Постановление Правительства РФ от 29 декабря 2008 г. № 1065 «О порядке формирования и финансового обеспечения выполнения государственного задания федеральными органами исполнительной власти и федеральными государственными учреждениями» (далее — Постановление № 1065), вступившее в силу с 1 января 2009 года, закрепило за федеральными органами государственной власти обязанность формирования и ежегодного утверждения перечней государственных услуг (работ).Для исполнения данного Постановления № 1065 федеральными органами исполнительной власти в 2009 году была начата и в настоящее время продолжается работа по подготовке перечней государственных услуг (работ), в ходе которой специалисты сталкиваются с многочисленными методологическими проблемами. В представленной статье раскрыты ключевые этапы данного процесса, возникающие сложности и возможные пути их решения на примере Федерального агентства по рыболовству. Елена Юрьевна Соловьева, начальник управления финансов Федерального агентства по рыболовству Дмитрий Юрьевич Мамыркин, начальник отдела бюджетной политики управления финансов Федерального агентства по рыболовству Евгений Борисович Овчаров, заместитель генерального директора компании «Прогноз» Мария Владимировна Волкова, главный специалист компании «Прогноз»
Процесс формирования перечня государственных услуг, оказываемых Федеральным агентством по рыболовству и подведомственными ему бюджетными учреждениями, начался в середине 2009 года и осуществлялся в несколько этапов:
При составлении сводного перечня функций Росрыболовства и его территориальных органов основное внимание уделялось анализу положений их уставов.
Перед составлением такого же перечня для сети подведомственных Росрыболовству учреждений была проведена ее инвентаризация. При этом федеральные государственные унитарные предприятия (ФГУП) были исключены из области рассмотрения, так как Постановление № 1065 распространяет свое действие только на сеть федеральных госучреждений.
Для уточнения состава учреждений сотрудники агентства провели сравнительную оценку соответствия положений действующего приказа Росрыболовства, утверждающего перечень подведомственных распорядителей и получателей бюджетных средств, сведениям, полученным от федерального казначейства. Экспертиза выявила необходимость актуализации внутриведомственной нормативной базы для утверждения составленного перечня учреждений (с учетом последних мероприятий по реструктуризации подведомственной сети), деятельность которых оценивалась в целях подготовки перечня государственных услуг. В перечень учреждений вошли бюджетные учреждения Росрыболовства: федеральные государственные учреждения, федеральные государственные образовательные учреждения, федеральные государственные научные учреждения.
В связи со значительными масштабами подведомственной сети учреждений перед обзором их функций было решено провести их типизацию. В итоге были выделены следующие группы учреждений и структурных подразделений:
Для описания каждой функции агентство подготовило перечни категорий потребителей и показателей, характеризующих деятельность Росрыболовства и подведомственных ему учреждений.
Следуя рекомендациям Минфина России, при отборе показателей Росрыболовство руководствовалось следующими принципами:
Дальнейшие шаги связаны с оценкой возможности включения рассматриваемых функций в перечень государственных услуг (работ), формируемый в соответствии с Приложением № 2 к Положению о порядке формирования и финансового обеспечения государственного задания федеральными органами исполнительной власти. В первую очередь предстояло выделить из всех функций те, которые являются государственными услугами (работами) и подлежат включению в перечень, а затем определить требования к их качеству.
При отнесении функций к категории государственных услуг (работ) и формулировке их наименований основная проблема, с которой столкнулось агентство, состояла в отсутствии однозначного трактования понятия «государственная услуга» на законодательном уровне.
Так, Постановление № 1065 определяет, что в перечень государственных услуг (работ), оказываемых (выполняемых) федеральным органом исполнительной власти, включаются те услуги (работы), в отношении которых утверждены административные регламенты исполнения государственных функций. Однако это положение не решает вопрос трактовки понятия.
Ряд других нормативно-правовых актов (Налоговый кодекс РФ, Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» и др.) содержит толкование понятия «услуга» или «государственная услуга». Однако в каждом нормативном акте это определение сформулировано с учетом специфики сферы регулирования данного документа и не может быть использовано в целях подготовки перечня агентства без корректировок.
