Нигде в мире нет такой разницы расходных потребностей и доходных возможностей у регионов, как в Российской Федерации. Посыл к выравниванию межбюджетных отношений может определяться различными технологиями. Мировой опыт выравнивания предлагает различные варианты расчета и применения трансфертов. Многообразие методик определяется разницей в культурно-хозяйственных укладах. Некоторые подходы могут быть пригодны и для России.
Выравнивающий трансферт в России сегодня рассчитывается по индексу бюджетной обеспеченности регионов (ИБО), который учитывает как региональные доходы, так и расходы. Выравнивающий трансферт из федерального бюджета приходит в регион в соответствии с отрывом ИБО данного региона от среднего показателя. По данным Центра фискальной политики, ИБО самого бедного и самого богатого регионов РФ сегодня различаются приблизительно в 80 раз. После выравнивания этот разрыв сокращается до 25.
Германия не учитывает расходы
Во многих странах при построении системы выравнивающих трансфертов практически не учитываются расходы по той причине, что разницы в расходных потребностях практически нет. Пример такого государства – Германия. Расходные потребности земель по умолчанию считаются одинаковыми. И выравниванию подлежат только доходные возможности. Отчасти это делается за счет налогового трансферта – через разделение между федеральным уровнем и землями общих налогов на долевой основе. Выравнивание происходит и через перераспределение доходов от налога с оборота, и за счет механизма отрицательного трансферта, когда наиболее обеспеченные земли выделяют средства для менее обеспеченных – трансферт «наоборот». Это сглаженная формула: происходит не ровное подтягивание, но пропорциональное. Беднейший остается беднейшим.
Эта формула расчета выравнивающего трансферта закреплена на 15 лет, при этом она была опубликована за три года до принятия.
Экономисты отмечают, что большим минусом в бюджетной политике России является то, что в РФ формула трансферта, будучи формально закрепленной, ежегодно претерпевает изменения различных коэффициентов.
Система федеративного бюджета Германии считается очень централизованной, даже более, чем унитарная система обслуживания бюджета Франции. В этом отношении Германия схожа с Россией, бюджетный федерализм которой оценивается экспертами, как слабый.
Немецкая методика расчета могла бы использоваться на уровне некоторых регионов РФ, например центральной части, где почти все районы приблизительно одинаковы: сельские, на территориях проживает равное количество детей и стариков, и так далее – расходные потребности одни и те же. Но для России в целом такой подход неприемлем: ведь очевидна существующая пропасть между расходами северных и южных регионов. Оценку расходных потребностей, считают специалисты, нужно производить исходя, во-первых, из потребностей потребителей бюджетных услуг и, во-вторых, исходя из стоимости этих услуг в различных регионах.
Канада отталкивается от доходов населения
Проблематика расходов при оценке выравнивающего трансферта не учитывается также и в Канаде. Цель федеральных трансфертов декларируется следующим образом: «Трансферты гарантируют, что все канадцы получают сравнительно одинаковый уровень государственных услуг, вне зависимости от их места проживания внутри страны. Трансферты поддерживают проведение важных программ провинций, таких как здравоохранение, полное среднее и высшее образование, социальная поддержка и социальные услуги, охрана детства».
На программу выравнивания федеральное правительство выделяет около 20% от общего объема помощи. Данная программа касается менее обеспеченных по уровню предоставления бюджетных услуг населению провинций.
Следует отметить, что территории (север страны) в этой программе не участвуют – они финансируются в рамках программы специального трансферта. Потому что в территориях налоговая база слаба, численность населения постоянно растет, и затраты на предоставление бюджетных услуг значительно выше, чем в провинциях.
Для провинций трансферт определяется следующим образом. Вычисляется подушевой бюджетный потенциал каждой, и определяется стандартный подушевой бюджетный потенциал на основе потенциала пяти провинций со средними доходами. Провинции с подушевым потенциалом ниже стандартного получают трансферт. При этом гарантируется законодательством, что он будет не ниже трансферта предыдущего года на 1,6%.
