Олег БЕЖАЕВ, заместитель директора Департамента межбюджетных отношений Минфина России
До вступления вышеуказанных законов в силу в полном объеме осталось шесть месяцев. Именно в этот период предстоит провести основную работу по обеспечению финансовых основ местного самоуправления, то есть формированию доходной базы местных бюджетов, межбюджетных отношений и самих местных бюджетов.
Эта работа осложняется целым рядом объективных обстоятельств. В первую очередь масштабностью реформ, проводимых по нескольким направлениям одновременно.
О проблемах и масштабах работы по формированию местных бюджетов можно исходить и из того, что введение новой системы территориальной организации местного самоуправления привело к значительному росту количества муниципальных образований. По прогнозам Министерства регионального развития, в Российской Федерации ожидается создание 24 372 муниципальных образований против 11 733 действовавших ранее, или на 12 639 больше.
Из вновь созданных муниципальных образований более 11 тыс. являются поселенческими муниципальными образованиями, которые ранее не имели бюджетов, а следовательно, не имеют кадров, владеющих современными навыками управления бюджетным процессом, а также не располагают исходной статистической базой, необходимой для составления бюджетов на 2006 год.
Реформа местного самоуправления потребовала формирования органов местного самоуправления и становления муниципальной службы на новых принципах. Эта ситуация напрямую затрагивает структуру органов управления бюджетным процессом.
Вместе с тем Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ определил жесткие и конкретные сроки выполнения мероприятий по подготовке и введению закона в действие с 1 января 2006 года.
Учитывая крайне ограниченные сроки и значительный объем работ, которые необходимо провести до введения закона в действие, при Председателе Правительства РФ создано постоянно действующее совещание по вопросам организации работы по введению в действие федерального закона об основных принципах организации местного самоуправления. Совещания проводятся еженедельно, и на них заслушиваются руководители федеральных органов исполнительной власти и высшие должностные лица субъектов Федерации. Это говорит о серьезном контроле со стороны Правительства России за организацией работы по введению в действие федерального закона. На одном из первых заседаний были рассмотрены вопросы финансового обеспечения реформы местного самоуправления.
На совещании было поручено Министерству финансов РФ вести ежемесячный мониторинг работы органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по обеспечению составления местных бюджетов на 2006 год.
В соответствии с приказом Министерства финансов № 158 от 23 мая 2005 о порядке проведения мониторинга до 15 июля текущего года финансовые органы субъектов Федерации должны представить информацию о ходе подготовки местных бюджетов на 2006 год. Мониторинг будет осуществляться по направлениям, отраженным на схеме.
Следует отметить, что Министерство финансов РФ начало изучение работы по обеспечению составления местных бюджетов на 2006 год значительно раньше. С этой целью в финансовые органы субъектов Федерации было направлено письмо от 8 апреля 2005 г. за № 06-04-08/01 «Об информации о готовности к реализации новых положений о межбюджетных отношениях внутри субъектов Федерации». Большинство субъектов Федерации своевременно представили информацию по указанному письму, которая оказалась весьма полезной для разработки и принятия решений на федеральном уровне. Ряд субъектов до настоящего времени не представили информацию.
Обращаю внимание на то, что это делается для своевременного установления слабых и узких мест в законодательстве, трудностей, возникающих при решении поставленных задач, и своевременного реагирования на них на федеральном уровне, оказание необходимой помощи финансовым органам субъектов Федерации и муниципальных образований.
Своевременное принятие местных бюджетов в значительной степени зависит от разграничения полномочий, обязательств и имущества между органами государственной власти и местного самоуправления.
Вопросы местного значения, реализация которых требует выделения бюджетных средств, закреплены за органами местного самоуправления (ст. 14, 15, 16 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ). Закон определил исчерпывающий (закрытый) перечень вопросов местного значения для муниципальных образований каждого типа. Для поселений – 27 полномочий; для муниципальных районов – 24; для городских округов – 32.
Вместе с тем ст. 19 Закона № 131-ФЗ и ст. 86 Бюджетного кодекса РФ предусматривают возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Такая передача полномочий должна осуществляться федеральным законом или законом субъекта Федерации на неограниченный срок или срок действия передаваемого полномочия с одновременной передачей средств на выполнение передаваемых полномочий.
При этом следует иметь в виду, что закон субъекта Федерации о наделении органов местного самоуправления госполномочиями должен определять типы и конкретные муниципальные образования, которым передаются полномочия, методику расчета средств, выделяемых на выполнение передаваемых полномочий, перечень имущества, передаваемого для исполнения этих полномочий, установить взаимные права и обязанности органов местного самоуправления и органов государственной власти
при реализации передаваемых полномочий, порядок отчетности и контроля. Законы, предусматривающие передачу государственных полномочий органам местного самоуправления, вводятся в действие ежегодно законом о бюджете на очередной год.
Законодательством предусмотрено, что органы местного самоуправления возложенные на них государственные полномочия исполняют за счет передаваемых им на эти цели субвенций. Вместе с тем ч. 5 ст. 19 позволяет органам местного самоуправления направлять на выполнение переданных им государственных полномочий собственные средства в порядке, предусмотренном в Уставе муниципального образования. Это положение следует учесть при подготовке уставов муниципальных образований.
Органы власти субъектов Федерации должны определиться по вопросам передачи отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления до начала работы по составлению местных бюджетов на 2006 год.
Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» также предусматривает возможность передачи полномочий органов местного самоуправления поселения органам местного самоуправления муниципального района.
Важное значение на этапе составления проектов местных бюджетов имеет оценка расходных обязательств. Большинство расходных обязательств возможно оценить в рамках ранее применявшихся методик. Основные проблемы возникают с оценкой расходных обязательств вновь созданных поселений. Департаментом межбюджетных отношений Минфина России в настоящее время разрабатывается методика составления бюджета поселения.
По оценке Департамента межбюджетных отношений, общий объем расходов местных бюджетов России составит в 2006 году 747, 2 млрд. рублей. Расходы местных бюджетов уменьшатся по сравнению с 2005 годом на 462,0 млрд. рублей в результате передачи расходных полномочий в объеме 438,0 млрд. рублей на субъект Федерации и 32,8 млрд. рублей на федеральный бюджет.
Одним из важных вопросов подготовки к составлению местных бюджетов является разграничение обязательств муниципальных образований, возникающих в связи с реорганизацией муниципальных образований и вытекающего из этого правопреемства.
Правила разграничения обязательств муниципальных образований, возникающих в порядке правопреемства, а также порядок и сроки составления передаточного (разделительного) акта утверждены постановлением Правительства РФ от 31 декабря 2004 г. № 903. В настоящее время в это постановление вносятся поправки с учетом изменений, внесенных в Закон № 131-ФЗ после принятия постановления.
Основания для разграничения обязательств возникают после вступления в силу закона субъекта Российской Федерации об определении границы вновь образуемого муниципального образования в связи с изменением границы, преобразованием ранее образованного на этой территории муниципального образования, наличием у него муниципального долга и (или) кредиторской задолженности муниципальных бюджетных учреждений.
