Год особых межбюджетных отношений

– Могу сказать, что Федерация начала работу над проектом бюджета на 2006 год. Соответственно субъекты РФ уже получили уточненный макроэкономический прогноз на следующий год и должны начать подготовку своих бюджетов. Многие регионы этим уже занимаются.
– Почему регионам так важно уже сейчас приступить к формированию своих бюджетов?
– Потому что особенность следующего года – вступление в силу Федерального закона № 131-ФЗ. А это означает формирование новой системы бюджетов муниципальных образований, межбюджетных отношений с субъектами Федерации. И чтобы своевременно подготовиться к принятию местных бюджетов – сформировать их доходную базу, определить доходные обязательства, выстроить новые межбюджетные взаимоотношения между региональным и местным бюджетами, – необходимо начать эту работу уже сегодня.
Кроме того, реализация закона требует принятия целого ряда нормативно-правовых актов как муниципалитетов, так и субъектов Федерации.
Также не надо забывать, что в следующем году общее количество муниципальных образований возрастает примерно на 12 600 – их станет 24 372. Причем большая часть этих муниципальных образований – почти 20 000 – это поселения, которые в текущем году не имели своих бюджетов и финансировались по смете.
– Какие проблемы могут возникнуть в связи с вступлением Федерального закона № 131-ФЗ?
– Проблемы могут быть вот такого плана. К сожалению, большинство муниципальных образований, а это почти 90%, – дотационные. Им необходимо получать финансовую помощь из регионов, чтобы муниципальная власть могла обеспечить финансовое исполнение своих полномочий. Очевидно, что далеко не все муниципалитеты имеют возможность сделать это самостоятельно, без помощи региона.
Если городские округа, где проживает много населения, или поселения с развитой экономикой смогут формировать свою собственную доходную базу, необходимую для обеспечения своих полномочий, то сельские поселения по большей части не имеют доходных источников в необходимых объемах.
И задача субъекта Федерации – построить межбюджетные отношения таким образом, чтобы средства, выделяемые из бюджета региона, были достаточными для формирования необходимой доходной базы, чтобы они распределялись по прозрачным и понятным для муниципальных образований принципам.
А наша задача заключается в том, чтобы помочь в этом регионам методологически, посоветовать, как лучше организовать бюджетную систему, ну и, конечно, оказать финансовую помощь.
Кроме того, необходимо построить систему межбюджетных отношений таким образом, чтобы муниципальные образования были заинтересованы зарабатывать себе доходы, имели стимулы в наращивании собственной доходной базы и в меньшей степени зависели бы от трансфертов из регионов.
Для этой цели мы разработали поправки в Бюджетный кодекс РФ и в Федеральный закон № 131-ФЗ, которые бы расширяли полномочия субъектов Федерации по межбюджетному регулированию и создавали муниципальным образованиям стимулы для зарабатывания средств.
– Расскажите подробнее о поправках.
– Их цель заключается в том, чтобы регионы в счет финансовой помощи могли передавать муниципальным образованиям отдельные федеральные и региональные налоговые источники. Начиная с 2006 года законодательством такое право не предусмотрено. Предусматривается лишь право субъектов Федерации передавать налоговые источники на единых условиях – или сразу всем муниципальным образованиям, или никому. То есть, например, муниципалитеты – и доноры, и реципиенты – могут получить часть от налога на прибыль в одинаковых размерах, что не обеспечивает межбюджетное выравнивание.
Очевидно, что при таком подходе бюджетная дифференциация муниципальных образований как была, так и останется.
В законодательстве предусматривается возможность регионов осуществлять в счет финансовой помощи передачу муниципалитетам лишь налога на доходы физических лиц. Кроме того, законодательством предусмотрено, что субъект Федерации передает муниципалитетам 30% подоходного налога, а 10% обязан передать на основании единых нормативов. Так вот, поправки предполагают передачу этих 10% по дифференцированным нормативам исходя из уровня бюджетной обеспеченности – то есть только тем муниципальным образованиям, которым они необходимы для сбалансированности бюджета. В итоге эти средства послужат дополнительным источником для межбюджетного выравнивания.
– Поправки как-то изменяют схему получения регионами трансфертов?
