В прошлом номере журнала «Бюджет» мы писали об очередном заседании Ассоциации «Северо-Запад» и анонсировали доклады с этого мероприятия. Сегодня мы публикуем выступление Валентины Николаевны АРТАМОНОВОЙ, заместителя начальника Департамента финансов Вологодской области.
На наш взгляд, необходимо рассмотреть вопрос об отмене льгот для предприятий естественных монополий (железнодорожного транспорта, электроэнергетики, магистральных трубопроводов), а также в отношении федеральных автомобильных дорог, поскольку эти отрасли являются наиболее прибыльными и даже в условиях кризиса их финансовое положение остается устойчивым.
Что касается установления единых нормативов отчислений от налоговых доходов в местные бюджеты в зависимости от типа муниципального образования, то в условиях территориальной неравномерности распределения налогового потенциала принятое решение является положительным и позволит обеспечить сбалансированность местных бюджетов. Важным шагом для укрепления финансовых основ местного самоуправления станет и расширение потенциала имущественных налогов. Сегодня муниципалитеты продолжают ощущать нехватку финансовых ресурсов от собственных доходных источников. Удельный вес поступлений налогов от использования имущества и земли в доходной части местных бюджетов в целом по России составил в 2009 году 4,3 %, в регионах Северо-Запада — 4,7 %. Но необходимо установить срок регистрации недвижимого имущества с момента его приобретения.
В Вологодской области с 1 января 2010 года для индивидуальных предпринимателей введена патентная система налогообложения. Основное ее преимущество по сравнению с другими режимами налогообложения — низкий уровень налоговой нагрузки. Но тут, на наш взгляд, существует одна нерешенная на сегодняшний день проблема: Налоговый кодекс дает субъектам РФ право либо вводить патент по всем 69 видам деятельности, либо вообще не вводить его. Необходимо предоставить регионам право самостоятельно определять виды деятельности, по которым будет применяться патент.
О разграничении полномочий между уровнями бюджетной системы
В последние годы много сделано для обеспечения четкого разграничения доходных источников и расходных обязательств бюджетов каждого уровня бюджетной системы Российской Федерации. В соответствии с Программой повышения эффективности бюджетных расходов предусмотрено продолжить работу по разграничению полномочий и организации деятельности публично-правовых образований. Минфин России предлагает начиная с 2012 года перевести финансовое обеспечение милиции общественной безопасности на федеральный бюджет с одновременной передачей на уровень субъектов РФ отдельных государственных полномочий и сокращением передачи межбюджетных трансфертов на уровень регионов.
В бюджете Вологодской области на 2010 год расходы на содержание милиции общественной безопасности составляют 1,6 млрд руб. Объем расходов, по которым планируется отменить софинансирование из федерального бюджета и передать полномочия на уровень субъектов РФ, составляет 2,7 млрд руб. Таким образом, объем дополнительных расходов для Вологодской области, возникающих в результате реализации предложений Минфина России по перераспределению полномочий, составит свыше 1 млрд руб.
По-нашему мнению, передачу полномочий на уровень субъектов РФ целесообразно осуществлять в тех сферах, где регион самостоятельно может определять правила своей деятельности. Например, Минфин России предлагает закрепить за органами власти субъектов РФ полномочие в области содействия занятости населения. Объем соответствующей субвенции из федерального бюджета в 2010 году бюджету Вологодской области составляет 1,3 млрд руб. За счет этих средств обеспечиваются социальные выплаты безработным гражданам, стипендии обучающимся, профессиональная подготовка и переподготовка. В настоящее время реализация данных полномочий во всех субъектах РФ осуществляется по единым правилам независимо от того, где проживает россиянин — на северо-западе или в центральной части России. При передаче этих полномочий регионам получатели данных выплат будут находиться не в равных условиях, так как возможности доходной базы в субъектах РФ различны.