При этом следует иметь в виду, что в соответствии со ст. 12 и 13 Федерального закона №131-ФЗ об основах местного самоуправления преобразованием муниципальных образований является объединение муниципальных образований, разделение муниципальных образований, изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его такого статуса.
Наделение законом субъекта Российской Федерации городских, сельских населенных пунктов, расположенных в границах муниципального района, статусом городских, сельских поселений не является основанием для разграничения долговых обязательств муниципального района с расположенными в его границах поселениями, кроме случаев, когда им передаются бюджетные учреждения.
Постановлением установлено, что под обязательствами муниципальных образований, возникающими в силу правопреемства и подлежащими перераспределению, понимается совокупность долговых обязательств муниципальных образований, включенных в объем муниципального долга в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации, а также кредиторская задолженность муниципальных бюджетных учреждений.
Разграничение обязательств оформляется органами местного самоуправления, выступающими от имени муниципальных образований, путем составления передаточного (разделительного) акта по разделяемым (передаваемым, принимаемым) обязательствам.
Орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации в случае наличия оснований разграничения обязательств, предусмотренных законодательством РФ, по инициативе органа местного самоуправления муниципального образования, передающего обязательства, в месячный срок со дня формирования в установленном порядке структуры органов местного самоуправления вновь образованного муниципального образования создает комиссию по передаче и разделению обязательств, утверждает регламент ее работы и состав, устанавливает критерии, применяемые при разграничении обязательств.
В соответствии с постановлением Правительства РФ комиссия формируется из членов представительных органов соответствующих муниципальных образований в равном количестве от каждого муниципального образования, глав соответствующих муниципальных образований, глав и должностных лиц местных администраций (исполнительно-распорядительных органов соответствующих муниципальных образований), руководителей контрольных органов соответствующих муниципальных образований и иных органов местного самоуправления, предусмотренных уставами муниципальных образований и обладающих собственными полномочиями по решению вопросов местного значения, уполномоченных должностных лиц кредитора и (или) получателя муниципальных гарантий. Комиссию должно возглавлять должностное лицо органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации.
Комиссия рассматривает вопросы инвентаризации задолженности, разграничения обязательств, устанавливает критерии разграничения обязательств.
При объединении муниципальных образований обязательства каждого из них консолидируются и передаются вновь созданному муниципальному образованию. Такая консолидация обязательств оформляется в виде передаточного акта.
При разделении муниципального образования, влекущем образование двух и более муниципальных образований, в том числе путем изменения статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его этого статуса, разделение (передача, принятие) обязательств осуществляется с учетом установленных Правительством РФ и субъектами Федерации критериев.
Постановление Правительства РФ определяет только основные критерии разграничения обязательств. Такими критериями могут быть объем доходов либо расходов местного бюджета на душу населения, численность населения муниципального образования, целевое назначение заемных средств, а также другие критерии, определяемые субъектами Федерации и органами местного самоуправления исходя из экономического содержания каждого конкретного вида обязательства.
Важным моментом, на который следует обратить внимание, является то, что вновь образованным муниципальным образованиям можно передавать объем долговых обязательств только с учетом соблюдения требований бюджетного законодательства Российской Федерации в части установления предельного объема муниципального долга.
Документом, в котором закрепляется разделение обязательств, является передаточный (разделительный) акт, который составляется по состоянию на 1 января 2006 года.
Указанный акт должен в обязательном порядке включать:
– наименование, местонахождение и реквизиты органов местного самоуправления, выступающих от имени муниципальных образований;
– наименование и реквизиты муниципальных правовых актов, определяющих статус органов местного самоуправления;
– фамилии, имена и отчества должностных лиц органов местного самоуправления, а также наименование, дату и номер нормативного правового акта, устанавливающего полномочия должностных лиц органов местного самоуправления, осуществляющих его подписание от имени муниципальных образований;
– перечень и объемы разграничиваемых (передаваемых, принимаемых) обязательств на основе данных муниципальной долговой книги и решения о местном бюджете на 2005 год, в соответствии с которыми определяются состав и стоимость обязательств по состоянию на 1 января 2006 года;
– прилагаемые акты (описи) инвентаризации обязательств и сверки расчетов по обязательствам, проведенных перед составлением передаточного (разделительного) акта, подтверждающие их наличие, достоверность и стоимость;
– сведения о кредиторской задолженности муниципальных бюджетных учреждений, отраженной в соответствующей отчетности и (или) подтвержденной актами сверки.
Для обеспечения эффективного управления передаваемыми долговыми обязательствами муниципальные образования, принимающие обязательства, принимают по описи все оригиналы документов, касающихся возникновения обязательств и расчетов по ним, что должно получить отражение в акте.
Разделительные (передаточные) акты утверждаются законом субъекта Федерации.
Работа по разграничению обязательств требует правового регулирования на уровне субъектов Федерации. Соответствующие правовые акты субъектов Федерации должны быть приняты до начала работы по разграничению обязательств.
Федеральный закон об основных принципах организации местного самоуправления предусматривает перераспределение собственности между уровнями власти соответственно закрепленным за ними полномочиями. При этом устанавливают конкретные сроки для проведения этой работы. Так, ч. 1, абз. 3 ст. 85 Закона предусмотрено обеспечение до 1 января 2006 года безвозмездной передачи в муниципальную стоимость имущества, находящегося в собственности субъектов Федерации, предназначенного для решения вопросов местного значения.
До 1 декабря 2005 года подлежит безвозмездной передаче в муниципальную собственность имущество, находящееся в федеральной собственности, предназначенное для решения вопросов местного значения.
В свою очередь органы местного самоуправления до 1 января 2005 года должны были обеспечить безвозмездную передачу в федеральную собственность и в собственность субъектов Федерации, находящееся в муниципальной собственности, имущество, предназначеное для осуществления федеральных и региональных государственных полномочий.
Важный вопрос – разделение собственности в связи с территориальной реорганизацией муниципальных образований. В настоящее время подготовлен проект постановления Правительства РФ по этому вопросу. Проектом постановления предусмотрено, что разграничение имущества осуществляется между:
– вновь образованными городскими, сельскими поселениями и муниципальным районом, в границах которого они образованы;
– вновь образованным муниципальным районом и расположенными в его границах городскими, сельскими поселениями;
– вновь образованными муниципальными образованиями в случае разделения муниципального образования;
– муниципальным районом и городским округом, ранее входившим в состав муниципального района;
– муниципальными образованиями в случаях изменения их границ.
В связи с тем, что оформление прав собственности муниципальными образованиями на передаваемое им имущество требует значительных бюджетных затрат, в настоящее время рассматривается вопрос об освобождении органов местного самоуправления от уплаты государственной пошлины.
Одной из основных задач Федерального закона № 131 было усиление финансовой независимости органов местного самоуправления.
С этой целью федеральным законодательством предусмотрено уточнение разграничения налоговых полномочий между органами власти всех уровней и порядка установления и введения в действие налогов и сборов. Изменена структура налогов и сборов, которая предусматривает 10 федеральных, 3 региональных и 2 местных налога.
Впервые предусмотрено закрепление налоговых доходов за муниципальными образованиями по единым нормативам, устанавливаемым федеральным законодательством на неограниченный срок.
