В Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004–2006 годах (далее — Концепция) было представлено Положение о ДРОНДах, а Минфин России разработал Методические рекомендации по подготовке ДРОНДов1. Цель подготовки этих докладов — расширение применения методов среднесрочного бюджетного планирования, ориентированного на результаты, исходя из реализации установленного Бюджетным кодексом РФ принципа эффективности использования бюджетных средств. Задачей же подготовки ДРОНДов было названо обеспечение Правительства РФ и Минфина России информацией, необходимой для составления доклада Правительства РФ о результатах и целях бюджетной политики, проектов перспективного финансового плана и федерального бюджета на очередной финансовый год.
Примечательно, что ДРОНДы упоминаются как в Концепции межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах РФ и муниципальных образованиях до 2013 года, так и в Программе повышения эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года. Таким образом, данный инструмент предполагается использовать и в дальнейшем. Поэтому важно проанализировать опыт, уже имеющийся у субъектов бюджетного планирования.
Содержание ДРОНДов
Сформулированная в положении о ДРОНДах субъектов бюджетного планирования структура доклада до сих пор практически без изменений используется как на федеральном, так и на региональном уровне. ДРОНД включает в себя следующие разделы:- цели, задачи и показатели деятельности;
- расходные обязательства и формирование доходов;
- бюджетные целевые программы и непрограммная деятельность;
- распределение расходов по целям, задачам и программам;
- результативность бюджетных расходов.
Данный подход не учитывает мирового опыта внедрения бюджетирования, ориентированного на результат. Именно показатели конечных результатов в большинстве случаев зависят от значительного числа факторов, которые не находятся в сфере компетенции субъектов бюджетного планирования и на которые они не могут оказывать никакого значимого влияния. При этом в нормативных документах отсутствует какой-либо методологический подход, позволяющий определить, в какой мере те или иные результаты социально-экономического развития обусловлены деятельностью субъектов бюджетного планирования, а в какой — объективными факторами. Заложенный в Положении о ДРОНДах подход затрудняет практическую реализацию результативно-ориентированного бюджетирования.
Целеполагание
Анализ ряда ДРОНДов органов исполнительной власти выявил их определенные недостатки2. Во многих ДРОНДах стратегические цели приводятся без предварительного анализа ситуации в сфере деятельности субъекта бюджетного планирования, тем самым обоснованность указанных целей не может быть подтверждена.В ряде случаев не соблюдается иерархия целей и задач, например, когда формулировка задачи дублирует формулировку цели. В ДРОНДе Министерства спорта, туризма и молодежной политики РФ определена стратегическая цель «содействия вовлечению населения в систематические занятия физической культурой и спортом». Для ее достижения определены следующие задачи: обеспечение содействия развитию массового спорта и физкультурно-оздоровительного движения, обеспечение содействия развитию физической культуры и спорта инвалидов, обеспечение вовлечения в систематические занятия физической культурой и спортом детей и юношей в спортивных школах (то есть формулировки задач практически совпадают с формулировкой цели).
В ряде случаев цели и задачи, определенные субъектом бюджетного планирования, подразумевают взаимодействие с другими министерствами и ведомствами, однако в ДРОНДах часто отсутствуют какие-либо указания на межведомственную координацию.
Другим недостатком в ДРОНДах федеральных органов исполнительной власти можно считать отсутствие анализа рисков невыполнения определенных в них показателей. Наиболее распространенный вариант описания рисков — снижение уровня финансирования. Однако при этом не указывается, как изменится результат при изменении объемов финансирования, нет вариантности возможных значений показателей при различных видах финансирования. В ряде других докладов, например в ДРОНДе Федерального агентства по туризму, представлен перечень системных рисков (таких как финансовые риски, экологические риски) и их описание, однако определение степени влияния данных рисков на установленные докладом показатели не указано.