При передаче полномочий по финансированию милиции общественной безопасности на федеральный уровень следовало бы передать на уровень субъектов расходы на поддержку предприятий агропромышленного комплекса, полномочия в области лесных, водных отношений, регулирования и охраны водных биологических ресурсов, охраны и использования объектов животного мира. Эти полномочия достаточно эффективно могли бы исполняться органами государственной власти субъектов РФ.
По нашему мнению, начиная с 2011 года необходимо исключить из перечня целевых средств, подлежащих возврату в федеральный бюджет, все виды субсидий. Это позволит более оперативно решать вопросы, связанные с выполнением долгосрочных государственных контрактов и социально-значимых расходных обязательств.
О финансировании расходов на поддержку дорожного хозяйства, на строительство и реконструкцию дорог
Практическая реализация программных задач будет осуществляться в рамках долгосрочных и ведомственных целевых программ, разработанных в порядке и с учетом основных положений в соответствующих сферах. В области транспорта и транспортной инфраструктуры одним из мероприятий заявлена разработка технических регламентов в области дорожного хозяйства. Вместе с тем в условиях экономического кризиса и снижения доходной базы консолидированных бюджетов субъектов РФ расходы на дорожное хозяйство достигли критически низких размеров. Неуклонно растет количество дорог, не отвечающих нормативным требованиям, межремонтные сроки по которым превышают максимально допустимые нормативы, идет процесс интенсивного разрушения покрытий этих дорог.
В 2010 году расходы консолидированного бюджета Вологодской области на дорожное хозяйство уменьшены по сравнению с 2008 годом в 3,7 раза, по сравнению с 2009 годом в 2,3 раза и составляют немногим более 900 млн руб. В настоящее время насчитывается около 11 тыс. километров дорог с просроченными сроками нормативного ремонта, 94 % региональных дорог не отвечают нормативным требованиям.
Запланированных средств крайне недостаточно на обеспечение надлежащего состояния и развития сети областных дорог. Усугубляет ситуацию отсутствие в текущем году безвозмездной помощи из федерального бюджета. Взамен в федеральном бюджете предусмотрены бюджетные кредиты субъектам РФ в сумме 50 млрд руб. Чтобы разрешить сложившуюся ситуацию, необходимо внести изменения в федеральный закон «О федеральном бюджете на 2010 год и плановый период 2011 и 2012 годов», предусмотрев в 2010 году субсидии бюджетам субъектов РФ на поддержку дорожного хозяйства, на строительство и реконструкцию автомобильных дорог общего пользования в рамках подпрограммы «Автомобильные дороги» ФЦП «Развитие транспортной системы России (2010–2015 годы)».
Система ОМС развивается в условиях финансового дефицита. Уровень платежей из бюджетов на обязательное медицинское страхование неработающего населения, исходя из их возможностей, не компенсирует расходы системы на медицинскую помощь. Необходимо перейти к одноканальному финансированию по страховому принципу с оплатой всех видов расходов по полному тарифу на основе стандартов оказания медицинской помощи. Также крайне важно как можно быстрее принять федеральный закон «Об обязательном медицинском страховании».
Согласно этому закону в отношении бюджетных учреждений нового типа не применяется субсидиарная ответственность учредителя. Необходимо отметить, что отказ от субсидиарной ответственности по обязательствам бюджетных учреждений создает потенциальную опасность для неконтролируемого роста задолженности бюджетных учреждений. Требование об обязательном включении в трудовой договор с руководителем бюджетного учреждения (в соответствии со ст. 19 Закона № 83-ФЗ) условия о расторжении трудового договора по инициативе работодателя в соответствии с Трудовым кодексом РФ при наличии у бюджетного учреждения просроченной кредиторской задолженности, превышающей предельно допустимые значения, не создает достаточных условий для решения указанной проблемы. Увольнение или иное административное решение, принимаемые в отношении руководителя учреждения, не дают гарантии предотвращения роста задолженности этих учреждений.
