Федеральный закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений», вызвавший много споров и дискуссий, подписан Президентом РФ. Ему присвоен номер 83-ФЗ. О том, какой же должна стать бюджетная система страны, читайте в статье.
 |
 |
Доработка проекта Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» (далее — Закон № 83-ФЗ, Закон) проходила в условиях активного обсуждения его положений в прессе, по телевидению, на встречах в самых разных аудиториях. В рамках подготовки к реализации Закона проведены встречи с представителями финансовых органов субъектов РФ на заседании Сообщества финансистов России, а также в отдельных субъектах РФ.
Оценивая возможные социально-экономические последствия принятия Закона, Правительство РФ неоднократно встречалось с представителями Федерации независимых профсоюзов России, Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений. В результате этих встреч в принятых поправках учтен ряд существенных замечаний и предложений, высказанных представителями всех заинтересованных сторон.
Основные поправки
При рассмотрении содержания внесенных поправок следует обратить внимание на следующие положения: оказание бюджетными учреждениями платных услуг возможно только сверх установленного государственного (муниципального) задания; уменьшение объема субсидии в течение срока выполнения государственного (муниципального) задания невозможно без соответствующего уменьшения государственного задания; бюджетные учреждения не вправе размещать денежные средства на депозитах в кредитных организациях, а совершать сделки с ценными бумагами могут, если такое право будет предусмотрено федеральным законом; установлены нормы, касающиеся порядка предоставления бюджетных инвестиций на увеличение стоимости основных средств, находящихся на праве оперативного управления у бюджетных и автономных учреждений (поправки к статьям 69 и 79 Бюджетного кодекса РФ); для бюджетных учреждений нового типа впервые устанавливается возможность заключать договор финансового лизинга, при этом вводятся определенные ограничения: платежи не могут осуществляться в натуральной форме и устанавливается особый порядок взыскания задолженности по неуплаченным вовремя лизинговым платежам; первоначальные нормативы затрат на оказание услуг федеральным бюджетным учреждением будут определяться исходя из размера бюджетных ассигнований, определенных на его содержание, с возможным увеличением на содержание вновь вводимых объектов социальной сферы.
Поправки к Закону № 94-ФЗ
Из-за большого объема изменений, вносимых в Закон от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» у многих возникли опасения, как бы нововведения не ухудшили нынешнее положение дел. Вместе с тем при детальном рассмотрении становится очевидным, что все эти поправки практически не меняют действующий порядок осуществления закупок, а только распространяют его действие на бюджетные учреждения в их новом статусе. Например, ранее установленное понятие «государственный (муниципальный) заказчик» (ст. 4 Закона № 94-ФЗ) дополнено новым участником правоотношений, на которого распространяются все требования указанного закона, — бюджетным учреждением. По-прежнему при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг они будут обязаны независимо от источников финансового обеспечения их исполнения соблюдать процедуры, установленные Законом № 94-ФЗ, и нести ответственность за их нарушение. Соответствующие поправки внесены также в Кодекс об административных правонарушениях РФ.
Об автономных учреждениях
Существенные поправки внесены и в Закон от 3 ноября 2006 г. № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях»: первоначально в законопроекте предлагалось образовывать автономные учреждения только в сфере образования, культуры, науки, здравоохранения и социального обеспечения. Возможность создания автономных учреждений в иных сферах, ранее установленная статьей 2 Закона № 174-ФЗ, исключалась. После активных обсуждений данной нормы в итоге была принята поправка, предусматривающая создание автономных учреждений в иных сферах, если это предусмотрено федеральными законами. При этом согласно пункту 14 статьи 31 Закона № 83-ФЗ автономные учреждения, созданные в сферах, не предусмотренных пунктом 1 статьи 2 Закона «Об автономных учреждениях», подлежат реорганизации или ликвидации в течение одного года со дня официального опубликования Закона; в соответствии с депутатской поправкой предусмотрена возможность открытия автономным учреждениям лицевых счетов не только в кредитных организациях, но и в территориальных органах Федерального казначейства или в финансовых органах. При этом норма вступает в силу при добровольном принятии такого решения учредителем автономного учреждения и при наличии соглашения учредителя с одним из указанных органов; принята норма, согласно которой автономное учреждение, так же как и бюджетное, не вправе отказаться от выполнения государственного задания; сохранен порядок применения упрощенной системы налогообложения для автономных учреждений.
