средствами, ориентированному на результат.
Изменение нормативно-правовой базы, и, как следствие, внедрение в сферу деятельности Казначейства России новых бизнес-процессов потребовали подготовки соответствующих специалистов данного ведомства к проведению необходимого комплекса мероприятий по бизнес-реинжинирингу федеральной казначейской системы, учитывающих наиболее современные подходы к управлению бюджетными средствами, ориентированному на результат. В связи с этим в 2009 году было организовано обучение сотрудников центрального аппарата по направлению «Методы бюджетирования». Специалисты, прошедшие этот курс обучения, были направлены на стажировку по теме «Управление бюджетными средствами, ориентированное на результат» в США (г. Вашингтон, г. Нью-Йорк).
США — родина БОР
Надо сказать, что США накопили богатый опыт программно-целевого бюджетирования. Еще в 1949 году предпринимались первые попытки введения в бюджетный процесс элементов ориентации на результат. В настоящее время на фоне финансового кризиса, необходимости повышения эффективности бюджетных расходов и качества деятельности органов государственной власти результативное бюджетирование получило новый импульс развития. Это проявляется в действиях, направленных на углубление инструментария БОР в бюджетной практике США, а именно:- в структурировании системы оценки бюджетных программ;
- в совершенствовании финансового управления в государственных организациях;
- в развитии методик, позволяющих интегрировать планы и бюджеты, ресурсы и результаты;
- в формировании наглядной, актуальной и обоснованной информации для повышения эффективности принятия управленческих решений с учетом стратегических приоритетов (посредством формирования системы метрик, индикаторов и в целом сбалансированной системы показателей);
- в развитии аналитического инструментария.
Посещение государственных ведомств США: Административно-бюджетного управления, Казначейства, Департамента планирования и бюджетирования штата Вирджиния позволило комплексно изучить характер и проблемы внедрения БОР на федеральном и региональном уровнях в США и в результате выделить важнейшие, на наш взгляд, подходы. Так, ключевую роль в подготовке бюджета на принципах БОР играет созданное для этих целей при Белом доме Административно-бюджетное управление (OMB), глава которого наделен статусом министра и является членом кабинета министров. OMB ежегодно уточняет подробную инструкцию о подготовке, представлении и исполнении бюджета, в том числе о составлении стратегического плана и ежегодного плана работы и отчета агентств. Для сбора и обработки данных при подготовке бюджета OMB создало и поддерживает информационную систему MAX — базу данных, состоящую из отчетов, отражающих разные разрезы бюджета (и его приложений), которые связаны между собой многочисленными взаимными ссылками для выявления ошибок и несоответствий. Субъекты бюджетного планирования могут вносить (изменять) данные, относящиеся к их деятельности, используя соответствующую систему кодирования.
С 2004 года OMB инициировало процесс систематического анализа всех правительственных программ, применяя механизм рейтинговой оценки программ (Program Assessment Rating Tool — PART). Рейтинг определяется на основе опросного листа, заполняемого агентствами, который включает 25 основных вопросов (и дополнительных по отдельным типам программ). В год проверяется 20 % программ, которые классифицируются по семи типам. Таким образом, применение PART позволило выявить проблемы с измерением результатов, проблемы с достоверностью расчетов маржинальных (предельных) издержек и их влияния на результаты (эффект вложения дополнительных ресурсов), проблемы учета полных расходов на единицу произведенных услуг. В настоящее время Конгресс США не использует эту информацию при принятии бюджетных решений, однако результаты рейтинговой оценки используются в процессе подготовки бюджетов ведомств на федеральном уровне.
Основные элементы и требования к организации системы БОР определены в Федеральном законе США 1993 года «Об оценке результатов деятельности государственных учреждений» — Government Performance Results Act (GPRA). Так, GPRA определяет следующие цели в области государственной политики бюджетных расходов:
- укрепление доверия народа к федеральному правительству;
- совершенствование процедур выработки программных целей, измерения социальной и экономической эффективности реализации программ, совершенствование отчетности об их выполнении;
- повышение социальной эффективности программ и усиление ответственности государственных органов за результаты их осуществления;
- помощь руководителям федеральных министерств в налаживании работы с учетом ориентации на конечный результат;
- повышение качества законодательных решений;
- совершенствование государственного управления на федеральном уровне.