Также в Законе № 83-ФЗ недостаточно полно урегулирован вопрос о правомерности использования субсидий, направляемых для выполнения государственных (муниципальных) заданий, на погашение задолженности, возникшей в связи с выполнением этих заданий в отчетные периоды. Необходимо предусмотреть дополнительные меры по контролю за финансово-хозяйственной деятельностью бюджетных учреждений. Например, ввести механизм санкционирования расходов за счет субсидий, выделяемых бюджетным учреждениям на выполнение государственных (муниципальных) заданий.
И еще одно замечание по новому закону о совершенствовании правового положения государственных (муниципальных) учреждений. В соответствии с дополнениями к Закону № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» казенное или бюджетное учреждение может быть реорганизовано, в том числе и в автономное учреждение. Но Закон № 83-ФЗ не содержит возможности реорганизации автономного учреждения в бюджетное или казенное. А в настоящее время многие бюджетные учреждения уже реорганизованы в автономные.
О налоговых доходах
Одним из основных направлений программы Повышения эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года является поэтапное сокращение федеральных льгот по региональным и местным налогам. Решение данной проблемы назрело уже давно, тем более что в посткризисный период задача наполняемости доходной базы местных бюджетов приобретает еще большую актуальность. В 2008 году субъекты РФ из-за федеральных льгот недополучили в свои бюджеты более 153 млрд руб. Основные выпадающие доходы были по наиболее значимому для региональных бюджетов налогу на имущество организаций — 143,8 мдрд руб. В Вологодской области потери составили более 11 % налоговых доходов консолидированного бюджета области.На наш взгляд, необходимо рассмотреть вопрос об отмене льгот для предприятий естественных монополий (железнодорожного транспорта, электроэнергетики, магистральных трубопроводов), а также в отношении федеральных автомобильных дорог, поскольку эти отрасли являются наиболее прибыльными и даже в условиях кризиса их финансовое положение остается устойчивым.
Что касается установления единых нормативов отчислений от налоговых доходов в местные бюджеты в зависимости от типа муниципального образования, то в условиях территориальной неравномерности распределения налогового потенциала принятое решение является положительным и позволит обеспечить сбалансированность местных бюджетов. Важным шагом для укрепления финансовых основ местного самоуправления станет и расширение потенциала имущественных налогов. Сегодня муниципалитеты продолжают ощущать нехватку финансовых ресурсов от собственных доходных источников. Удельный вес поступлений налогов от использования имущества и земли в доходной части местных бюджетов в целом по России составил в 2009 году 4,3 %, в регионах Северо-Запада — 4,7 %. Но необходимо установить срок регистрации недвижимого имущества с момента его приобретения.
В Вологодской области с 1 января 2010 года для индивидуальных предпринимателей введена патентная система налогообложения. Основное ее преимущество по сравнению с другими режимами налогообложения — низкий уровень налоговой нагрузки. Но тут, на наш взгляд, существует одна нерешенная на сегодняшний день проблема: Налоговый кодекс дает субъектам РФ право либо вводить патент по всем 69 видам деятельности, либо вообще не вводить его. Необходимо предоставить регионам право самостоятельно определять виды деятельности, по которым будет применяться патент.
О разграничении полномочий между уровнями бюджетной системы
В последние годы много сделано для обеспечения четкого разграничения доходных источников и расходных обязательств бюджетов каждого уровня бюджетной системы Российской Федерации. В соответствии с Программой повышения эффективности бюджетных расходов предусмотрено продолжить работу по разграничению полномочий и организации деятельности публично-правовых образований. Минфин России предлагает начиная с 2012 года перевести финансовое обеспечение милиции общественной безопасности на федеральный бюджет с одновременной передачей на уровень субъектов РФ отдельных государственных полномочий и сокращением передачи межбюджетных трансфертов на уровень регионов.