О сроках
Значительно переработана статья Закона № 83-ФЗ, устанавливающая сроки вступления в силу его положений. В соответствии с пунктом 1 статьи 33 Закона его основные положения вступают в силу с 1 января 2011 года, за исключением положений, для которых установлены иные сроки вступления их в силу. При этом с 1 января 2011 года и до 1 июля 2012 года (согласно депутатской поправке) устанавливается переходный период. В связи с этим чрезвычайно важными являются положения пунктов 15 и 16 статьи 33. Пункт 15 устанавливает право федерального органа исполнительной власти — главного распорядителя средств федерального бюджета принять в переходный период решение о предоставлении бюджетному учреждению, находящемуся в ведении этого органа или в ведении федерального органа исполнительной власти, подведомственного этому органу, субсидий из федерального бюджета в соответствии с пунктом 1 статьи 78.1 Бюджетного кодекса РФ. При этом в течение 10 рабочих дней со дня принятия указанного решения главному распорядителю средств федерального бюджета необходимо будет представить в установленном порядке в территориальный орган Федерального казначейства соответствующие изменения, которые предполагается внести в сводный реестр главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета, главных администраторов и администраторов доходов федерального бюджета, главных администраторов и администраторов источников финансирования дефицита федерального бюджета. Пунктом 16 статьи 33 Закона № 83-ФЗ аналогичные нормы устанавливаются и для бюджетных учреждений субъектов РФ и муниципальных бюджетных учреждений. Только принятие таких решений должно оформляться законом субъекта РФ и нормативно-правовым актом уполномоченного органа местного самоуправления.
Указанными актами должны быть определены форма финансового обеспечения деятельности бюджетных учреждений в переходный период (путем предоставления субсидий согласно п. 1 ст. 78.1 БК РФ или на основании бюджетной сметы) и дата (не позднее 1 января 2012 года), начиная с которой осуществляется зачисление в бюджет субъекта РФ или местный бюджет доходов, полученных соответственно казенными учреждениями субъекта РФ или муниципальными казенными учреждениями от платных услуг и иной приносящей доход деятельности. Указанные акты подлежат принятию до 1 декабря 2010 года.
Таким образом, перевод конкретных федеральных бюджетных учреждений на новый порядок финансового обеспечения выполнения государственного задания путем предоставления им субсидий из бюджета зависит от решения учредителя, которое может быть принято начиная с 1 января 2011 года до завершения переходного периода (за исключением тех федеральных бюджетных учреждений, которые становятся казенными в силу статьи 31 Закона). В отношении бюджетных учреждений субъектов РФ и муниципальных бюджетных учреждений такое решение принимается законом субъекта РФ и муниципальным нормативно-правовым актом. Отдельные строки, содержащие поручения соответствующим органам государственной власти и местного самоуправления, приведены в Таблицах 1, 2.
Таблица 1 Основные этапы реализации норм Закона № 83-ФЗ
| Мероприятия | Сроки |
| Утверждение Правительством РФ перечней казенных учреждений, которые создаются путем изменения типа БУ | – до 1 октября 2010 г. |
| Утверждение перечней недвижимого имущества подведомственных учреждений, закрепленного за ними учредителем или приобретенным за счет средств, выделенных учредителем на эти цели | – до 1 января 2011 г. |
| Принятие ФОИВ решения об отнесении движимого имущества федеральных БУ к особо ценному движимому имуществу | – до 1 марта 2011 г. |
| Представление федеральными органами государственной власти в Федеральное казначейство утвержденных перечней бюджетных и казенных учреждений, по форме, доведенной Федеральным казначейством | – до 1 ноября 2010 г. |
| Внесение изменений в уставы федеральных бюджетных и казенных учреждений | – до 1 июня 2011 г. |
Таблица 2 Мероприятия органов государственной власти субъектов РФ (муниципальных образований)
| Мероприятия | Сроки |
| Принятие нормативных правовых актов, в силу которых создаются казенные учреждения путем изменения типа БУ, действовавших на дату принятия указанных нормативных правовых актов, с указанием в них перечня казенных учреждений | – до 1 декабря 2010 г. |
| Утверждение перечней недвижимого имущества подведомственных учреждений, закрепленного за ними учредителем или приобретенным за счет средств, выделенных учредителем на эти цели, в целях расчета субсидии | – до 1 января 2011 г. |