При определении государственной услуги (работы) важным оказалось решение вопроса о составе ее потенциальных потребителей. Росрыболовство придерживается той точки зрения, что в качестве потребителей услуг (работ), оказываемых агентством (территориальными органами), могут выступать юридические и физические лица, не являющиеся федеральными органами исполнительной власти (территориальными органами). Таким образом, при формировании перечня «отсеивается» внутриведомственное и межведомственное взаимодействие, относимое к категории «функций», а не «услуг (работ)».
На основании трактовок, закрепленных в нормативных актах федерального уровня, агентство конкретизировало определение применительно к своей сфере деятельности. Под государственной услугой (работой) понимаются все формы взаимодействия государства и внешнего окружения (население, хозяйствующие субъекты), как добровольные, так и принудительные. Определение формы взаимодействия решило также вопрос об отнесении к категории государственных услуг (работ) контрольно-надзорной деятельности.
Дополнительно, учитывая позицию Министерства финансов РФ об отраслевой принадлежности государственных услуг (работ), Росрыболовство провело экспертизу всех выполняемых агентством и подведомственными учреждениями функций. Это исследование выявило, что услуги Росрыболовства (территориальных органов) имеют четкую отраслевую направленность, в отличие от ряда услуг подведомственных бюджетных учреждений. Например, деятельность в области образования, а также научно-исследовательская деятельность общего характера должны регулироваться Министерством образования и науки РФ. Таким образом, в перечень государственных услуг (работ) были включены лишь восемь из 12 направлений деятельности бюджетных учреждений.
С учетом требований Постановления № 1065 о включении в перечень государственных услуг (работ), оказываемых федеральным органом исполнительной власти, только тех услуг, на которые разработаны, утверждены и зарегистрированы в Министерстве юстиции РФ административные регламенты, в перечень государственных услуг (работ) Росрыболовства вошли три направления деятельности. Это связано с тем, что ряд административных регламентов по иным направлениям деятельности прошел проектную стадию и процедуру утверждения (то есть в момент подготовки перечня государственных услуг не была пройдена процедура регистрации в Министерстве юстиции РФ), а ряд административных регламентов находился на стадии проекта (то есть не были пройдены процедуры утверждения и регистрации в Министерстве юстиции РФ).
Так как на сегодняшний день отсутствуют принятые нормативно-правовые акты об утверждении стандартов с требованиями к качеству оказания государственных услуг подведомственными Росрыболовству бюджетными учреждениями (за исключением образовательных учреждений, для которых стандарты утверждаются Минобрнауки России), агентство было вынуждено исключить из перечня государственных услуг (работ) данные виды деятельности.
Поэтому, учитывая все вышеизложенные факты, в перечень вошли только три государственные услуги, оказываемые Росрыболовством и его территориальными органами.
На завершающей стадии подготовки перечня государственных услуг агентство подготовило проект ведомственного приказа об его утверждении, прошедший согласование и утверждение.
Несмотря на отсутствие в Постановлении № 1065 требования об обязательной регистрации приказа в Министерстве юстиции РФ, приказ Росрыболовства все же был направлен на регистрацию, которую успешно прошел. Это решение принято в соответствии с п. 10 постановления Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009, так как прямо или косвенно затрагиваются права, свободы и обязанности физических лиц, включенных в состав потребителей государственных услуг (работ).
Таким образом, был сформирован и зарегистрирован официальный перечень государственных услуг, оказываемых агентством и территориальными органами.
Для технической поддержки ведения перечня государственных услуг на рабочих местах в Росрыболовстве были установлены и успешно применяются программно-инструментальные средства, предоставленные компанией «Прогноз».
На сегодняшний день наиболее приоритетной задачей Росрыболовства в части актуализации перечня является утверждение и регистрация недостающих административных регламентов и стандартов государственных услуг (работ), охватывающих всю деятельность Федерального агентства по рыболовству, территориальных управлений и подведомственных федеральных государственных учреждений.
После решения поставленной задачи станет возможна доработка перечня государственных услуг (работ), в том числе и для подведомственных федеральных государственных учреждений.
Журнал "Бюджет", май 2010 г.
