Базой успешной реализации проводимых в республике реформ, достижения и сохранения экономической стабильности является устойчивое состояние государственных финансов, и в первую очередь рост налоговых поступлений в бюджеты всех уровней. Известно, что уровень налоговых платежей характеризует экономическую и финансовую самостоятельность региона. Необходимость увеличения налоговых доходов диктуется целью скорейшего вывода республики из зоны высокой дотационности, которая определена Стратегией социально-экономического развития Республики Дагестан. Она предусматривает поэтапное снижение уровня дотационности: до 50 % в 2017 году и до 34 % в 2020 году.
Возможности мобилизации доходов связаны с усилением работы фискальных и правоохранительных органов, а также администраторов доходов. Источниками роста здесь могут быть повышение эффективности налогового администрирования, ужесточение налоговой дисциплины, активизация мер по борьбе с теневой экономикой и разного рода серыми зарплатными схемами и выплатой зарплаты в конвертах.
В республике законодательно, в рамках полномочий региона, внесены коррективы в правила налогообложения. Так, ставка налога при применении упрощенной системы налогообложения снижена с 15 % до 10 %, значительно упрощена схема уплаты налога индивидуальными предпринимателями. Также оказывается поддержка инвесторам, реализующим приоритетные проекты. В целях увеличения поступлений в местные бюджеты предусматривается повышение ставок переданного на муниципальный уровень налога на транспортные средства (до средних значений по ЮФО) и одновременно устанавливаются ограничения по льготам. Органам местного самоуправления рекомендованы для принятия дифференцированные размеры ставок налога на имущество физических лиц в зависимости от стоимости имущества, земельного налога, а также корректирующий коэффициент базовой доходности К2. Все эти меры создают условия для своевременного исполнения бюджетных обязательств.
Вместе с тем намерение республики значительно увеличить в 2009 году собственные доходы и снизить дотационность до уровня, не превышающего 70 %, оказалось нереализуемым в условиях финансового кризиса, а также из-за отсутствия налогоемких производств. Планируемые в 2009 году налоги и сборы и их фактическое исполнение (13,7 млрд руб.) остались практически на уровне отчетных показателей за 2008 год (14,3 млрд руб.)
Отмечу, что, хотя бюджет республики по-прежнему остается высокодотационным, темпы роста налоговых и неналоговых доходов существенно опережают рост объемов финансовой помощи из федерального центра. За последние пять лет поступления налоговых и неналоговых доходов увеличились почти в четыре раза с 4,7 млрд руб. в 2005 году до 18 млрд руб., планируемых в 2010 году. Федеральная финансовая помощь в различных формах за этот период увеличилась в 2,1 раза.
Параметры консолидированного бюджета
В общей сумме фактических доходов консолидированного бюджета Республики Дагестан за 2009 год налоговые доходы составили 20,3 %, безвозмездные поступления — 79,7 %. Основная часть доходов обеспечена поступлениями по четырем доходным источникам: налогу на прибыль организаций — 25,1 % (в общем объеме налоговых и неналоговых доходов), налогам на имущество — 11,9 %, акцизам — 8,5 %, и по остающемуся основным бюджетообразующим налогом — НДФЛ — 40,6 %. В доходах бюджета на 2010 год доля налоговых и неналоговых доходов существенно увеличилась и составила 32 % (против 20,3 % в 2009 году), но структура собственных доходов принципиальных изменений не претерпела.Ежегодно республиканский бюджет утверждается с предельно допустимым дефицитом, сумма которого в 2010 году составила 1,5 млрд руб. В составе источников финансирования дефицита предусматривается и привлечение кредитных средств. Такая мера обусловлена необходимостью ежегодного приращения социально значимых расходов. В целом социальные и первоочередные расходы составляют в текущем году 65,4 % против 51,5 % в 2009 году.