– Конечно. Поправками будет подкорректирована система «отрицательных трансфертов», которая станет более доступной для применения. Уровень бюджетной обеспеченности, сверх которого начинает действовать система по нынешнему законодательству, мало где может быть применен. Далеко не все муниципалитеты имеют превышение двукратного уровня бюджетной обеспеченности над средним по субъекту Федерации. Поэтому механизм «отрицательного трансферта» не может быть активно задействован.
То есть по сути дела мы говорим о том, что на время переходного периода нужно создать больше инструментов для межбюджетного выравнивания, поскольку формирование доходной базы муниципальных образований – это одна из основ успешной реализации Федерального закона № 131-ФЗ. Не будет финансов – этот закон не заработает в полном объеме.
– Вы хотите дать регионам этот ресурс не навсегда, а только на переходный период?
– Вообще-то да. Мы хотим ввести его на пять лет, а дальше – посмотрим.
– Скажите, на какой стадии готовности находятся сейчас поправки?
– Они уже готовы и обсуждены всеми заинтересованными сторонами. Они обсуждались на семинарах и совещаниях с регионами, в том числе в городах Ставрополе и Новосибирске, с депутатами Государственной думы РФ и сенаторами Совета Федерации РФ. И буквально недавно поправки были внесены рядом депутатов Государственной думы РФ. В настоящее время эти поправки разосланы в регионы, и мы будем ждать заключения на законопроект. Предусматривается его рассмотрение и принятие в Государственной думе РФ в сентябре – октябре текущего года. Это позволит регионам сформировать свои бюджеты и межбюджетные взаимоотношения на 2006 год в новых условиях.
– Большая ли часть субъектов Федерации при формировании своих бюджетов, закладывает в них «нереальные источники финансирования» – кредиты, например?
– К сожалению, да. Для того чтобы сбалансировать свой бюджет, некоторые субъекты выбирают такую тактику. Они придерживаются мнения, что бюджет можно принять с нереальными доходами или источниками финансирования дефицита бюджета, а потом в ходе финансового года Российская Федерация поможет. Бывает, что в бюджет закладываются большие суммы привлеченных кредитных ресурсов. Но ведь далеко не все субъекты могут получить крупные суммы в кредит. Банки просто не дадут им денег, справедливо отметив, что бюджет региона неустойчивый, а администрация не выполняет договоренностей. У составившего таким образом бюджет региона возникает скрытый дефицит бюджета – когда расходные обязательства не могут быть обеспечены источниками финансирования из бюджета и доходными источниками. По существу, в заблуждение вводятся все получатели бюджетных средств – население, предприятия и организации, – что недопустимо, поскольку на стадии планирования результат был заранее известен.
– И руководители регионов в течение года обращаются к вам за финансовой помощью?
– Да, они приходят к нам за финансовой помощью, за бюджетными кредитами. Конечно, мы стараемся помочь, закрываем кассовые разрывы опережающим предоставлением финансовой помощи, в течение года готовим законодательные предложения по увеличению трансфертов регионам. Однако это не решает проблемы плохого бюджетного планирования. Несмотря на ежегодное улучшение «сознательности» регионов в целом, существует ряд субъектов, которые каждый год наступают на одни и те же грабли. С такими регионами мы специально, еще до принятия ими бюджетов, встречались и обсуждали их проектировки, совместно рассчитывали их возможности и обязательства. Тем не менее, принятые бюджетные показатели в ряде регионов все равно отличались чрезмерной оптимистичностью, и нам приходится принимать совместные меры по их сбалансированности, включая, конечно, и секвестр расходов.
Это плохая практика. Тот, кто строит бюджет, рассчитывая на кредиты и другие нереальные источники, несерьезно относится к финансам в своем регионе, а, значит, нечестно поступает по отношению к населению и другим получателям бюджетных средств.
– Есть какая-то возможность бороться с этим явлением?
– По законодательству все бюджеты – самостоятельные. Они самостоятельны в выборе решений. Использовать механизм введения временной администрации пока рано – согласно закону такую меру мы будем применять только с 2008 года. Так что сейчас мы можем воздействовать на власти регионов только экономическими методами.
Хотя по отдельным регионам, как, к примеру, в отношении Корякского автономного округа в текущем году, приходится принимать оперативные меры по «настройке» бюджета из-за неважного бюджетного планирования.
– Много таких регионов, как Корякский?
– Каждый год их становится все меньше и меньше. Все-таки региональные финансисты к бюджетам стали относиться более серьезно.