Главным образом подушевой бюджетный потенциал расценивается по налогу на имущество физических лиц. Нужно понять, что здесь индикатором служит не стоимость имущества, но доходы населения. Чем богаче население данной провинции, тем более дорогое имущество оно может себе позволить, тем больше налога на имущество будет здесь собрано. Если же налог на имущество окажется слишком высоким, люди будут покупать имущество в соседней провинции. Значит, чтобы стимулировать покупку имущества в своей провинции, нужно грамотно учитывать связь между доходами населения, его уровнем жизни и ценами.
Из вышеизложенного понятно, что в Канаде выравнивающий трансферт определяется на основе доходных возможностей.
Оценки доходных возможностей не являются планом, они используются только для выравнивания межбюджетных отношений. И очень важно использовать именно эти показатели.
В России у регионов существует право понижать ставку по налогу на прибыль не более чем на четыре процентных пункта. Исходя из доходных возможностей, из налогового потенциала, можно понизить ставку, рассчитывая, что доход сократится. Но таким образом привлекаются инвестиции, выигрыш от которых будет более значимым, чем потери с данного налога. Сокращение дохода может быть наверстано за счет налога на имущество, которого у граждан в условиях хорошего инвестиционного климата прибудет.
Для России более приемлемым может стать расчет выравнивающего трансферта на основе выравнивания и доходов, и расходов.
Швеция выравнивает бюджеты по расходам
В Швеции бюджет выравнивается и по доходам, и, в большей степени, по расходам. На уровне ландстингов и коммун потребности расцениваются исходя из численности потребителей бюджетных услуг. Где больше детей, будет больше спрос на здравоохранение и образование. Если расходные потребности ландстинга ниже, чем в среднем по всей Швеции, то, соответственно, сюда не нужен трансферт.
Швеция вычисляет выравнивающий трансферт, отдавая приоритет оценке расходов.
Ландстингам и коммунам Швеции правительство выделяет целевые трансферты на поддержку образования и социальную помощь детям и престарелым – это около 15% от всей финансовой помощи центрального правительства. Есть и нецелевые трансферты на соблюдение «финансового принципа», которые составляют 80%.
«Финансовый принцип» состоит в том, что центральное правительство может обеспечивать увеличение расходных полномочий местных бюджетов. Если из-за решения центра сократятся налоговые поступления на уровень коммун и ландстингов, это также должно быть компенсировано из самого центра. Соответственно при уменьшении расходных полномочий размер нецелевого гранта будет сокращен.
Важно, что Швеция, так же как Германия, использует отрицательный трансферт – выравнивание за счет собственных средств местных бюджетов: доходных возможностей и расходных потребностей.
Первое осуществляется следующим образом: ландстинги и коммуны с налоговым потенциалом ниже среднего получают компенсацию в размере 95% от разницы со средним, которая изымается у ландстингов и коммун с налоговым потенциалом выше среднего. Аналогичная процедура происходит в случае с выравниванием расходных потребностей: те, чьи расходы выше средних, получают недостающую разницу со средним, те, чьи расходы ниже, эту разницу предоставляют.
Чего не хватает российской модели
Россия в своей бюджетной политике совмещает два распространенных метода оценки трансферта, одновременно учитывая доходы и расходы. Но все же, как считают специалисты, недостатки в отечественной системе выравнивания есть, и основной из них в том, что отсутствуют четко определенные цели межбюджетного выравнивания.
В Германии землям гарантировано выравнивание доходов до уровня 93,5% от среднего, и федерация на эти цели выделяет именно столько. В Канаде гарантируется, что доходный потенциал каждой провинции будет не ниже потенциала пяти провинций со средними доходами. В Швеции гарантируется выравнивание расходных потребностей: из центрального бюджета будет выделено столько, сколько нужно для полного выравнивания расходов ландстингов и коммун. В отечественной же практике подобные гарантии пока отсутствуют.