В бюджете Вологодской области на 2010 год расходы на содержание милиции общественной безопасности составляют 1,6 млрд руб. Объем расходов, по которым планируется отменить софинансирование из федерального бюджета и передать полномочия на уровень субъектов РФ, составляет 2,7 млрд руб. Таким образом, объем дополнительных расходов для Вологодской области, возникающих в результате реализации предложений Минфина России по перераспределению полномочий, составит свыше 1 млрд руб.
По-нашему мнению, передачу полномочий на уровень субъектов РФ целесообразно осуществлять в тех сферах, где регион самостоятельно может определять правила своей деятельности. Например, Минфин России предлагает закрепить за органами власти субъектов РФ полномочие в области содействия занятости населения. Объем соответствующей субвенции из федерального бюджета в 2010 году бюджету Вологодской области составляет 1,3 млрд руб. За счет этих средств обеспечиваются социальные выплаты безработным гражданам, стипендии обучающимся, профессиональная подготовка и переподготовка. В настоящее время реализация данных полномочий во всех субъектах РФ осуществляется по единым правилам независимо от того, где проживает россиянин — на северо-западе или в центральной части России. При передаче этих полномочий регионам получатели данных выплат будут находиться не в равных условиях, так как возможности доходной базы в субъектах РФ различны.
При передаче полномочий по финансированию милиции общественной безопасности на федеральный уровень следовало бы передать на уровень субъектов расходы на поддержку предприятий агропромышленного комплекса, полномочия в области лесных, водных отношений, регулирования и охраны водных биологических ресурсов, охраны и использования объектов животного мира. Эти полномочия достаточно эффективно могли бы исполняться органами государственной власти субъектов РФ.
Об остатках межбюджетных трансфертов
В соответствии с Федеральным законом «О федеральном бюджете на 2010 год и на плановый период 2011–2012 годов» установлено, что неиспользованные по состоянию на 1 января 2010 года остатки межбюджетных трансфертов, предоставленных из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ в форме субвенций, субсидий, иных межбюджетных трансфертов подлежат возврату в федеральный бюджет в течение первых 15 рабочих дней 2010 года. По состоянию на 25 января 2010 года Вологодская область возвратила в федеральный бюджет 716 млн руб., из них субсидии составили 460 млн руб. Подтверждена потребность в возврате остатков на сумму 277 млн руб., из них субсидий — 165 млн руб. Реализация данного вопроса потребовала дополнительной административной работы. В процессе передачи остатков было подготовлено порядка 100 уведомлений.По нашему мнению, начиная с 2011 года необходимо исключить из перечня целевых средств, подлежащих возврату в федеральный бюджет, все виды субсидий. Это позволит более оперативно решать вопросы, связанные с выполнением долгосрочных государственных контрактов и социально-значимых расходных обязательств.
О финансировании расходов на поддержку дорожного хозяйства, на строительство и реконструкцию дорог
Практическая реализация программных задач будет осуществляться в рамках долгосрочных и ведомственных целевых программ, разработанных в порядке и с учетом основных положений в соответствующих сферах. В области транспорта и транспортной инфраструктуры одним из мероприятий заявлена разработка технических регламентов в области дорожного хозяйства. Вместе с тем в условиях экономического кризиса и снижения доходной базы консолидированных бюджетов субъектов РФ расходы на дорожное хозяйство достигли критически низких размеров. Неуклонно растет количество дорог, не отвечающих нормативным требованиям, межремонтные сроки по которым превышают максимально допустимые нормативы, идет процесс интенсивного разрушения покрытий этих дорог.
В 2010 году расходы консолидированного бюджета Вологодской области на дорожное хозяйство уменьшены по сравнению с 2008 годом в 3,7 раза, по сравнению с 2009 годом в 2,3 раза и составляют немногим более 900 млн руб. В настоящее время насчитывается около 11 тыс. километров дорог с просроченными сроками нормативного ремонта, 94 % региональных дорог не отвечают нормативным требованиям.