Если помните, раньше из федерального бюджета регионам выдавался большой объем бюджетных ссуд, который потом из года в год пролонгировался и был своего рода дополнительным источником финансовой помощи регионам.
Сейчас средства на возвратной основе на кассовый разрыв выдаются в ограниченных случаях и на основании порядка, принятого Правительством РФ. В результате субъекты Федерации стали больше рассчитывать на собственные возможности.
Так что за последние годы финансовое сознание субъектов Федерации заметно возросло. Регионы стали планировать бюджеты исходя из своих реальных возможностей и обязательств.
– Как сейчас идет процесс реструктуризации бюджетных ссуд?
– По закону многие регионы имеют право реструктурировать ссудную задолженность на три года со списанием 90% от ее объема. В случае если регионы будут исполнять бюджет без наращивания кредиторской задолженности, то они получают право на реструктуризацию и списание долга. В первую очередь это обязательства по социальным выплатам – расходы по заработной плате бюджетникам, социальные выплаты ветеранам труда и труженикам тыла. Из 18 регионов, которые заключили с нами соглашения, по данным за I квартал 2005 года расходные обязательства не выполняет только один регион – Камчатская область.
– Как в 2005 году изменилась ситуация с задолженностями по заработной плате бюджетникам?
– Если на 1 января 2003 года кредиторская задолженность территориальных бюджетов по заработной плате составляла 1,347 млрд. рублей, на 1 января 2004 года – 687 млн. рублей, то к тому же периоду 2005 года задолженность снизилась до 300 млн. рублей.
– А каковы последние цифры?
– По данным на июнь текущего года задолженность территориальных бюджетов по заработной плате составляет 270 млн. рублей.
Механизм списания части ссудной задолженности – при условии отсутствия задолженности по заработной плате, о чем я уже говорил, – заставляет регионы более внимательно относиться к выплатам зарплат бюджетникам. И, кстати, это работает не только на региональном уровне, но и на уровне муниципальном. Ведь, как правило, задолженность по заработной плате возникает у муниципалитетов. Полагаю, что администрация субъекта Федерации должна уделять внимание всем бюджетникам, не разделяя их по принципу источников финансирования.
Хочу подчеркнуть, что особенно вопросы мониторинга полноты социальных выплат станут актуальными как раз при переходе на Федеральный закон № 131-ФЗ в 2006 году. Нам нельзя будет допустить кредиторскую задолженность по оплате труда бюджетников в муниципалитетах.
– Будет ли изменена методика определения финансовой помощи субъектам Федерации, направленная на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности регионов?
– В этом году у нас действуют методики, утвержденные решениями Правительства РФ. И на следующий год мы не хотим принципиально ничего менять. За исключением, может быть, методики по фонду регионального развития, где требуется более объективный подход к распределению инвестиционной помощи субъектам Федерации.
А сама методика определения трансфертов – фонда финансовой поддержки территориям, – распределения средств, предоставляемых на софинансирование социальных расходов, не должна меняться. Во всяком случае, в следующем году, чтобы регионы имели достаточно стабильные условия формирования финансовой помощи, межбюджетных трансфертов.
– Из чего в текущем и в следующем году складывается доходная база бюджетов регионов?
– В 2005 году мы видим большой рост прибыли организаций и, соответственно, растут налоги на прибыль организаций, поступающие в доходы бюджетов субъектов Федерации. Поэтому даже по росту доходов у нас только в пяти территориях уровень доходов сложился меньше, чем за I квартал прошлого года. Основной сегмент субъектов Федерации, а это 41 регион, имеют доходы в промежутке между 10–30% роста от уровня I квартала прошлого года.
Так что ситуация с доходами неплохая. В условиях роста экономики доходная база бюджетов регионов будет пополняться устойчивыми темпами.
Сейчас предусматриваются поправки в Налоговый кодекс РФ, предполагающие для налогоплательщиков более льготный механизм формирования издержек, – когда больше средств будет направляться на амортизационные выплаты, когда будет увеличиваться количество вычетов, учитываемых в издержках предприятий. В то же время это позитивная мера для развития бизнеса, что в конечном счете дает прибавку в темпах роста и, соответственно, в динамике налоговых поступлений.
Беседовала Светлана СТРЕЛЬНИКОВА