(Материал подготовлен на базе исследований Центра фискальных исследований.
Благодарим за оказанную помощь научного руководителя направления Ольгу Воронцову.)
Подготовил Иван ЧАГАТАЕВ
Выравнивающий трансферт в России сегодня рассчитывается по индексу бюджетной обеспеченности регионов (ИБО), который учитывает как региональные доходы, так и расходы. Выравнивающий трансферт из федерального бюджета приходит в регион в соответствии с отрывом ИБО данного региона от среднего показателя. По данным Центра фискальной политики, ИБО самого бедного и самого богатого регионов РФ сегодня различаются приблизительно в 80 раз. После выравнивания этот разрыв сокращается до 25.
Германия не учитывает расходы
Во многих странах при построении системы выравнивающих трансфертов практически не учитываются расходы по той причине, что разницы в расходных потребностях практически нет. Пример такого государства – Германия. Расходные потребности земель по умолчанию считаются одинаковыми. И выравниванию подлежат только доходные возможности. Отчасти это делается за счет налогового трансферта – через разделение между федеральным уровнем и землями общих налогов на долевой основе. Выравнивание происходит и через перераспределение доходов от налога с оборота, и за счет механизма отрицательного трансферта, когда наиболее обеспеченные земли выделяют средства для менее обеспеченных – трансферт «наоборот». Это сглаженная формула: происходит не ровное подтягивание, но пропорциональное. Беднейший остается беднейшим.
Эта формула расчета выравнивающего трансферта закреплена на 15 лет, при этом она была опубликована за три года до принятия.
Экономисты отмечают, что большим минусом в бюджетной политике России является то, что в РФ формула трансферта, будучи формально закрепленной, ежегодно претерпевает изменения различных коэффициентов.
Система федеративного бюджета Германии считается очень централизованной, даже более, чем унитарная система обслуживания бюджета Франции. В этом отношении Германия схожа с Россией, бюджетный федерализм которой оценивается экспертами, как слабый.
Немецкая методика расчета могла бы использоваться на уровне некоторых регионов РФ, например центральной части, где почти все районы приблизительно одинаковы: сельские, на территориях проживает равное количество детей и стариков, и так далее – расходные потребности одни и те же. Но для России в целом такой подход неприемлем: ведь очевидна существующая пропасть между расходами северных и южных регионов. Оценку расходных потребностей, считают специалисты, нужно производить исходя, во-первых, из потребностей потребителей бюджетных услуг и, во-вторых, исходя из стоимости этих услуг в различных регионах.
Канада отталкивается от доходов населения
Проблематика расходов при оценке выравнивающего трансферта не учитывается также и в Канаде. Цель федеральных трансфертов декларируется следующим образом: «Трансферты гарантируют, что все канадцы получают сравнительно одинаковый уровень государственных услуг, вне зависимости от их места проживания внутри страны. Трансферты поддерживают проведение важных программ провинций, таких как здравоохранение, полное среднее и высшее образование, социальная поддержка и социальные услуги, охрана детства».
На программу выравнивания федеральное правительство выделяет около 20% от общего объема помощи. Данная программа касается менее обеспеченных по уровню предоставления бюджетных услуг населению провинций.
Следует отметить, что территории (север страны) в этой программе не участвуют – они финансируются в рамках программы специального трансферта. Потому что в территориях налоговая база слаба, численность населения постоянно растет, и затраты на предоставление бюджетных услуг значительно выше, чем в провинциях.
Для провинций трансферт определяется следующим образом. Вычисляется подушевой бюджетный потенциал каждой, и определяется стандартный подушевой бюджетный потенциал на основе потенциала пяти провинций со средними доходами. Провинции с подушевым потенциалом ниже стандартного получают трансферт. При этом гарантируется законодательством, что он будет не ниже трансферта предыдущего года на 1,6%.