- применение практики двухгодичного бюджета на основе базового бюджета с возможностью переноса бюджетных ассигнований между годами;
- существование персональной ответственности губернатора и должностных лиц — глав агентств за исполнение бюджета, при этом дефицит в принципе не разрешен.
Секрет успеха
Встречи с представителями экспертного сообщества показали, что вопросы дальнейшего развития инструментария БОР во многом зависят от продуктивного диалога общественности и государственной власти, от подходов, которые используются в практической реализации методологии БОР, с точки зрения интеграции ресурсов и результатов. Централизованно развиваются и распространяются лучшие практики, используется формат пилотных проектов, для дальнейшего внедрения результативного бюджетирования формируется среда непрерывного (постоянного) улучшения.В частности, сотрудники глобальной службы бизнес-консалтинга ИБМ (Global Business Services) Д. Каменски (John Kamensky) и К. Моравиц (Carl Moravitz), эксперты в области БОР и финансового управления в государственном секторе, в своих выступлениях подчеркивали, что внедрение БОР должно основываться на стратегическом планировании. При этом реализация стратегических планов предполагает увязку маркеров (индикаторов) и их исполнения, контролируемого по системе сбалансированных показателей, с группировкой затрат на программы (проекты), которая, как, например, в США (для федеральных агентств), может структурироваться по трем уровням: агентствам, сегментам ответственности, продуктам сегмента (центрам затрат). Эксперты также подчеркивали, что в США, как и в целом для мировой практики внедрения БОР, важнейшим вопросом является структурирование бюджетных данных и их привязка к результатам. Отмечалось, что в бюджетной практике США отрабатываются различные подходы к обеспечению взаимосвязи между планами и бюджетами. Например, связь программной деятельности с показателями результативности или со стратегическими целями, или, как вариант, с общими задачами деятельности ведомств. Другой вариативный ряд включает разработку взаимосвязи бухгалтерского учета либо с показателями результативности, либо со стратегическими задачами, либо с общими задачами (конкретного временного периода).
Обсуждались и вопросы «нового содержания» прозрачности, подотчетности и гибкости в деятельности органов государственной исполнительной власти. Акцентировалось, что прозрачность в условиях бюджетирования по результатам и финансово-экономического кризиса предусматривает повышение доверия граждан правительству, реализацию принципа создания новых ценностей, устойчивость стандартов и структуры бюджета. Подотчетность в новых условиях предполагает наличие соответствующих полномочий по управлению бюджетом, соблюдение принципа сочетания бюджетирования и вознаграждения, основанных на ответственности. Вклад менеджмента государственных структур в контексте БОР рассматривается через использование сценариев бюджетных решений, интегрированное управление рисками, мониторинг эффективности деятельности в реальном времени. В вопросах развития БОР должна повышаться роль подразделений, обеспечивающих внедрение его инструментов в практику работы, которые становятся независимой частью ведомств и призваны формировать методологию оценки условий принятия и непосредственно управленческих решений.
Д. Экссон (David Axson), автор книги «Лучшие мировые практики по планированию и оценке результатов деятельности» («Best Practice in Planning and Performance Management»), в своем выступлении дополнительно выделил новые акценты управления по результатам в условиях финансового кризиса. А именно: оценка результативности должна осуществляться не только на основе критических факторов успеха, но с учетом и даже на основе критических факторов неудач.