Кроме того, федеральным законодательством установлены четкие правила закрепления органами власти субъектов Российской Федерации части федеральных налогов, поступающих в региональные бюджеты, и части региональных налогов за местными бюджетами. Эти правила предусматривают закрепление налоговых доходов за местными бюджетами на долговременной основе и по единым для всех муниципальных образований нормативам. Однако, по мнению большинства субъектов Федерации, это не в полной мере отвечает интересам сокращения дифференциации местных бюджетов по обеспечению собственными доходами и повышению заинтересованности органов местного самоуправления в росте налоговой базы и собираемости налогов.
Большинство субъектов Федерации, скорее всего, не воспользуются предоставленным им правом дополнительного закрепления налогов за местными бюджетами по единым нормативам на долговременной основе, так как это приведет к усилению различия местных бюджетов по уровню доходов и сокращению объемов фондов, используемых субъектами Федерации для бюджетного выравнивания.
Доходная база местных бюджетов в значительной степени зависит от местных налогов, которых всего 2 – земельный и налог на имущество физических лиц.
Для обеспечения своевременного поступления этих налогов органам местного самоуправления необходимо:
– в первую очередь принять соответствующие решения о введении этих налогов;
– во-вторых, совместно с налоговыми органами обеспечить практические мероприятия по начислению и взысканию налогов.
По экспертной оценке, объем доходов, закрепленных федеральным законодательством за муниципальными образованиями, в целом соответствует возложенным на них расходным полномочиям. Вместе с тем, по информации, полученной от субъектов Федерации, 90% местных бюджетов имеют дефицит собственных доходов.
Эту ситуацию позволяет преодолеть система межбюджетных трансфертов местным бюджетам из бюджета субъекта Федерации, предусмотренная в новой редакции Бюджетного кодекса РФ.
Для введения эффективной системы межбюджетных отношений в субъекте Федерации необходимо своевременно принять закон субъекта Федерации о межбюджетных отношениях, предусматривающий:
– определение форм и видов финансовой помощи;
– определение вариантов межбюджетного выравнивания;
– делегирование полномочий муниципальным районам по межбюджетному выравниванию;
– замену дотаций дополнительными нормативами налоговых отчислений;
– закрепление на долговременной основе нормативов налоговых отчислений;
– введение механизма «отрицательного трансферта»;
– определение способа распределения 10% налога на доходы физических лиц;
– формирование регионального фонда софинансирования социальных расходов;
– формирование регионального фонда муниципального развития;
– предоставление бюджетных кредитов местным бюджетам.
Бюджетный кодекс предусматривает создание в составе бюджета субъекта Федерации пяти фондов, из которых выделяются межбюджетные трансферты местным бюджетам.
Эти фонды устанавливаются законом субъекта Федерации.
Региональный фонд финансовой поддержки муниципальных районов (РФФП МР (ГО)) и Региональный фонд финансовой поддержки поселений (РФФПП) создаются с целью выравнивания бюджетной обеспеченности. Эти фонды должны создаваться в обязательном порядке.
Фонд муниципального развития субъекта Российской Федерации (ФМР) может создаваться с целью долевого финансирования инвестиционных программ развития общественной инфраструктуры муниципального значения.
Региональный фонд софинансирования социальных расходов (РФССР) может создаваться с целью долевого финансирования социально значимых расходов местных бюджетов.
Региональный фонд компенсаций (РФК) образуется в составе бюджета субъекта Федерации в целях финансового обеспечения передаваемых государственных полномочий.
В соответствии с законом субъекта Федерации местным бюджетам могут быть предоставлены иные дотации и субсидии из бюджета субъекта Федерации в пределах 10% общего объема финансовой помощи местным бюджетам. На наш взгляд, в рамках этих 10% следует предусмотреть финансовый резерв для оперативного решения вопросов, которые могут возникнуть в ходе реализации положений Закона № 131-ФЗ.
Трансферты из указанных фондов образуют сложный механизм финансовых потоков.
Из РФФПП трансферты выделяются городским и сельским поселениям, а также городским округам исходя из численности населения в расчете на одного жителя. Трансферты из РФФПП не получают поселения и городские округа, уплачивающие так называемый отрицательный трансферт. Трансферты из РФФПП могут быть заменены дополнительными дифференцированными нормативами отчислений от налога на доходы физических лиц, о чем также будет сказано ниже.
Органы государственной власти могут делегировать свои полномочия по выравниванию бюджетной обеспеченности поселений органам местного самоуправления муниципальных районов.
В этом случае часть средств РФФПП, предназначенная для выделения трансфертов бюджетам поселений, передается РФК с целью выделения субвенций бюджетам муниципальных районов, в которых создаются районные фонды финансовой поддержки поселений (ФФПП). Соответственно поселения, имеющие «сверхдоходы», уплачивают отрицательные трансферты в РФК.
Следующий вид трансфертов, выделяемых из бюджета субъекта Федерации, – это трансферты на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальным районам и городским округам.
Для выравнивания финансовых возможностей органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов в составе бюджета субъекта Федерации создается РФФ ПМР (ГО) в целях доведения бюджетной обеспеченности во всех муниципальных образованиях до уровня расчетной бюджетной обеспеченности, которая установлена в качестве критерия выравнивания.
По решению органов государственной власти субъекта Федерации, часть данного фонда может использоваться на дотации бюджетам муниципальных районов и городских округов, рассчитываемых исходя из численности населения в расчете на одного жителя. Объем фонда, используемый в таком порядке, и размер «подушевых трансфертов» определяется субъектом Федерации самостоятельно.
В случае установления дотаций в форме «подушевых трансфертов» эта часть дотации может быть заменена дополнительными отчислениями от налога на доходы физических лиц.
Также следует иметь в виду, что в этом случае «подушевой трансферт» не будут получать бюджеты муниципальных районов и городских округов, уплачивающих отрицательные трансферты.
Трансферты из бюджета субъекта Федерации на развитие муниципальных образований выделяются из ФМР.
Фонд муниципального развития не относится к фондам, создание которых обязательно в соответствии с Бюджетным кодексом РФ.
Однако с целью обеспечения равных возможностей развития муниципальных образований и концентрации средств на создание капиталоемких объектов социальной инфраструктуры такой фонд целесообразно создать. Из информации, полученной из регионов, следует, что все субъекты Федерации намерены создать такие фонды.
Основной принцип выделения субсидий из этого фонда – учет обеспеченности муниципальных образований объектами социальной и инженерной инфраструктуры.
Применение системы софинансирования социальных расходов на федеральном уровне за последние три года показало высокую эффективность такой формы финансовой помощи.
Начиная с 2006 года ст. 139 ч. 2 Бюджетного кодекса РФ предусматривает возможность участия субъекта Федерации в долевом финансировании социально значимых полномочий органов местного самоуправления.
Бюджетный кодекс РФ не устанавливает обязательность такой формы поддержки. В связи с этим РФССР создается законом субъекта Федерации. Субъекты Федерации самостоятельны в вопросах выбора видов софинансируемых расходов, объемов фондов и долей софинансирования, а также самостоятельно определяют методику расчета субсидий из этого фонда.