Главным образом подушевой бюджетный потенциал расценивается по налогу на имущество физических лиц. Нужно понять, что здесь индикатором служит не стоимость имущества, но доходы населения. Чем богаче население данной провинции, тем более дорогое имущество оно может себе позволить, тем больше налога на имущество будет здесь собрано. Если же налог на имущество окажется слишком высоким, люди будут покупать имущество в соседней провинции. Значит, чтобы стимулировать покупку имущества в своей провинции, нужно грамотно учитывать связь между доходами населения, его уровнем жизни и ценами.
Из вышеизложенного понятно, что в Канаде выравнивающий трансферт определяется на основе доходных возможностей.
Оценки доходных возможностей не являются планом, они используются только для выравнивания межбюджетных отношений. И очень важно использовать именно эти показатели.
В России у регионов существует право понижать ставку по налогу на прибыль не более чем на четыре процентных пункта. Исходя из доходных возможностей, из налогового потенциала, можно понизить ставку, рассчитывая, что доход сократится. Но таким образом привлекаются инвестиции, выигрыш от которых будет более значимым, чем потери с данного налога. Сокращение дохода может быть наверстано за счет налога на имущество, которого у граждан в условиях хорошего инвестиционного климата прибудет.
Для России более приемлемым может стать расчет выравнивающего трансферта на основе выравнивания и доходов, и расходов.
Швеция выравнивает бюджеты по расходам
В Швеции бюджет выравнивается и по доходам, и, в большей степени, по расходам. На уровне ландстингов и коммун потребности расцениваются исходя из численности потребителей бюджетных услуг. Где больше детей, будет больше спрос на здравоохранение и образование. Если расходные потребности ландстинга ниже, чем в среднем по всей Швеции, то, соответственно, сюда не нужен трансферт.
Швеция вычисляет выравнивающий трансферт, отдавая приоритет оценке расходов.
Ландстингам и коммунам Швеции правительство выделяет целевые трансферты на поддержку образования и социальную помощь детям и престарелым – это около 15% от всей финансовой помощи центрального правительства. Есть и нецелевые трансферты на соблюдение «финансового принципа», которые составляют 80%.
«Финансовый принцип» состоит в том, что центральное правительство может обеспечивать увеличение расходных полномочий местных бюджетов. Если из-за решения центра сократятся налоговые поступления на уровень коммун и ландстингов, это также должно быть компенсировано из самого центра. Соответственно при уменьшении расходных полномочий размер нецелевого гранта будет сокращен.
Важно, что Швеция, так же как Германия, использует отрицательный трансферт – выравнивание за счет собственных средств местных бюджетов: доходных возможностей и расходных потребностей.
Первое осуществляется следующим образом: ландстинги и коммуны с налоговым потенциалом ниже среднего получают компенсацию в размере 95% от разницы со средним, которая изымается у ландстингов и коммун с налоговым потенциалом выше среднего. Аналогичная процедура происходит в случае с выравниванием расходных потребностей: те, чьи расходы выше средних, получают недостающую разницу со средним, те, чьи расходы ниже, эту разницу предоставляют.
Чего не хватает российской модели
Россия в своей бюджетной политике совмещает два распространенных метода оценки трансферта, одновременно учитывая доходы и расходы. Но все же, как считают специалисты, недостатки в отечественной системе выравнивания есть, и основной из них в том, что отсутствуют четко определенные цели межбюджетного выравнивания.
В Германии землям гарантировано выравнивание доходов до уровня 93,5% от среднего, и федерация на эти цели выделяет именно столько. В Канаде гарантируется, что доходный потенциал каждой провинции будет не ниже потенциала пяти провинций со средними доходами. В Швеции гарантируется выравнивание расходных потребностей: из центрального бюджета будет выделено столько, сколько нужно для полного выравнивания расходов ландстингов и коммун. В отечественной же практике подобные гарантии пока отсутствуют.
(Материал подготовлен на базе исследований Центра фискальных исследований.
Благодарим за оказанную помощь научного руководителя направления Ольгу Воронцову.)
Подготовил Иван ЧАГАТАЕВ
