Для развития муниципальной инфраструктуры в соответствии с растущими потребностями муниципальные образования имеют объективную необходимость в значительных капиталовложениях, обеспечение которых является одной из важнейших задач бюджетной политики администрации муниципалитета. Однако для того чтобы в полной мере финансировать принятые обязательства, необходим планомерный денежный поток не только в отчетном периоде, но и на перспективу.
Принимая на себя инвестиционные обязательства, администрация разрабатывает проект бюджета на очередной финансовый год и плановый период, включая туда инвестиционную программу, финансирование которой предусмотрено в проекте бюджета. В случае недостаточности собственных средств в бюджет закладывается предельный объем заимствований и средств на обслуживание долга.
Кризисный период оказал значительное влияние на возможность бюджетного инвестирования в инфраструктурные и социальные программы городов и регионов, внес существенные коррективы в исполнение бюджета и муниципального образования город Краснодар.
В течение 2009 года на фоне финансово-экономического кризиса происходило существенное снижение темпов роста поступления доходов в местный бюджет в сравнении с минувшим годом. Поступления в городскую казну за 2009 год составили 9,2 млрд руб. (97,7 % к уровню 2008 года). Для сравнения, за 2008 год в Краснодаре был обеспечен темп прироста в сравнении с аналогичным периодом 2007 года на уровне 40 %. Налицо серьезнейший спад существовавшей ранее в течение целого ряда лет положительной динамики роста налоговых поступлений.
Заимствования или урезание расходов?
Если в части доходов произошло их объективное сокращение по сравнению с изначально запланированными, то с расходами ситуация иная. В условиях кризиса обязательства не просто сложно сокращать, их приходится увеличивать, чтобы поддержать ослабленную экономику и незащищенные категории граждан. Социальные расходы бюджета в 2009 году были исполнены на уровне докризисного периода, что способствовало возникновению отрицательного сальдо бюджета в размере 2,2 млрд руб.В результате первоочередным стал вопрос: за счет чего финансировать недостаток собственных средств? За счет дорогостоящего заимствования или урезания расходов?
Конечно, способы покрытия дефицита определяются целями финансирования: инвестиционное, временная недостаточность (кассовые разрывы), финансирование текущих расходов. В стабильных экономических условиях облигационное финансирование дешевле, чем банковское кредитование, это источник «длинных денег», кроме того, муниципальные облигации — привлекательный инструмент вложения финансовых ресурсов для институциональных инвесторов.
Однако, несмотря на оживление рынка ценных бумаг в прошедшем году, осуществлять эмиссию ценных бумаг муниципальные бюджеты не спешат. И без того длительная процедура регистрации еще более осложняется ведомственными проволочками: полной проверкой бюджета на соответствующий год и за три предшествующих, ревизией всей нормативной базы Минфином России, регистрацией устава и условий эмиссии, проверкой их соответствия федеральному законодательству.
Доля облигаций в суммарном объеме всех видов долговых обязательств субъектов РФ к концу 2009 года снизилась до 48 % (против 52 % в начале года) на фоне ярко выраженного всплеска кредитования в конце года. Всего по итогам года 61 субъектом РФ проведено 205 аукционов по привлечению кредитных ресурсов против 44 размещений субфедеральных и муниципальных облигаций, проведенных лишь 17 субъектами и местными администрациями.
Возникновению такой ситуации способствовало постепенное снижение процентных ставок и удлинение сроков по кредитам, предоставляемым регионам и муниципальным образованиям. В 2009 году банки выдали кредитов региональным и местным органам власти на сумму 189 млрд руб., в то время как суммарный объем размещенных на рынке субфедеральных и муниципальных облигаций без учета города Москвы составил около 40 млрд руб. (с учетом Москвы — 155 млрд руб.).
Если говорить об условиях, то средневзвешенная ставка по кредитам органам власти составила 16,2 %, в то время как средневзвешенная доходность по субфедеральным и муниципальным облигациям составила 15,6 %. От постепенного снижения доходности на рынке облигаций удалось выиграть лишь тем эмитентам, которые вышли на рынок в конце 2009 года (средняя доходность составила 11–13 %). Таким образом, привлечение банковских кредитов в 2009 году оказалось не слишком дорогостоящим и значительно более быстрым способом финансирования инвестиционных программ и бюджетных дефицитов.
Сложности заемного финансирования
Однако в привлечении заемного финансирования все же имеются своего рода сложности.Прежде всего это неразвитость рынка муниципального кредитования. Кредиты муниципалитетам предоставляет лишь ограниченное количество банков. Согласно общероссийской статистике доля рынка кредитования муниципальных органов власти крупнейшими банками с государственным участием — Сбербанком и Банком ВТБ — составила в 2009 году около 70 %.
Что касается сроков предоставления кредитов, то банки склонны давать региональным и местным органам власти короткие кредиты в основном на покрытие кассовых разрывов, а не на рефинансирование долга или финансирование инвестиционных программ. При этом причиной сложившейся ситуации не является отсутствие долгосрочных пассивов. В 2009 году объем кредитов коммерческим организациям на срок свыше трех лет составил 5,1 трлн руб., а объем кредитов городам и регионам на тот же срок — 1,9 млрд руб. В структуре кредитного портфеля банков в 2009 году преобладали краткосрочные кредиты городам и регионам до одного года — более 70,4 %, на долю средне- и долгосрочных кредитов приходилось 22,6 % и 7,0 % соответственно.