В целях соблюдения требований ст. 19 Закона № 131-ФЗ об обеспечении источниками финансирования передаваемых органам местного самоуправления государственных полномочий, в бюджете субъекта Федерации должен создаваться РФК. Закон субъекта Федерации должен установить методику определения субвенций на выполнение каждого передаваемого полномочия. Источниками формирования РФК являются как собственные доходы субъекта Федерации, так и субвенции ФФК. Получателями средств являются муниципальные образования, которым переданы функции исполнения государственных полномочий, независимо от бюджетной обеспеченности.
Вводимая с 1 января 2006 г. система межбюджетных отношений предусматривает субвенции из бюджетов муниципальных образований в вышестоящие бюджеты.
В первую очередь следует сказать о субвенциях, которые уплачивают муниципальные образования, имеющие бюджетную обеспеченность, в два и более раз превышающую среднюю по МО соответствующего типа, то есть «отрицательные трансферты».
При введении «отрицательных трансфертов» должны соблюдаться следующие условия:
– уровень расчетных налоговых доходов муниципальных образований за последний отчетный период в два и более раз превышал средний уровень по соответствующему типу МО;
– размер субвенции для муниципального образования не может превышать 50% разницы между средними доходами бюджета в расчете на одного жителя и двукратным уровнем в среднем по муниципальным образованиям соответствующего типа в последнем отчетном году;
– «отрицательные трансферты» перечисляются в РФФПМР, РФФПП или из РФК при наделении МР полномочиями субъекта Федерации по предоставлению дотаций и РФФПП;
– среднедушевые расчетные налоговые доходы МО после уплаты «отрицательного трансферта» не могут быть ниже иного МО.
Субвенции из местных бюджетов поселений в бюджеты муниципальных районов предусматриваются в двух случаях.
В случае передачи части полномочий поселений на районный уровень на основании соглашения между органами местного самоуправления поселений и муниципального района на определенный срок (ч. 4 ст. 15 Закона № 131-ФЗ). Все условия передачи полномочий и субвенций определяются соглашением.
Субвенции из бюджетов поселений в бюджеты муниципальных районов на решение вопросов межмуниципального характера также предусмотрены при формировании представительного органа местного самоуправления муниципального района на основе делегирования представителей поселений (п. 1 ч. 4 ст. 35 ФЗ № 131-ФЗ). Условия предоставления субвенций определяются решением представительного органа местного самоуправления муниципального района по единому нормативу и в расчете на одного жителя.
Большинство специалистов считают, что на переходный период необходимо расширить возможности субъектов Федерации в выравнивании бюджетной обеспеченности муниципальных образований.
В частности, предлагается внести изменения в механизм изъятия «сверхдоходов» у муниципальных образований. Предлагается сделать это путем снижения верхней границы превышения среднедушевых доходов бюджета, сверх которой применяется механизм «отрицательных трансфертов», с двукратного превышения до 1,3 раза.
Считается целесообразным предоставить субъектам Федерации возможность распределения 10% подоходного налога (п. 3 ст. 58 БК РФ) по дифференцированным нормативам в зависимости от уровня бюджетной обеспеченности муниципалитетов.
Также целесообразно применение субъектами Российской Федерации дифференцированных нормативов зачисления от всех видов налогов в бюджеты муниципальных образований в качестве замещения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности, а не только за счет налога на доходы физических лиц, как это установлено сейчас.
Финансовыми органами субъектов Федерации вносятся предложения по совершенствованию действующего законодательства о межбюджетных отношениях. В настоящее время эти предложения рассматриваются в Департаменте межбюджетных отношений Минфина России и будут вынесены на рассмотрение рабочей группы по совершенствованию межбюджетных отношений.
Одной из серьезных особенностей межбюджетных отношений в 2006 году является изменение порядка формирования бюджетов закрытых административно-территориальных образований (ЗАТО).
Эта проблема касается 22 субъектов Федерации, на территории которых расположены 43 ЗАТО.
Изменения порядка формирования бюджетов ЗАТО связаны с принятием Закона № 131-ФЗ (ст. 80), изменениями в Бюджетный кодекс РФ (ст. 130 п. 6) и внесением изменения в Федеральный закон о закрытых административно-территориальных образований (ст. 5.1).
Эти изменения связаны с тем, что начиная с 2006 года бюджеты ЗАТО включаются в бюджетную систему субъекта Федерации. Соответственно бюджеты ЗАТО получают финансовую помощь из бюджета субъекта Федерации в рамках регулирования бюджетной обеспеченности на одинаковых основаниях с другими муниципальными образованиями.
Субъекты Федерации начиная с 1 января 2006 года предоставляют гражданам, проживающим на территории ЗАТО, бюджетные услуги, предоставление которых возложено на органы государственной власти субъектов Федерации.
В свою очередь налоги и сборы, поступающие с территории ЗАТО, зачисляются в бюджеты субъектов Федерации в соответствии с федеральным и региональным законодательством.
Из федерального бюджета ЗАТО компенсируются дополнительные расходы, связанные с особым режимом функционирования. Эти расходы выделяются в следующих формах:
1. Дотации на основе:
– единой методики исходя из численности населения в расчете на одного жителя;
– учета удорожающих или удешевляющих факторов стоимости предоставления бюджетных услуг в субъектах Российской Федерации.
2. Субвенции на развитие социальной и инженерной инфрастуктуры с учетом:
– обеспеченности ЗАТО объектами социальной и инженерной инфраструктуры;
– стоимости износа объектов социальной и инженерной инфраструктуры;
– стоимости создания единицы мощности (объема) соответствующих объектов социальной и инженерной инфраструктуры.
3. Субвенции на переселение граждан исходя из:
– количества семей, имеющих право на отселение;
– социальной нормы площади жилья;
– средней рыночной стоимости строительства одного квадратного метра жилья.
Следует иметь ввиду то, что трансферты, выделяемые бюджетам ЗАТО из федерального бюджета на компенсацию дополнительных расходов, связанных с особым статусом, не учитываются при определении финансовой помощи бюджету ЗАТО из бюджета субъекта Федерации.
Особо острой проблемой, как отмечалось выше, является обеспечение своевременной подготовки и утверждения местных бюджетов во вновь образованных поселениях
В соответствии со сроками подготовки введения Закона № 131-ФЗ органы местного самоуправления должны быть сформированы не позднее 1 ноября текущего года. Таким образом, на подготовку принятия решений, необходимых для утверждения бюджета, у органов местного самоуправления остается всего два месяца. Эта проблема в основном касается вновь созданных поселений. С целью обеспечения своевременного составления бюджетов этих муниципальных образований следует воспользоваться правами, предусмотренными Законом № 131-ФЗ.
Так, ст. 84 ч. 6, абз. 3 Закона № 131-ФЗ предусматривает, что проект бюджета вновь образованного муниципального образования на 2006 год на основании решения представительного органа муниципального образования может быть подготовлен и внесен высшим исполнительным органом государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации. А ст. 15 ч. 4, абз. 1 этого же закона предусматривает, что органы местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, вправе заключать соглашения с органами местного самоуправления муниципального района о передаче им осуществления части своих полномочий. В рамках этого положения закона могут быть переданы и полномочия по составлению бюджета поселения на 2006 год.
Органам государственной власти субъектов Федерации и органам местного самоуправления предстоит большая подготовительная работа.