На встрече с директором глобальной службы бизнес-консалтинга ИБМ в области федерального управления финансами С. Уотсоном (Steve Watson) особый интерес вызвали задачи внедрения финансового менеджмента и его инструментария в деятельность государственных органов, создание институциональных условий реализации стратегий финансового управления на уровне ведомств, преимущества и проблемы целенаправленного законодательного упорядочения функций финансового управления. Конкретизируя выступление С. Уотсона, следует указать на выделенное им событие, предопределившее развитие финансового менеджмента на ведомственном уровне, — принятие Закона о финансовых директорах в государственном секторе (1990 г.). Этот закон фактически сопоставил роль государственных служащих (руководителей финансовых ведомств) с аналогичными позициями в частном секторе, учредил совет финансовых директоров крупных федеральных агентств и их заместителей для обеспечения общегосударственной ответственности на уровне финансового управления, стимулировал развитие законотворческой деятельности, направленной на улучшение качества финансового управления на федеральном уровне. После принятия закона качество финансового управления в государственном секторе повысилось, о чем свидетельствуют экспертные мнения со стороны независимых аудиторов, а также показатели, свидетельствующие о снижении недостатков внутреннего контроля.
Реализация данного закона обозначила и ряд проблем финансового менеджмента: сложности с предоставлением актуальной информации для принятия управленческих и бюджетных решений, низкую скорость перехода к консолидированному формату финансового управления (в США для этого предусмотрено создание совместных центров финансовых услуг и центров компетенций), сложности в управлении активами.
В особую группу были выделены вопросы качества деятельности органов исполнительной власти в условиях внедрения БОР. Эксперты подчеркивали, что повышение качества деятельности государственного сектора предполагает последовательный переход от управляемой деятельности к деятельности, приносящей дополнительные результаты, к использованию «наследуемой» информации для формирования прогнозируемого видения по «центрам ответственности» в принятии бюджетных решений. Так, процесс (деятельность) государственных органов в условиях БОР требует четкости и определенности, автоматизации, с тем чтобы внутренняя деятельность была сосредоточена на достижении заявленных целей. Формализация процесса (деятельности) и его автоматизация позволяет перейти от ежедневных рутинных операций к управлению внутренними ресурсами, переориентироваться в сторону аналитики выполнения и проверки отчетности. Кроме того, повысить качество разработки бюджета, распространить процесс постоянного развития на мониторинг систем и деятельности, усилить подотчетность и ответственность, в том числе ответственность за использование ресурсов и достижение результатов.
Итоги стажировки
Обзор лучших практик по использованию бюджетирования по результатам на примере ведомств США показал, что вектор развития внутреннего менеджмента государственных организаций направлен на стандартизацию и оптимизацию правил и процедур, интеграцию информационных потоков, расширение аналитических возможностей систем принятия решения (работа с «контрольными точками», выделение актуального потока задач и процессов, применение к ним аналитического инструментария). Грамотное управление оказывает позитивное влияние на оптимизацию поддержки принятия решений: позволяет добиться концентрации аналитической деятельности на анализе неординарных случаев, корректировки ключевых индикаторов результативности и при создании центров компетенции для получателей бюджетных услуг.Безусловно, важным во внедрении БОР является параллельная реализация как механизмов, обеспечивающих результативность использования выделяемых средств, так и технологий их эффективного использования для достижения этих результатов (через систему государственных закупок). При этом большое практическое значение имеет использование в практике результативного бюджетирования в государственном секторе современных информационных технологий, которые позволяют на другом качественном уровне решать многие задачи, например такие, как:
- сопоставление стратегических и годовых планов с бюджетом и его исполнением;
- обеспечение гарантированного качества и точности финансовых данных для принятия управленческих решений;
- обеспечение объективной оценки эффективности достижения стратегических целей, представление вариативности реализации прогнозных сценариев и подготовки скользящих прогнозов;
- внедрение системы непрерывного планирования на ежемесячной, еженедельной и даже ежедневной основе;
- осуществление привязки будущего распределения бюджета к достижению определенных целей;
- увязка цели в рамках программ с бюджетными ресурсами, проведение оценки бюджета на базе предопределенных метрик (индикаторов);
- отслеживание (мониторинг) достижения целей в соответствии с заданными ключевыми показателями эффективности.
Журнал "Бюджет", май 2010 г.