Кроме того, возможность использования банковского капитала осложняется еще несколькими причинами. Во-первых, отсутствие у банков единой установленной формы кредитного договора, что увеличивает срок его формализации и согласования. Во-вторых, несмотря на крайнюю ограниченность кредитного предложения, администрации муниципальных образований согласно законодательству о государственных и муниципальных закупках вынуждены проводить аукцион на получение необходимых кредитных ресурсов. Сама же процедура проведения аукциона длительна и может занимать от одного до нескольких месяцев. Таким образом, между моментом выставления кредитной заявки и моментом поступления необходимых денежных средств в бюджет муниципального образования проходит значительный временной лаг.
Долговая политика Краснодара
Еще одна сложность — это социальные расходы. Статьи расходов, относящиеся к социальной сфере (образование, культура и искусство, здравоохранение и социальная политика), представляют собой значительную и растущую часть расходов местных бюджетов. В структуре расходов бюджета Краснодара на 2009 год расходы социального характера составляли 45,5 %. Такая высокая доля социальных расходов уменьшает гибкость бюджета, возможности для варьирования расходов, а также снижает возможность привлечения долгового финансирования, поскольку средств для обслуживания и погашения долга становится меньше.Однако в сложившейся экономической ситуации сокращение расходной части — крайне непопулярная мера, чреватая социальными потрясениями. Руководство Краснодара придерживается политики выполнения социальных обязательств в полном объеме.
В 2010 году в бюджете Краснодара предусмотрены ограничения размеров внутреннего муниципального долга на 2010 год — не более 3 млрд руб. и расходов на его обслуживание — не более 0,39 млрд руб. Расходы на обслуживание муниципального долга в течение последних лет не превышали 1 % общего объема расходов бюджета, а в 2008 году и вовсе составили 0,36 %. И связано это было в первую очередь со сдержанной долговой политикой Краснодара. Общий объем привлеченных кредитных ресурсов от кредитных организаций за период 2006–2008 годов составил 1,35 млрд руб. при средневзвешенной процентной ставке 15,4 %.
Чтобы в полной мере обеспечить финансирование не только текущих расходов, но и ряда реализуемых инвестиционных программ, администрации Краснодара в 2009 году пришлось привлекать заемное финансирование в размере 2,5 млрд руб. В результате расходы на обслуживание муниципального долга возросли до 1,24 %.
Бюджетные кредиты и дотации
Еще одним популярным способом финансирования являются кредиты и дотации других уровней бюджетной системы РФ. В 2009 году Минфин России в три раза увеличил дотации на поддержку сбалансированности бюджетов и в 8,5 раза объем предоставляемых бюджетных кредитов. Однако бюджетные кредиты и дотации Минфина России предназначены исключительно для субъектов РФ, муниципальные образования же могут получить заем только от своего региона, что делает такие займы малодоступными.В 2009 году на финансирование временных кассовых разрывов в бюджет Краснодара из краевого бюджета привлечено 886 млн руб., что составило около 40 % общего объема муниципальных заимствований. В то же время безвозмездные поступления в бюджет города были сокращены с 9,09 млрд руб. в 2008 году до 3,51 млрд в 2009 году, или более чем на 60 %, что существенно сказалось на уровне бюджетных доходов.
Рейтинги Краснодара
24 марта 2010 года Международное рейтинговое агентство Moody’s Investors Service присвоило Краснодару первичные рейтинги эмитента в национальной и иностранной валюте на уровне Ba2 по глобальной шкале. Одновременно с этим рейтинговое агентство Moody’s Interfax присвоило городу рейтинг по национальной шкале на уровне Aa2.ru. Прогноз по рейтингам — «стабильный».Данный рейтинг является одним из самых высоких среди рейтингов, присвоенных международными агентствами российским городам, такую оценку Краснодар смог получить благодаря высокому уровню диверсифицированности экономики города, в которой доминирует сфера услуг, а также умеренному уровню прямого и непрямого долга.
В соответствии со среднесрочным бюджетом города ожидается, что показатели исполнения бюджета стабилизируются и его дефицит уже в 2010 году составит 5,6 %, а в 2011–2012 годах еще сократится. При этом сальдо по текущим операциям ожидается положительным.
При такой ситуации привлечение долгового финансирования на основе выпуска облигаций, на наш взгляд, будет способствовать ускорению развития муниципального образования город Краснодар и может быть направлено на покрытие дефицита городского бюджета и реализацию инвестиционных программ и инфраструктурных проектов. При этом в результате должно произойти повышение инвестиционной привлекательности кубанской столицы и рост доверия со стороны институциональных инвесторов, диверсификация структуры внутреннего долга города, снижение зависимости от кредитов коммерческих банков и бюджетных трансфертов администрации Краснодарского края.