Запланированных средств крайне недостаточно на обеспечение надлежащего состояния и развития сети областных дорог. Усугубляет ситуацию отсутствие в текущем году безвозмездной помощи из федерального бюджета. Взамен в федеральном бюджете предусмотрены бюджетные кредиты субъектам РФ в сумме 50 млрд руб. Чтобы разрешить сложившуюся ситуацию, необходимо внести изменения в федеральный закон «О федеральном бюджете на 2010 год и плановый период 2011 и 2012 годов», предусмотрев в 2010 году субсидии бюджетам субъектов РФ на поддержку дорожного хозяйства, на строительство и реконструкцию автомобильных дорог общего пользования в рамках подпрограммы «Автомобильные дороги» ФЦП «Развитие транспортной системы России (2010–2015 годы)».
О несбалансированности программы ОМС
Возможности системы ОМС весьма ограниченны. Сегодня через ее структуры проходит только 35–40 % всех финансовых ресурсов здравоохранения. Этого недостаточно, чтобы обеспечить государственные гарантии в предоставлении медицинской помощи. В связи с чем постоянно требуется отвлечение средств бюджетов субъектов РФ.Система ОМС развивается в условиях финансового дефицита. Уровень платежей из бюджетов на обязательное медицинское страхование неработающего населения, исходя из их возможностей, не компенсирует расходы системы на медицинскую помощь. Необходимо перейти к одноканальному финансированию по страховому принципу с оплатой всех видов расходов по полному тарифу на основе стандартов оказания медицинской помощи. Также крайне важно как можно быстрее принять федеральный закон «Об обязательном медицинском страховании».
Об изменениях правового статуса бюджетных учреждений
В соответствии с проектом дополнений к Федеральному закону от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» бюджетное учреждение не вправе отказаться от выполнения государственного (муниципального задания) вне зависимости от достаточности предоставляемых на его реализацию субсидий. Одновременно в Федеральном законе от 8 мая 2010 г. № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» не предусматривается ответственность бюджетного учреждения в случае невыполнения государственного (муниципального) задания.Согласно этому закону в отношении бюджетных учреждений нового типа не применяется субсидиарная ответственность учредителя. Необходимо отметить, что отказ от субсидиарной ответственности по обязательствам бюджетных учреждений создает потенциальную опасность для неконтролируемого роста задолженности бюджетных учреждений. Требование об обязательном включении в трудовой договор с руководителем бюджетного учреждения (в соответствии со ст. 19 Закона № 83-ФЗ) условия о расторжении трудового договора по инициативе работодателя в соответствии с Трудовым кодексом РФ при наличии у бюджетного учреждения просроченной кредиторской задолженности, превышающей предельно допустимые значения, не создает достаточных условий для решения указанной проблемы. Увольнение или иное административное решение, принимаемые в отношении руководителя учреждения, не дают гарантии предотвращения роста задолженности этих учреждений.
Также в Законе № 83-ФЗ недостаточно полно урегулирован вопрос о правомерности использования субсидий, направляемых для выполнения государственных (муниципальных) заданий, на погашение задолженности, возникшей в связи с выполнением этих заданий в отчетные периоды. Необходимо предусмотреть дополнительные меры по контролю за финансово-хозяйственной деятельностью бюджетных учреждений. Например, ввести механизм санкционирования расходов за счет субсидий, выделяемых бюджетным учреждениям на выполнение государственных (муниципальных) заданий.
И еще одно замечание по новому закону о совершенствовании правового положения государственных (муниципальных) учреждений. В соответствии с дополнениями к Закону № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» казенное или бюджетное учреждение может быть реорганизовано, в том числе и в автономное учреждение. Но Закон № 83-ФЗ не содержит возможности реорганизации автономного учреждения в бюджетное или казенное. А в настоящее время многие бюджетные учреждения уже реорганизованы в автономные.