До вступления вышеуказанных законов в силу в полном объеме осталось шесть месяцев. Именно в этот период предстоит провести основную работу по обеспечению финансовых основ местного самоуправления, то есть формированию доходной базы местных бюджетов, межбюджетных отношений и самих местных бюджетов.
Эта работа осложняется целым рядом объективных обстоятельств. В первую очередь масштабностью реформ, проводимых по нескольким направлениям одновременно.
О проблемах и масштабах работы по формированию местных бюджетов можно исходить и из того, что введение новой системы территориальной организации местного самоуправления привело к значительному росту количества муниципальных образований. По прогнозам Министерства регионального развития, в Российской Федерации ожидается создание 24 372 муниципальных образований против 11 733 действовавших ранее, или на 12 639 больше.
Из вновь созданных муниципальных образований более 11 тыс. являются поселенческими муниципальными образованиями, которые ранее не имели бюджетов, а следовательно, не имеют кадров, владеющих современными навыками управления бюджетным процессом, а также не располагают исходной статистической базой, необходимой для составления бюджетов на 2006 год.
Реформа местного самоуправления потребовала формирования органов местного самоуправления и становления муниципальной службы на новых принципах. Эта ситуация напрямую затрагивает структуру органов управления бюджетным процессом.
Вместе с тем Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ определил жесткие и конкретные сроки выполнения мероприятий по подготовке и введению закона в действие с 1 января 2006 года.
Учитывая крайне ограниченные сроки и значительный объем работ, которые необходимо провести до введения закона в действие, при Председателе Правительства РФ создано постоянно действующее совещание по вопросам организации работы по введению в действие федерального закона об основных принципах организации местного самоуправления. Совещания проводятся еженедельно, и на них заслушиваются руководители федеральных органов исполнительной власти и высшие должностные лица субъектов Федерации. Это говорит о серьезном контроле со стороны Правительства России за организацией работы по введению в действие федерального закона. На одном из первых заседаний были рассмотрены вопросы финансового обеспечения реформы местного самоуправления.
На совещании было поручено Министерству финансов РФ вести ежемесячный мониторинг работы органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по обеспечению составления местных бюджетов на 2006 год.
В соответствии с приказом Министерства финансов № 158 от 23 мая 2005 о порядке проведения мониторинга до 15 июля текущего года финансовые органы субъектов Федерации должны представить информацию о ходе подготовки местных бюджетов на 2006 год. Мониторинг будет осуществляться по направлениям, отраженным на схеме.
Следует отметить, что Министерство финансов РФ начало изучение работы по обеспечению составления местных бюджетов на 2006 год значительно раньше. С этой целью в финансовые органы субъектов Федерации было направлено письмо от 8 апреля 2005 г. за № 06-04-08/01 «Об информации о готовности к реализации новых положений о межбюджетных отношениях внутри субъектов Федерации». Большинство субъектов Федерации своевременно представили информацию по указанному письму, которая оказалась весьма полезной для разработки и принятия решений на федеральном уровне. Ряд субъектов до настоящего времени не представили информацию.
Обращаю внимание на то, что это делается для своевременного установления слабых и узких мест в законодательстве, трудностей, возникающих при решении поставленных задач, и своевременного реагирования на них на федеральном уровне, оказание необходимой помощи финансовым органам субъектов Федерации и муниципальных образований.
Своевременное принятие местных бюджетов в значительной степени зависит от разграничения полномочий, обязательств и имущества между органами государственной власти и местного самоуправления.
Вопросы местного значения, реализация которых требует выделения бюджетных средств, закреплены за органами местного самоуправления (ст. 14, 15, 16 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ). Закон определил исчерпывающий (закрытый) перечень вопросов местного значения для муниципальных образований каждого типа. Для поселений – 27 полномочий; для муниципальных районов – 24; для городских округов – 32.
Вместе с тем ст. 19 Закона № 131-ФЗ и ст. 86 Бюджетного кодекса РФ предусматривают возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Такая передача полномочий должна осуществляться федеральным законом или законом субъекта Федерации на неограниченный срок или срок действия передаваемого полномочия с одновременной передачей средств на выполнение передаваемых полномочий.
При этом следует иметь в виду, что закон субъекта Федерации о наделении органов местного самоуправления госполномочиями должен определять типы и конкретные муниципальные образования, которым передаются полномочия, методику расчета средств, выделяемых на выполнение передаваемых полномочий, перечень имущества, передаваемого для исполнения этих полномочий, установить взаимные права и обязанности органов местного самоуправления и органов государственной власти
при реализации передаваемых полномочий, порядок отчетности и контроля. Законы, предусматривающие передачу государственных полномочий органам местного самоуправления, вводятся в действие ежегодно законом о бюджете на очередной год.
Законодательством предусмотрено, что органы местного самоуправления возложенные на них государственные полномочия исполняют за счет передаваемых им на эти цели субвенций. Вместе с тем ч. 5 ст. 19 позволяет органам местного самоуправления направлять на выполнение переданных им государственных полномочий собственные средства в порядке, предусмотренном в Уставе муниципального образования. Это положение следует учесть при подготовке уставов муниципальных образований.
Органы власти субъектов Федерации должны определиться по вопросам передачи отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления до начала работы по составлению местных бюджетов на 2006 год.
Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» также предусматривает возможность передачи полномочий органов местного самоуправления поселения органам местного самоуправления муниципального района.
Важное значение на этапе составления проектов местных бюджетов имеет оценка расходных обязательств. Большинство расходных обязательств возможно оценить в рамках ранее применявшихся методик. Основные проблемы возникают с оценкой расходных обязательств вновь созданных поселений. Департаментом межбюджетных отношений Минфина России в настоящее время разрабатывается методика составления бюджета поселения.
По оценке Департамента межбюджетных отношений, общий объем расходов местных бюджетов России составит в 2006 году 747, 2 млрд. рублей. Расходы местных бюджетов уменьшатся по сравнению с 2005 годом на 462,0 млрд. рублей в результате передачи расходных полномочий в объеме 438,0 млрд. рублей на субъект Федерации и 32,8 млрд. рублей на федеральный бюджет.
Одним из важных вопросов подготовки к составлению местных бюджетов является разграничение обязательств муниципальных образований, возникающих в связи с реорганизацией муниципальных образований и вытекающего из этого правопреемства.
Правила разграничения обязательств муниципальных образований, возникающих в порядке правопреемства, а также порядок и сроки составления передаточного (разделительного) акта утверждены постановлением Правительства РФ от 31 декабря 2004 г. № 903. В настоящее время в это постановление вносятся поправки с учетом изменений, внесенных в Закон № 131-ФЗ после принятия постановления.
Основания для разграничения обязательств возникают после вступления в силу закона субъекта Российской Федерации об определении границы вновь образуемого муниципального образования в связи с изменением границы, преобразованием ранее образованного на этой территории муниципального образования, наличием у него муниципального долга и (или) кредиторской задолженности муниципальных бюджетных учреждений.
При этом следует иметь в виду, что в соответствии со ст. 12 и 13 Федерального закона №131-ФЗ об основах местного самоуправления преобразованием муниципальных образований является объединение муниципальных образований, разделение муниципальных образований, изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его такого статуса.