Выбор показателей и определение результата
Анализ ДРОНДов показал наличие у субъекта бюджетного планирования определенных трудностей с выбором показателей. Используются показатели, достижение которых не зависит исключительно от деятельности соответствующего субъекта бюджетного планирования. Например, в ДРОНДе Минздравсоцразвития России одним из показателей, определенных к задаче «содействие созданию благоприятных условий для повышения рождаемости, улучшению положения семей с детьми», является число родившихся. Понятно, что на него Минздравсоцразвития имеет лишь косвенное влияние.Существуют некоторые сложности и с определением конечного результата деятельности субъекта бюджетного планирования. На уровне бюджетных учреждений выбрать конечный результат, как правило, легче, чем на уровне главного распорядителя бюджетных средств, поскольку учреждения предоставляют услуги конечным потребителям. На уровне главного распорядителя выбор конечного результата не столь очевиден. Примером тому может служить ДРОНД Минобразования России. Одной из определенных в нем целей является «Обеспечение доступности качественного образования для всех слоев населения как основы социальной мобильности и снижения социально-экономической дифференциации в обществе». В качестве показателей достижения данной цели были, в частности, определены:
- число лиц в возрасте 15–72 лет и старше, имеющих высшее профессиональное, среднее профессиональное и среднее общее образование (в расчете на 1000 человек);
- средняя ожидаемая продолжительность обучения в течение предстоящей жизни для детей в возрасте шести лет.
В докладах отсутствует также обоснованность числовых значений показателей. В соответствии с ДРОНДом Федеральной миграционной службы одним из показателей по задаче «Предоставление иностранным гражданам и лицам без гражданства убежища в Российской Федерации» определена «Доля лиц, получивших убежище в Российской Федерации (от обратившихся)». При этом данный показатель определен на уровне 0,35 в течение трех лет. Однако в тексте самого доклада отсутствует обоснование того, почему установлен именно такой уровень показателя, и причина его неизменности в течение трех лет.
Обоснование числовых значений показателя позволит исключить возможные манипуляции со стороны субъекта бюджетного планирования, в данном случае речь идет о показателях, позитивную динамику которых можно обеспечить без изменения реальных результатов деятельности. Например, такой показатель, как раскрываемость преступлений и правонарушений, может повышаться в результате использования таких инструментов, как саботаж при приеме заявлений граждан и т. д. Кроме этого, можно отметить отсутствие методических подходов для выработки плановых значений показателей, что затрудняет их независимую оценку.
В ряде докладов используются показатели, значения которых неизбежно будут возрастать в нестабильных условиях экономического роста, увеличения спроса на рабочую силу и т. п. независимо от усилий субъекта бюджетного планирования. Так, в ДРОНДе Федерального агентства по делам молодежи по задаче «социализация молодых людей, поддержка позитивных жизненных стратегий» определены такие показатели, как:
- доля молодежи с доходами ниже прожиточного уровня;
- уровень безработицы среди молодежи.
Распределение доходов
Анализируя нормативные документы, регламентирующие раздел ДРОНДа, касающийся распределения расходов по целям, задачам и программам, следует отметить существенные недостатки в организации данного процесса. Во-первых, при отсутствии данных для полного распределения отчетных и (или) планируемых расходов могут приводиться выборочные данные по отдельным целям, задачам и (или) бюджетным программам с указанием объема (доли) распределенных и нераспределенных в соответствующем году расходов.Во-вторых, сохраняется возможность аналитического (экспертного) подхода к распределению бюджетных расходов между несколькими одновременно решаемыми целевой программой задачами. Примером в данном случае может служить подпрограмма «ВИЧ-инфекция» проекта ФЦП «Предупреждение и борьба с социально значимыми заболеваниями», расходы по которой экспертным путем были распределены между несколькими задачами в ДРОНДе Минздравсоцравзития.