На сайте журнала есть подборка статей о региональном перечне услуг, доступная здесь.
Процесс формирования перечня государственных услуг, оказываемых Федеральным агентством по рыболовству и подведомственными ему бюджетными учреждениями, начался в середине 2009 года и осуществлялся в несколько этапов:
- выделение из функций, выполняемых Росрыболовством и подведомственными учреждениями, государственных услуг и определение состава их исполнителей;
- сбор информации о показателях деятельности и определение перечня объемных показателей для государственных услуг;
- установление требований к качеству государственных услуг;
- утверждение перечня государственных услуг, регистрация в Министерстве юстиции РФ, размещение на сайте Росрыболовства.
При составлении сводного перечня функций Росрыболовства и его территориальных органов основное внимание уделялось анализу положений их уставов.
Перед составлением такого же перечня для сети подведомственных Росрыболовству учреждений была проведена ее инвентаризация. При этом федеральные государственные унитарные предприятия (ФГУП) были исключены из области рассмотрения, так как Постановление № 1065 распространяет свое действие только на сеть федеральных госучреждений.
Для уточнения состава учреждений сотрудники агентства провели сравнительную оценку соответствия положений действующего приказа Росрыболовства, утверждающего перечень подведомственных распорядителей и получателей бюджетных средств, сведениям, полученным от федерального казначейства. Экспертиза выявила необходимость актуализации внутриведомственной нормативной базы для утверждения составленного перечня учреждений (с учетом последних мероприятий по реструктуризации подведомственной сети), деятельность которых оценивалась в целях подготовки перечня государственных услуг. В перечень учреждений вошли бюджетные учреждения Росрыболовства: федеральные государственные учреждения, федеральные государственные образовательные учреждения, федеральные государственные научные учреждения.
В связи со значительными масштабами подведомственной сети учреждений перед обзором их функций было решено провести их типизацию. В итоге были выделены следующие группы учреждений и структурных подразделений:
- учреждения, выполняющие контрольно-надзорные, разрешительные и рыбоохранные функции;
- учреждения высшего профессионального образования;
- учреждения среднего профессионального образования;
- иные учреждения образования;
- учреждения науки;
- учреждения рыбохозяйственной мелиорации земель и сельскохозяйственного водоснабжения;
- нерестово-вырастные хозяйства;
- рыборазводные заводы и производственно-акклиматизационные станции организации;
- учреждения мониторинга рыболовства и связи;
- аварийно-спасательные отряды;
- прочие учреждения.
Для описания каждой функции агентство подготовило перечни категорий потребителей и показателей, характеризующих деятельность Росрыболовства и подведомственных ему учреждений.
Следуя рекомендациям Минфина России, при отборе показателей Росрыболовство руководствовалось следующими принципами:
- для каждой государственной услуги указывается 1–3 показателя;
- показатели должны максимально объективно отражать объем государственной услуги (работы).
Дальнейшие шаги связаны с оценкой возможности включения рассматриваемых функций в перечень государственных услуг (работ), формируемый в соответствии с Приложением № 2 к Положению о порядке формирования и финансового обеспечения государственного задания федеральными органами исполнительной власти. В первую очередь предстояло выделить из всех функций те, которые являются государственными услугами (работами) и подлежат включению в перечень, а затем определить требования к их качеству.
При отнесении функций к категории государственных услуг (работ) и формулировке их наименований основная проблема, с которой столкнулось агентство, состояла в отсутствии однозначного трактования понятия «государственная услуга» на законодательном уровне.
Так, Постановление № 1065 определяет, что в перечень государственных услуг (работ), оказываемых (выполняемых) федеральным органом исполнительной власти, включаются те услуги (работы), в отношении которых утверждены административные регламенты исполнения государственных функций. Однако это положение не решает вопрос трактовки понятия.
Ряд других нормативно-правовых актов (Налоговый кодекс РФ, Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» и др.) содержит толкование понятия «услуга» или «государственная услуга». Однако в каждом нормативном акте это определение сформулировано с учетом специфики сферы регулирования данного документа и не может быть использовано в целях подготовки перечня агентства без корректировок.
