Принятие 122 Федерального закона потребовало выделения дополнительных средств от субъектов России. Только за 1 квартал 2005 года на реализацию всех мер социальной поддержки отдельных категорий граждан в Омской области направлено 432 млн. рублей. Это более чем в три раза превышает расходы аналогичного периода прошлого года. Впрочем, для региона, привыкшего «претворять в жизнь» решения федерального центра, рассчитывая только на собственные силы, (читай: на свой бюджет), подобное не стало чем-то неординарным. Другое дело, что каждый такой шаг формирует и новый пакет вопросов, и вырисовывает новые актуальные проблемы, разрешить которые можно только имея взаимопонимание с центром.
Об этом и о многом другом наш корреспондент беседует с Первым заместителем Председателя Правительства Омской области, Министром финансов Омской области Натальей Фроловой.
– Наталья Константиновна, очевидно, что основной задачей субъекта является сохранение достигнутой динамики, наращивание ее темпов. Другой вопрос – возможно ли будет это в условиях реформирования межбюджетных отношений, в рамках тех глобальных преобразований в сфере местного самоуправления, которые с 1 января 2006 года должны произойти повсеместно?
– Этот вопрос можно назвать, пожалуй, одним из самых основных на сегодняшний день. Достаточно сказать, что введение четвертого уровня бюджетной системы потребовало от субъектов дополнительных ресурсов, которые ранее предусмотрены не были.
В этой связи в регионе уже сегодня проделана значительная работа. Разработаны и приняты все базовые законы Омской области, касающиеся реформы местного самоуправления, постоянно действует рабочая группа, существующим органам местного самоуправления оказывается методическая помощь в организации работы по подготовке к образованию новых муниципальных образований.
– И какие проблемы уже сейчас налицо?
– Первая группа проблем – это недостаточность финансовых средств для подготовки реализации реформы. В первую очередь финансовые трудности возникают у субъекта Федерации и у муниципальных образований в связи с необходимостью проведения инвентаризации и оценки собственности, а также разграничения и регистрацией прав собственности. Объем названых работ громаден.
Кроме того, возникает необходимость практически одномоментной оплаты (в течение одного – 2005 года) значительных сумм денежных средств, которая никак не учтена в межбюджетных отношениях. А ведь именно 131-ый Федеральный закон устанавливает необходимость проведения названных работ.
Помимо этого федеральные структуры, в чьи задачи входит, например, регистрация права собственности, взимают государственную пошлину и с субъектов Федерации, и с муниципальных образований. В этом случае возникает ситуация, когда на местах может просто не хватать средств для проведения расчетов за весь объем необходимых работ.
Создается ситуация, когда Федерация в правовом регулировании требует завершения всех работ в 2005 году, параллельно создавая объективные препятствия для выполнения этих работ.
– И каков выход из данной ситуации?
– Нужно говорить либо об освобождении в 2005 году от всяческой платы субъектов и муниципальных образований за проведение комплекса работ по разграничению прав собственности, либо о выделении целевой финансовой помощи регионам на названные нужды.
Министерство финансов Омской области вышло с инициативой в Законодательное Собрание по внесению в Госдуму проекта федерального закона «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации». Одним из таких изменений предусматривается закрепление государственной пошлины за регистрацию прав на недвижимое имущество за бюджетом субъекта РФ по нормативу отчисления 100 процентов. Это реальный вариант решения лишь одной проблемы.
Но вот еще одна, организационная. Начиная с 2004 года, региональной властью Омской области создается законодательный базис реализации положений закона о местном самоуправлении. Мы работаем над унифицированием правовых актов: модельных уставов поселений, модельных положений о бюджетном процессе, типовых порядков и форм реестров расходных обязательств, типовых решений о бюджете поселений, типовых правовых актов, устанавливающих местные налоги, безусловные расходные обязательства (в первую очередь оплату труда работников бюджетных учреждений поселений).
Неотложного решения требуют вопросы взаимодействия со службой статистики и налоговыми органами. В настоящее время инспекции Федеральной налоговой службы по Омской области не располагают данными о налоговом потенциале по поселениям.