Наделение законом субъекта Российской Федерации городских, сельских населенных пунктов, расположенных в границах муниципального района, статусом городских, сельских поселений не является основанием для разграничения долговых обязательств муниципального района с расположенными в его границах поселениями, кроме случаев, когда им передаются бюджетные учреждения.
Постановлением установлено, что под обязательствами муниципальных образований, возникающими в силу правопреемства и подлежащими перераспределению, понимается совокупность долговых обязательств муниципальных образований, включенных в объем муниципального долга в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации, а также кредиторская задолженность муниципальных бюджетных учреждений.
Разграничение обязательств оформляется органами местного самоуправления, выступающими от имени муниципальных образований, путем составления передаточного (разделительного) акта по разделяемым (передаваемым, принимаемым) обязательствам.
Орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации в случае наличия оснований разграничения обязательств, предусмотренных законодательством РФ, по инициативе органа местного самоуправления муниципального образования, передающего обязательства, в месячный срок со дня формирования в установленном порядке структуры органов местного самоуправления вновь образованного муниципального образования создает комиссию по передаче и разделению обязательств, утверждает регламент ее работы и состав, устанавливает критерии, применяемые при разграничении обязательств.
В соответствии с постановлением Правительства РФ комиссия формируется из членов представительных органов соответствующих муниципальных образований в равном количестве от каждого муниципального образования, глав соответствующих муниципальных образований, глав и должностных лиц местных администраций (исполнительно-распорядительных органов соответствующих муниципальных образований), руководителей контрольных органов соответствующих муниципальных образований и иных органов местного самоуправления, предусмотренных уставами муниципальных образований и обладающих собственными полномочиями по решению вопросов местного значения, уполномоченных должностных лиц кредитора и (или) получателя муниципальных гарантий. Комиссию должно возглавлять должностное лицо органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации.
Комиссия рассматривает вопросы инвентаризации задолженности, разграничения обязательств, устанавливает критерии разграничения обязательств.
При объединении муниципальных образований обязательства каждого из них консолидируются и передаются вновь созданному муниципальному образованию. Такая консолидация обязательств оформляется в виде передаточного акта.
При разделении муниципального образования, влекущем образование двух и более муниципальных образований, в том числе путем изменения статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его этого статуса, разделение (передача, принятие) обязательств осуществляется с учетом установленных Правительством РФ и субъектами Федерации критериев.
Постановление Правительства РФ определяет только основные критерии разграничения обязательств. Такими критериями могут быть объем доходов либо расходов местного бюджета на душу населения, численность населения муниципального образования, целевое назначение заемных средств, а также другие критерии, определяемые субъектами Федерации и органами местного самоуправления исходя из экономического содержания каждого конкретного вида обязательства.
Важным моментом, на который следует обратить внимание, является то, что вновь образованным муниципальным образованиям можно передавать объем долговых обязательств только с учетом соблюдения требований бюджетного законодательства Российской Федерации в части установления предельного объема муниципального долга.
Документом, в котором закрепляется разделение обязательств, является передаточный (разделительный) акт, который составляется по состоянию на 1 января 2006 года.
Указанный акт должен в обязательном порядке включать:
– наименование, местонахождение и реквизиты органов местного самоуправления, выступающих от имени муниципальных образований;
– наименование и реквизиты муниципальных правовых актов, определяющих статус органов местного самоуправления;
– фамилии, имена и отчества должностных лиц органов местного самоуправления, а также наименование, дату и номер нормативного правового акта, устанавливающего полномочия должностных лиц органов местного самоуправления, осуществляющих его подписание от имени муниципальных образований;
– перечень и объемы разграничиваемых (передаваемых, принимаемых) обязательств на основе данных муниципальной долговой книги и решения о местном бюджете на 2005 год, в соответствии с которыми определяются состав и стоимость обязательств по состоянию на 1 января 2006 года;
– прилагаемые акты (описи) инвентаризации обязательств и сверки расчетов по обязательствам, проведенных перед составлением передаточного (разделительного) акта, подтверждающие их наличие, достоверность и стоимость;
– сведения о кредиторской задолженности муниципальных бюджетных учреждений, отраженной в соответствующей отчетности и (или) подтвержденной актами сверки.
Для обеспечения эффективного управления передаваемыми долговыми обязательствами муниципальные образования, принимающие обязательства, принимают по описи все оригиналы документов, касающихся возникновения обязательств и расчетов по ним, что должно получить отражение в акте.
Разделительные (передаточные) акты утверждаются законом субъекта Федерации.
Работа по разграничению обязательств требует правового регулирования на уровне субъектов Федерации. Соответствующие правовые акты субъектов Федерации должны быть приняты до начала работы по разграничению обязательств.
Федеральный закон об основных принципах организации местного самоуправления предусматривает перераспределение собственности между уровнями власти соответственно закрепленным за ними полномочиями. При этом устанавливают конкретные сроки для проведения этой работы. Так, ч. 1, абз. 3 ст. 85 Закона предусмотрено обеспечение до 1 января 2006 года безвозмездной передачи в муниципальную стоимость имущества, находящегося в собственности субъектов Федерации, предназначенного для решения вопросов местного значения.
До 1 декабря 2005 года подлежит безвозмездной передаче в муниципальную собственность имущество, находящееся в федеральной собственности, предназначенное для решения вопросов местного значения.
В свою очередь органы местного самоуправления до 1 января 2005 года должны были обеспечить безвозмездную передачу в федеральную собственность и в собственность субъектов Федерации, находящееся в муниципальной собственности, имущество, предназначеное для осуществления федеральных и региональных государственных полномочий.
Важный вопрос – разделение собственности в связи с территориальной реорганизацией муниципальных образований. В настоящее время подготовлен проект постановления Правительства РФ по этому вопросу. Проектом постановления предусмотрено, что разграничение имущества осуществляется между:
– вновь образованными городскими, сельскими поселениями и муниципальным районом, в границах которого они образованы;
– вновь образованным муниципальным районом и расположенными в его границах городскими, сельскими поселениями;
– вновь образованными муниципальными образованиями в случае разделения муниципального образования;
– муниципальным районом и городским округом, ранее входившим в состав муниципального района;
– муниципальными образованиями в случаях изменения их границ.
В связи с тем, что оформление прав собственности муниципальными образованиями на передаваемое им имущество требует значительных бюджетных затрат, в настоящее время рассматривается вопрос об освобождении органов местного самоуправления от уплаты государственной пошлины.
Одной из основных задач Федерального закона № 131 было усиление финансовой независимости органов местного самоуправления.
С этой целью федеральным законодательством предусмотрено уточнение разграничения налоговых полномочий между органами власти всех уровней и порядка установления и введения в действие налогов и сборов. Изменена структура налогов и сборов, которая предусматривает 10 федеральных, 3 региональных и 2 местных налога.
Впервые предусмотрено закрепление налоговых доходов за муниципальными образованиями по единым нормативам, устанавливаемым федеральным законодательством на неограниченный срок.