При определении государственной услуги (работы) важным оказалось решение вопроса о составе ее потенциальных потребителей. Росрыболовство придерживается той точки зрения, что в качестве потребителей услуг (работ), оказываемых агентством (территориальными органами), могут выступать юридические и физические лица, не являющиеся федеральными органами исполнительной власти (территориальными органами). Таким образом, при формировании перечня «отсеивается» внутриведомственное и межведомственное взаимодействие, относимое к категории «функций», а не «услуг (работ)».
На основании трактовок, закрепленных в нормативных актах федерального уровня, агентство конкретизировало определение применительно к своей сфере деятельности. Под государственной услугой (работой) понимаются все формы взаимодействия государства и внешнего окружения (население, хозяйствующие субъекты), как добровольные, так и принудительные. Определение формы взаимодействия решило также вопрос об отнесении к категории государственных услуг (работ) контрольно-надзорной деятельности.
Дополнительно, учитывая позицию Министерства финансов РФ об отраслевой принадлежности государственных услуг (работ), Росрыболовство провело экспертизу всех выполняемых агентством и подведомственными учреждениями функций. Это исследование выявило, что услуги Росрыболовства (территориальных органов) имеют четкую отраслевую направленность, в отличие от ряда услуг подведомственных бюджетных учреждений. Например, деятельность в области образования, а также научно-исследовательская деятельность общего характера должны регулироваться Министерством образования и науки РФ. Таким образом, в перечень государственных услуг (работ) были включены лишь восемь из 12 направлений деятельности бюджетных учреждений.
С учетом требований Постановления № 1065 о включении в перечень государственных услуг (работ), оказываемых федеральным органом исполнительной власти, только тех услуг, на которые разработаны, утверждены и зарегистрированы в Министерстве юстиции РФ административные регламенты, в перечень государственных услуг (работ) Росрыболовства вошли три направления деятельности. Это связано с тем, что ряд административных регламентов по иным направлениям деятельности прошел проектную стадию и процедуру утверждения (то есть в момент подготовки перечня государственных услуг не была пройдена процедура регистрации в Министерстве юстиции РФ), а ряд административных регламентов находился на стадии проекта (то есть не были пройдены процедуры утверждения и регистрации в Министерстве юстиции РФ).
Так как на сегодняшний день отсутствуют принятые нормативно-правовые акты об утверждении стандартов с требованиями к качеству оказания государственных услуг подведомственными Росрыболовству бюджетными учреждениями (за исключением образовательных учреждений, для которых стандарты утверждаются Минобрнауки России), агентство было вынуждено исключить из перечня государственных услуг (работ) данные виды деятельности.
Поэтому, учитывая все вышеизложенные факты, в перечень вошли только три государственные услуги, оказываемые Росрыболовством и его территориальными органами.
На завершающей стадии подготовки перечня государственных услуг агентство подготовило проект ведомственного приказа об его утверждении, прошедший согласование и утверждение.
Несмотря на отсутствие в Постановлении № 1065 требования об обязательной регистрации приказа в Министерстве юстиции РФ, приказ Росрыболовства все же был направлен на регистрацию, которую успешно прошел. Это решение принято в соответствии с п. 10 постановления Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009, так как прямо или косвенно затрагиваются права, свободы и обязанности физических лиц, включенных в состав потребителей государственных услуг (работ).
Таким образом, был сформирован и зарегистрирован официальный перечень государственных услуг, оказываемых агентством и территориальными органами.
Для технической поддержки ведения перечня государственных услуг на рабочих местах в Росрыболовстве были установлены и успешно применяются программно-инструментальные средства, предоставленные компанией «Прогноз».
На сегодняшний день наиболее приоритетной задачей Росрыболовства в части актуализации перечня является утверждение и регистрация недостающих административных регламентов и стандартов государственных услуг (работ), охватывающих всю деятельность Федерального агентства по рыболовству, территориальных управлений и подведомственных федеральных государственных учреждений.
После решения поставленной задачи станет возможна доработка перечня государственных услуг (работ), в том числе и для подведомственных федеральных государственных учреждений.
Журнал "Бюджет", май 2010 г.
На сайте журнала есть подборка статей о региональном перечне услуг, доступная здесь.