В-третьих, в случае если действующая федеральная целевая программа, подпрограмма федеральной целевой программы предусматривает достижение ряда результатов, которые могут быть отнесены к различным тактическим задачам и целям, и в рамках указанной программы невозможно провести однозначное аналитическое (экспертное) распределение объема бюджетных расходов по указанным задачам и целям, наименование программы указывается для каждой тактической задачи, решению которой способствует реализация программы, но при определении общей суммы программных расходов объем расходов по такой программе учитывается один раз.
Отсутствие отлаженной процедуры распределения и взаимоувязки расходов с целями, задачами и программами приводит к тому, что субъекты бюджетного планирования по-прежнему сначала в течение года осуществляют деятельность в рамках своей компетенции, а затем уже в ходе подготовки ДРОНДов стараются вписать выполненные мероприятия в определенные докладом цели, задачи и показатели. Очевидно, что организованное таким образом бюджетирование как способ финансового планирования малоэффективно. Существенным недостатком является отсутствие в нормативных документах, регулирующих данный раздел ДРОНДа, требования о необходимости для субъекта бюджетного планирования наряду с разработкой целей и задач определять перечень конкретных мероприятий, направленных на реализацию поставленных задач. Это позволило бы значительно повысить практическую значимость ДРОНДа как программы конкретных действий субъекта бюджетного планирования на предстоящий период и соответственно существенно повысить качество предоставляемой информации данного раздела доклада.
Текущая ситуация
В настоящее время ДРОНДы являются скорее аналитическими докладами, чем документами, на основании которых распределяются бюджетные ассигнования. В своем сегодняшнем виде они позволяют сформировать информацию о планах деятельности субъекта бюджетного планирования, кроме этого они способствуют увязке информации о целях, задачах, результатах их деятельности с фактическими и планируемыми объемами бюджетного финансирования. Следует отметить, что общим недостатком ДРОНДов является отсутствие стимулов к достижению определенных в докладах результатов. В законодательстве нет норм о мониторинге достижения запланированных результатов и о мерах, которые должны приниматься в случае их достижения или не достижения.В настоящее время в большинстве субъектов РФ приняты документы, регламентирующие вопросы формирования докладов. В основном регионы ориентировались на федеральную практику, тексты положений практически полностью повторяют текст федерального Положения о докладах. Однако некоторые субъекты РФ дополнили или модифицировали федеральное положение. В ряде регионов в положения о докладах включены критерии оценки ДРОНДов. В большинстве случаев оценка докладов производится путем определения степени соответствия формы и содержания представленных докладов требованиям, определенным в нормативных документах. Оценка ДРОНДа осуществляется следующим образом: каждому разделу доклада определяют его вес, каждому критерию, по которому оценивается данный раздел доклада, также присваивают вес, оценка критерия осуществляется в баллах. Итоговая оценка степени соответствия доклада в целом определяется как сумма взвешенных оценок по всем разделам. Например, в Ставропольском крае первый раздел ДРОНДа — стратегические цели и задачи — имеет вес 0,25. Критерий «Количество сформулированных стратегических целей и обоснование их взаимосвязанности», определенный для данного раздела, имеет соответственно вес 0,1, а баллы от 0 до 5 зависят от количества обоснованных целей. Представленная система оценки ДРОНДа, естественно, не может оценить качество и достоверность представленного в нем материала.
Следует обратить внимание и на следующий нюанс: сложилась практика, когда подготовкой ДРОНДа занимается узкий круг сотрудников главного распорядителя бюджетных средств, а остальные сотрудники, включая руководителей других подразделений и руководителей подведомственных бюджетных учреждений, почти не принимают участия в данной работе. В такой ситуации текст ДРОНДа не имеет реальной связи с теми ориентирами, к достижению которых стремится персонал соответствующего ведомства в своей практической деятельности. Тем самым ориентация на конечный результат осуществляется лишь формально.
Принимая во внимание изложенные недостатки, можно сделать вывод о том, что на сегодняшний день система ДРОНДов в полном объеме в бюджетный процесс еще не встроена.