В рамках организации бюджетного процесса предусматриваются меры по улучшению качества управления на региональном и местном уровнях, повышению заинтересованности органов местного самоуправления в увеличении доходной базы, а также по корректировке механизмов оказания финансовой помощи органам местного самоуправления. Принимаются меры по инвентаризации и оптимизации публичных обязательств, расходов на содержание органов управления и бюджетной сферы, реструктуризации бюджетной сети при условии сохранения качества и объемов услуг, сокращения капитальных расходов и расходов, не относящихся к первоочередным, обеспечения жесткого режима экономии и рационального использования бюджетных средств. В республике принят пакет документов, регламентирующих правила бюджетирования, ориентированного на результат, стандарты качества социально значимых услуг, предоставляемых населению, и их оценку при обязательном повышении доступности услуг.
Финансовая база местных бюджетов
В Республике Дагестан в соответствии с проводимыми на федеральном уровне реформами осуществляется последовательное совершенствование межбюджетных отношений. Одним из этапов этой деятельности стало создание законодательной базы для разграничения расходных полномочий между органами государственной власти республики и органами местного самоуправления. Для финансового обеспечения расходных обязательств муниципальных образований республиканским законодательством установлены доходы, закрепленные за соответствующими бюджетами на постоянной основе, что делает их более устойчивыми и создает возможности для стабильного роста поступлений.За бюджетами муниципальных районов и городских округов начиная с 2008 года на постоянной основе закреплены доходы от единого налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения, единого сельскохозяйственного налога, транспортного налога в полном объеме, а также дополнительно 10 % от налога на доходы физических лиц. Вместе с тем для реализации полномочий муниципальных образований, установленных Федеральным законом № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», и предоставления бюджетных услуг органам местного самоуправления необходимы более стабильные доходные источники. Обеспечение сбалансированности местных бюджетов возможно только за счет роста налогооблагаемой базы, увеличения числа местных налогов и повышения нормативов отчислений в местные бюджеты от федеральных налогов и сборов, установленных федеральным законодательством.
Для того чтобы создать у муниципальных образований стимулы к увеличению доходов и наращиванию своего налогового потенциала, с учетом различий в специфике их инфраструктуры и экономических возможностей было бы целесообразным предоставить органам государственной власти субъектов РФ право устанавливать единые дополнительные нормативы отчислений от налогов, подлежащих зачислению в региональные бюджеты, в местные бюджеты в зависимости от их типов. Поэтому решение предоставить органам государственной власти субъектов РФ право законодательно устанавливать в пределах 30 % отчислений от НДФЛ единые нормативы отчислений от налога в бюджеты поселений и муниципального района, в состав которого включены указанные поселения, позволит сократить бюджетную асимметрию и расходы региональных бюджетов на межбюджетные трансферты.
Перспективным источником формирования доходов бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов мог бы стать налог на недвижимость. Однако в настоящее время не завершена подготовка предложений о распределении доходов от данного налога между бюджетами субъектов РФ и местными бюджетами.
Межбюджетные отношения
В Республике Дагестан функционируют 10 городских бюджетов, 42 районных бюджета и 706 бюджетов сельских поселений. До 1 января 2010 года бюджеты всех уровней на основании соглашений с органами местного самоуправления исполнялись территориальными органами Министерства финансов республики. С начала текущего года все местные бюджеты (за исключением сельских поселений) формируются и исполняются созданными финансовыми органами муниципальных образований.Вместе с тем в отношении формирования и исполнения бюджетов сельских поселений на текущем этапе представляется целесообразным осуществлять указанные бюджетные полномочия по соглашениям с финансовыми органами муниципальных районов. Создание финансовых органов сельских поселений приведет к резкому увеличению численности муниципальных служащих в целом по республике, что в условиях высокой дотационности неприемлемо.
В части планирования межбюджетных трансфертов достигнут высокий уровень прозрачности и предсказуемости межбюджетных отношений. Более 90 % объема межбюджетных трансфертов из республиканского бюджета распределяется на основе единых методик, исходя из объективных показателей, адекватно отражающих факторы, определяющие потребность в финансировании. Проводится работа по формированию прозрачных обоснованных механизмов, выравниванию бюджетной обеспеченности муниципальных образований. Рассматриваются предложения по усовершенствованию методики расчета размера дотаций муниципальным районам и городским округам, а также поселениям, вносятся изменения с учетом особенностей территорий.