Кроме того, федеральным законодательством установлены четкие правила закрепления органами власти субъектов Российской Федерации части федеральных налогов, поступающих в региональные бюджеты, и части региональных налогов за местными бюджетами. Эти правила предусматривают закрепление налоговых доходов за местными бюджетами на долговременной основе и по единым для всех муниципальных образований нормативам. Однако, по мнению большинства субъектов Федерации, это не в полной мере отвечает интересам сокращения дифференциации местных бюджетов по обеспечению собственными доходами и повышению заинтересованности органов местного самоуправления в росте налоговой базы и собираемости налогов.
Большинство субъектов Федерации, скорее всего, не воспользуются предоставленным им правом дополнительного закрепления налогов за местными бюджетами по единым нормативам на долговременной основе, так как это приведет к усилению различия местных бюджетов по уровню доходов и сокращению объемов фондов, используемых субъектами Федерации для бюджетного выравнивания.
Доходная база местных бюджетов в значительной степени зависит от местных налогов, которых всего 2 – земельный и налог на имущество физических лиц.
Для обеспечения своевременного поступления этих налогов органам местного самоуправления необходимо:
– в первую очередь принять соответствующие решения о введении этих налогов;
– во-вторых, совместно с налоговыми органами обеспечить практические мероприятия по начислению и взысканию налогов.
По экспертной оценке, объем доходов, закрепленных федеральным законодательством за муниципальными образованиями, в целом соответствует возложенным на них расходным полномочиям. Вместе с тем, по информации, полученной от субъектов Федерации, 90% местных бюджетов имеют дефицит собственных доходов.
Эту ситуацию позволяет преодолеть система межбюджетных трансфертов местным бюджетам из бюджета субъекта Федерации, предусмотренная в новой редакции Бюджетного кодекса РФ.
Для введения эффективной системы межбюджетных отношений в субъекте Федерации необходимо своевременно принять закон субъекта Федерации о межбюджетных отношениях, предусматривающий:
– определение форм и видов финансовой помощи;
– определение вариантов межбюджетного выравнивания;
– делегирование полномочий муниципальным районам по межбюджетному выравниванию;
– замену дотаций дополнительными нормативами налоговых отчислений;
– закрепление на долговременной основе нормативов налоговых отчислений;
– введение механизма «отрицательного трансферта»;
– определение способа распределения 10% налога на доходы физических лиц;
– формирование регионального фонда софинансирования социальных расходов;
– формирование регионального фонда муниципального развития;
– предоставление бюджетных кредитов местным бюджетам.
Бюджетный кодекс предусматривает создание в составе бюджета субъекта Федерации пяти фондов, из которых выделяются межбюджетные трансферты местным бюджетам.
Эти фонды устанавливаются законом субъекта Федерации.
Региональный фонд финансовой поддержки муниципальных районов (РФФП МР (ГО)) и Региональный фонд финансовой поддержки поселений (РФФПП) создаются с целью выравнивания бюджетной обеспеченности. Эти фонды должны создаваться в обязательном порядке.
Фонд муниципального развития субъекта Российской Федерации (ФМР) может создаваться с целью долевого финансирования инвестиционных программ развития общественной инфраструктуры муниципального значения.
Региональный фонд софинансирования социальных расходов (РФССР) может создаваться с целью долевого финансирования социально значимых расходов местных бюджетов.
Региональный фонд компенсаций (РФК) образуется в составе бюджета субъекта Федерации в целях финансового обеспечения передаваемых государственных полномочий.
В соответствии с законом субъекта Федерации местным бюджетам могут быть предоставлены иные дотации и субсидии из бюджета субъекта Федерации в пределах 10% общего объема финансовой помощи местным бюджетам. На наш взгляд, в рамках этих 10% следует предусмотреть финансовый резерв для оперативного решения вопросов, которые могут возникнуть в ходе реализации положений Закона № 131-ФЗ.
Трансферты из указанных фондов образуют сложный механизм финансовых потоков.
Из РФФПП трансферты выделяются городским и сельским поселениям, а также городским округам исходя из численности населения в расчете на одного жителя. Трансферты из РФФПП не получают поселения и городские округа, уплачивающие так называемый отрицательный трансферт. Трансферты из РФФПП могут быть заменены дополнительными дифференцированными нормативами отчислений от налога на доходы физических лиц, о чем также будет сказано ниже.
Органы государственной власти могут делегировать свои полномочия по выравниванию бюджетной обеспеченности поселений органам местного самоуправления муниципальных районов.
В этом случае часть средств РФФПП, предназначенная для выделения трансфертов бюджетам поселений, передается РФК с целью выделения субвенций бюджетам муниципальных районов, в которых создаются районные фонды финансовой поддержки поселений (ФФПП). Соответственно поселения, имеющие «сверхдоходы», уплачивают отрицательные трансферты в РФК.
Следующий вид трансфертов, выделяемых из бюджета субъекта Федерации, – это трансферты на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальным районам и городским округам.
Для выравнивания финансовых возможностей органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов в составе бюджета субъекта Федерации создается РФФ ПМР (ГО) в целях доведения бюджетной обеспеченности во всех муниципальных образованиях до уровня расчетной бюджетной обеспеченности, которая установлена в качестве критерия выравнивания.
По решению органов государственной власти субъекта Федерации, часть данного фонда может использоваться на дотации бюджетам муниципальных районов и городских округов, рассчитываемых исходя из численности населения в расчете на одного жителя. Объем фонда, используемый в таком порядке, и размер «подушевых трансфертов» определяется субъектом Федерации самостоятельно.
В случае установления дотаций в форме «подушевых трансфертов» эта часть дотации может быть заменена дополнительными отчислениями от налога на доходы физических лиц.
Также следует иметь в виду, что в этом случае «подушевой трансферт» не будут получать бюджеты муниципальных районов и городских округов, уплачивающих отрицательные трансферты.
Трансферты из бюджета субъекта Федерации на развитие муниципальных образований выделяются из ФМР.
Фонд муниципального развития не относится к фондам, создание которых обязательно в соответствии с Бюджетным кодексом РФ.
Однако с целью обеспечения равных возможностей развития муниципальных образований и концентрации средств на создание капиталоемких объектов социальной инфраструктуры такой фонд целесообразно создать. Из информации, полученной из регионов, следует, что все субъекты Федерации намерены создать такие фонды.
Основной принцип выделения субсидий из этого фонда – учет обеспеченности муниципальных образований объектами социальной и инженерной инфраструктуры.
Применение системы софинансирования социальных расходов на федеральном уровне за последние три года показало высокую эффективность такой формы финансовой помощи.
Начиная с 2006 года ст. 139 ч. 2 Бюджетного кодекса РФ предусматривает возможность участия субъекта Федерации в долевом финансировании социально значимых полномочий органов местного самоуправления.
Бюджетный кодекс РФ не устанавливает обязательность такой формы поддержки. В связи с этим РФССР создается законом субъекта Федерации. Субъекты Федерации самостоятельны в вопросах выбора видов софинансируемых расходов, объемов фондов и долей софинансирования, а также самостоятельно определяют методику расчета субсидий из этого фонда.