| Внесение изменений в уставы подведомственных бюджетных и казенных учреждений | – до 1 декабря 2011 г. |
| Принятие решений об отнесении движимого имущества БУ к особо ценному движимому имуществ | – до 1 марта 2011 г. |
Подведем итоги
Учреждения, которые выполняют функции публично-правового образования (оборона, правоохранительная деятельность и т. д.), изменят свой правовой статус и станут казенными учреждениями, оставаясь практически в том же правовом поле, что и нынешние бюджетные учреждения, за исключением того, что все доходы, получаемые ими от оказания платных услуг, будут перечисляться в доход соответствующего бюджета. Казенным учреждениям и «новым» бюджетным учреждениям практически не придется в связи с изменением их правового статуса проходить через сложные организационные мероприятия:
- не производится переназначение руководителя и иных работников учреждения;
- имущество не перезакрепляется (то есть признается закрепленным на праве оперативного управления без принятия дополнительного решения);
- лицензии, свидетельства об аккредитации, иные разрешительные документы, выданные учреждению, продолжают действовать;
- не производится перерегистрация, по сути требуется только внесение изменений в учредительные документы.
Основные положения, характеризующие правовой статус «нового» бюджетного учреждения и правовой статус автономного учреждения, схожи: предоставляются субсидии на выполнение государственного (муниципального) задания и субсидии на иные цели; доходы, полученные от приносящей доход деятельности и использования имущества, поступают в распоряжение бюджетного учреждения. Но сохраняются и некоторые черты от старого статуса (лицевые счета в Федеральном казначействе (финансовом органе), положения Федерального закона № 94-ФЗ, которые распространяются на учреждения обоих видов, учет по упрощенной схеме, но по бюджетному плану счетов). При этом учредителем и собственником всего имущества «новых» бюджетных учреждений по-прежнему является соответствующее публично-правовое образование. Таким образом, при ликвидации бюджетного учреждения все его имущество, которым оно не вправе распоряжаться (а это практически весь имущественный комплекс учреждения), не может быть передано кредиторам и поступает в казну публично- правового образования.
Финансовое обеспечение основных видов деятельности нового бюджетного учреждения (то есть тех, ради осуществления которых оно создано: образование, здравоохранение и т. д.) осуществляется, как и раньше, в полном объеме за счет средств бюджета, только не по смете (с указанием направлений, на которые они могут быть использованы), а путем предоставления субсидий на выполнение государственного (муниципального) задания одной суммой. При этом в Законе № 83-ФЗ четко указано, что бюджетное учреждение вправе оказывать платные услуги только сверх государственного задания. В пределах государственного (муниципального) задания платные услуги можно оказывать, только если это прямо установлено в федеральном законе (например, плата за вход в театр, музей).
Также установлено, что первоначальные нормативы затрат на оказание бюджетным учреждением услуг физическим или юридическим лицам определяются исходя из размера бюджетных ассигнований, выделенных бюджетному учреждению на обеспечение его деятельности. Таким образом, при сохранении объема оказанных учреждением услуг размер средств из бюджета не уменьшится, изменится лишь способ доведения указанных средств: не по смете, а через субсидию на госзадание. Кроме того, в Законе есть норма — гарантия, согласно которой уменьшение объема субсидии, предоставленной на выполнение госзадания в течение срока его выполнения, осуществляется только при соответствующем изменении самого госзадания.
При действующем порядке финансирования по смете бюджетные учреждения заинтересованы просто потратить бюджетные деньги и обосновать расширение сметы на следующий год. Связь финансирования и результатов деятельности учреждения полностью отсутствует, происходит содержание действующей сети учреждений, а не субсидирование объема услуг. Закон № 83-ФЗ устанавливает, что средства из бюджета до новых бюджетных учреждений доводятся на выполнение госзадания, в котором должны быть установлены показатели эффективности деятельности учреждения и конечный результат, за который платит бюджет. Такой принцип финансирования для бюджетных учреждений создает экономические стимулы повышения качества оказываемых услуг.