В среднесрочной перспективе необходимо внести частичные изменения в принципы межбюджетных отношений и межбюджетного регулирования. Предоставление финансовой помощи муниципальным образованиям в виде целевых субсидий станет приоритетным. В настоящее время структура бюджетных ассигнований межбюджетных трансфертов бюджетам муниципальных образований состоит из дотаций, субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов. Доля межбюджетных трансфертов в объеме расходов республиканского бюджета за 2009 год составляла 40,9 %, в 2010 году она утверждена в размере 44,9 %.
Размер дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований в 2009–2010 годах определялся исходя из планируемого прогноза налоговых и неналоговых поступлений муниципальных образований и расчетных расходов по реализации законодательно установленных местных полномочий. Он был утвержден соответственно в суммах 19 927,9 млн руб. и 22 123 млн руб. Расчетные расходы к проектам местных бюджетов основаны на нормативах на одного потребителя бюджетных услуг (население). В расчетах с помощью системы корректирующих коэффициентов учтены особенности каждой территории: высокогорность, безводность, дисперсность, отдаленность территории от транспортных станций и т. д.
Цели поддержки местных бюджетов
Для оказания финансовой помощи местным бюджетам на реализацию закрепленных за ними обязательств в республиканском бюджете предусмотрены субсидии в общей сумме 915,5 млн руб. Они распределяются, в частности, по таким направлениям, как оплата жилищно-коммунальных услуг медицинским и фармацевтическим работникам муниципальных учреждений здравоохранения, работающим и проживающим в сельской местности и поселках городского типа, обеспечение разового питания учащихся начальных классов муниципальных общеобразовательных учреждений.Для финансового обеспечения государственных полномочий Республики Дагестан, делегируемых для исполнения органам местного самоуправления, предусматриваются субвенции бюджетам муниципальных образований в размере 11 496,2 млн руб. Они предусмотрены на реализацию основных общеобразовательных программ, предоставление гражданам субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг, предоставление дотаций поселениям для создания районных фондов финансовой поддержки поселений, выплаты денежных средств на содержание детей в семьях опекунов и приемных семьях и др.
Качество управления финансами
Правительство Республики Дагестан утвердило методику оперативной и годовой оценки качества управления общественными финансами и платежеспособности муниципальных образований. В систему ее основных показателей вошли индикаторы состояния нормативно-правовой базы, соответствия бюджетному законодательству, а также финансовые показатели бюджетов муниципальных образований. В отношении муниципальных образований республики с высокой степенью качества управления бюджетным процессом предусмотрена система поощрения.Муниципальным районам и городским округам, не достигшим нормативных значений индикаторов и не представляющим отчетность, выносятся предписания о ненадлежащем качестве управления бюджетным процессом и принятии мер по устранению недостатков, в отдельных случаях может приостанавливаться предоставление межбюджетных трансфертов. Предусматривается ответственность за несоблюдение руководителями муниципальных районов и городских округов требований бюджетного законодательства Российской Федерации и Республики Дагестан.
Направления развития
В условиях экономического кризиса Республика Дагестан, как и многие другие регионы, столкнулась с проблемами при обеспечении сбалансированности республиканского бюджета и местных бюджетов, с сокращением финансовых ресурсов на осуществление капитальных вложений, а также риском возникновения кредиторской задолженности по первоочередным обязательствам.В сложившейся ситуации развитие межбюджетных отношений и инструментов управления бюджетным процессом в ближайшие годы необходимо направить на:
- установление особенностей организации бюджетного процесса на республиканском и муниципальном уровнях в условиях экономического кризиса;
- создание стимулов для повышения качества управления бюджетным процессом в республике и муниципальных образованиях;
- корректировку механизмов оказания финансовой помощи органам местного самоуправления;
- совершенствование системы разграничения расходных обязательств между органами государственной власти и местного самоуправления;
- дальнейшее развитие стимулов к увеличению доходов бюджетов муниципальных образований.