В целях соблюдения требований ст. 19 Закона № 131-ФЗ об обеспечении источниками финансирования передаваемых органам местного самоуправления государственных полномочий, в бюджете субъекта Федерации должен создаваться РФК. Закон субъекта Федерации должен установить методику определения субвенций на выполнение каждого передаваемого полномочия. Источниками формирования РФК являются как собственные доходы субъекта Федерации, так и субвенции ФФК. Получателями средств являются муниципальные образования, которым переданы функции исполнения государственных полномочий, независимо от бюджетной обеспеченности.
Вводимая с 1 января 2006 г. система межбюджетных отношений предусматривает субвенции из бюджетов муниципальных образований в вышестоящие бюджеты.
В первую очередь следует сказать о субвенциях, которые уплачивают муниципальные образования, имеющие бюджетную обеспеченность, в два и более раз превышающую среднюю по МО соответствующего типа, то есть «отрицательные трансферты».
При введении «отрицательных трансфертов» должны соблюдаться следующие условия:
– уровень расчетных налоговых доходов муниципальных образований за последний отчетный период в два и более раз превышал средний уровень по соответствующему типу МО;
– размер субвенции для муниципального образования не может превышать 50% разницы между средними доходами бюджета в расчете на одного жителя и двукратным уровнем в среднем по муниципальным образованиям соответствующего типа в последнем отчетном году;
– «отрицательные трансферты» перечисляются в РФФПМР, РФФПП или из РФК при наделении МР полномочиями субъекта Федерации по предоставлению дотаций и РФФПП;
– среднедушевые расчетные налоговые доходы МО после уплаты «отрицательного трансферта» не могут быть ниже иного МО.
Субвенции из местных бюджетов поселений в бюджеты муниципальных районов предусматриваются в двух случаях.
В случае передачи части полномочий поселений на районный уровень на основании соглашения между органами местного самоуправления поселений и муниципального района на определенный срок (ч. 4 ст. 15 Закона № 131-ФЗ). Все условия передачи полномочий и субвенций определяются соглашением.
Субвенции из бюджетов поселений в бюджеты муниципальных районов на решение вопросов межмуниципального характера также предусмотрены при формировании представительного органа местного самоуправления муниципального района на основе делегирования представителей поселений (п. 1 ч. 4 ст. 35 ФЗ № 131-ФЗ). Условия предоставления субвенций определяются решением представительного органа местного самоуправления муниципального района по единому нормативу и в расчете на одного жителя.
Большинство специалистов считают, что на переходный период необходимо расширить возможности субъектов Федерации в выравнивании бюджетной обеспеченности муниципальных образований.
В частности, предлагается внести изменения в механизм изъятия «сверхдоходов» у муниципальных образований. Предлагается сделать это путем снижения верхней границы превышения среднедушевых доходов бюджета, сверх которой применяется механизм «отрицательных трансфертов», с двукратного превышения до 1,3 раза.
Считается целесообразным предоставить субъектам Федерации возможность распределения 10% подоходного налога (п. 3 ст. 58 БК РФ) по дифференцированным нормативам в зависимости от уровня бюджетной обеспеченности муниципалитетов.
Также целесообразно применение субъектами Российской Федерации дифференцированных нормативов зачисления от всех видов налогов в бюджеты муниципальных образований в качестве замещения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности, а не только за счет налога на доходы физических лиц, как это установлено сейчас.
Финансовыми органами субъектов Федерации вносятся предложения по совершенствованию действующего законодательства о межбюджетных отношениях. В настоящее время эти предложения рассматриваются в Департаменте межбюджетных отношений Минфина России и будут вынесены на рассмотрение рабочей группы по совершенствованию межбюджетных отношений.
Одной из серьезных особенностей межбюджетных отношений в 2006 году является изменение порядка формирования бюджетов закрытых административно-территориальных образований (ЗАТО).
Эта проблема касается 22 субъектов Федерации, на территории которых расположены 43 ЗАТО.
Изменения порядка формирования бюджетов ЗАТО связаны с принятием Закона № 131-ФЗ (ст. 80), изменениями в Бюджетный кодекс РФ (ст. 130 п. 6) и внесением изменения в Федеральный закон о закрытых административно-территориальных образований (ст. 5.1).
Эти изменения связаны с тем, что начиная с 2006 года бюджеты ЗАТО включаются в бюджетную систему субъекта Федерации. Соответственно бюджеты ЗАТО получают финансовую помощь из бюджета субъекта Федерации в рамках регулирования бюджетной обеспеченности на одинаковых основаниях с другими муниципальными образованиями.
Субъекты Федерации начиная с 1 января 2006 года предоставляют гражданам, проживающим на территории ЗАТО, бюджетные услуги, предоставление которых возложено на органы государственной власти субъектов Федерации.
В свою очередь налоги и сборы, поступающие с территории ЗАТО, зачисляются в бюджеты субъектов Федерации в соответствии с федеральным и региональным законодательством.
Из федерального бюджета ЗАТО компенсируются дополнительные расходы, связанные с особым режимом функционирования. Эти расходы выделяются в следующих формах:
1. Дотации на основе:
– единой методики исходя из численности населения в расчете на одного жителя;
– учета удорожающих или удешевляющих факторов стоимости предоставления бюджетных услуг в субъектах Российской Федерации.
2. Субвенции на развитие социальной и инженерной инфрастуктуры с учетом:
– обеспеченности ЗАТО объектами социальной и инженерной инфраструктуры;
– стоимости износа объектов социальной и инженерной инфраструктуры;
– стоимости создания единицы мощности (объема) соответствующих объектов социальной и инженерной инфраструктуры.
3. Субвенции на переселение граждан исходя из:
– количества семей, имеющих право на отселение;
– социальной нормы площади жилья;
– средней рыночной стоимости строительства одного квадратного метра жилья.
Следует иметь ввиду то, что трансферты, выделяемые бюджетам ЗАТО из федерального бюджета на компенсацию дополнительных расходов, связанных с особым статусом, не учитываются при определении финансовой помощи бюджету ЗАТО из бюджета субъекта Федерации.
Особо острой проблемой, как отмечалось выше, является обеспечение своевременной подготовки и утверждения местных бюджетов во вновь образованных поселениях
В соответствии со сроками подготовки введения Закона № 131-ФЗ органы местного самоуправления должны быть сформированы не позднее 1 ноября текущего года. Таким образом, на подготовку принятия решений, необходимых для утверждения бюджета, у органов местного самоуправления остается всего два месяца. Эта проблема в основном касается вновь созданных поселений. С целью обеспечения своевременного составления бюджетов этих муниципальных образований следует воспользоваться правами, предусмотренными Законом № 131-ФЗ.
Так, ст. 84 ч. 6, абз. 3 Закона № 131-ФЗ предусматривает, что проект бюджета вновь образованного муниципального образования на 2006 год на основании решения представительного органа муниципального образования может быть подготовлен и внесен высшим исполнительным органом государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации. А ст. 15 ч. 4, абз. 1 этого же закона предусматривает, что органы местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, вправе заключать соглашения с органами местного самоуправления муниципального района о передаче им осуществления части своих полномочий. В рамках этого положения закона могут быть переданы и полномочия по составлению бюджета поселения на 2006 год.
Органам государственной власти субъектов Федерации и органам местного самоуправления предстоит большая подготовительная работа.