Все это препятствует оценке, применяемой при расчете объема финансовой помощи местным бюджетам. Но мы не бездействуем. Так, согласно 131 – го федерального закона должно происходить разграничении собственности. Данная статья расходов должна финансироваться из федерального центра. Но, как вам уже известно, чаще всего региональный бюджет вынужден самостоятельно решать подобные вопросы. И поэтому из областной казны выделяется 100 миллионов рублей для регистрации разграничения права собственности на землю, из которых 5 миллионов – для льготной категории граждан.
– Проблемы, действительно, внушительные…
– Если бы это было все. Среди тех, которые не так бросаются в глаза, но тоже являются своеобразным тормозом, можно назвать и трудности с регистрацией юридическими и физическими лицами принадлежащего им имущества, и проблему сохраняющихся противоречий в законодательстве.
За примерами далеко ходить не надо. Так, согласно статье 87 Бюджетного кодекса порядок ведения реестра расходных обязательств устанавливается местной администрацией, а по статье 53 Федерального закона № 131-ФЗ – представительным органом местного самоуправления. Это противоречие уже создает сложности при составлении типовых положений о бюджетном процессе в муниципальных образованиях.
И последнее. Существует опасение о недостаточной проработанности норм Бюджетного кодекса по отношению к распределению средств региональных фондов финансовой поддержки муниципальных образований. Подушевой принцип распределения средств данных фондов не учитывает тот факт, что в муниципальных образованиях могут находиться те или иные учреждения, которые изначально создавались и строились в советский период времени для обслуживания населения нескольких муниципальных образований.
Таким образом, муниципальные образования, обладатели таких учреждений, при новом подходе к распределению фондов не дополучат финансовой помощи, несмотря на то, что их учреждения обслуживают большее количество потребителей бюджетных услуг, чем проживает на их территории.
Все озвученные противоречия федерального законодательства требуют скорейшего разрешения. Базовой площадкой для нормативно-правового обеспечения разрешения вышеперечисленных коллизий может стать Академия бюджета и казначейства Минфина России.
– Невольно напрашивается наивный вопрос: а кто работать будет? Ведь старый лозунг «Кадры решают все» еще никто не отменял.
– Обострение кадровой проблемы произойдет в конце 2005 года, когда на территории Омской области необходимо будет обеспечить специалистами 391 новое муниципальное образование. Усугубляется ситуация и повышенными требованиями к руководителям финансовых органов муниципальных образований. Если на уровне муниципального района кандидатуры, отвечающие этим требованиям можно найти, то в поселении в большинстве случаев – нет.
Уже сегодня перед субъектом и перед муниципальными образованиями стоит задача обеспечить обучение и повышение квалификации огромной армии будущих служащих. Проблема осложняется и тем, что сейчас многие образовательные учреждения пытаются освоить рынок обучения и повышения квалификации будущих муниципальных служащих.
К сожалению, анализ учебных программ, предлагаемых многими организациями, свидетельствует о том, что преподавание дисциплин ведется поверхностно и не имеет никакого практического смысла. А если принять во внимание новшества бюджетного учета, которые также требуют специальной подготовки соответствующих сотрудников, то впору хвататься за голову. Проведенное Министерством финансов РФ обучение специалистов (из каждого региона в течение пяти дней) не решает проблему квалифицированного обучения бухгалтерских служб.
С 2005 года применяется новая бюджетная классификация. Она уже повлекла за собой затраты субъектов Федерации и органов местного самоуправления на доработку информационных систем, обслуживающих исполнение бюджета в финансовых органах и бюджетных учреждениях. Внедрение новой Инструкции не допускает неавтоматизированного ведения учетных операций. Для автоматизации нового учета требуется не только заменить все программные продукты, но и многие технические средства во всех финансовых органах и в каждом бюджетном учреждении. В особенности это катастрофично для муниципальных образований, где на поселенческом уровне практически отсутствуют компьютеры и соответствующее программное обеспечение.
– Какие еще проблемы возникают в связи с принятием новой Инструкции?
– Разработанная Инструкция нарушила основополагающий принцип теории бухгалтерского учета, прежде всего, принцип преемственности. Это не просто концептуально новая модель, это – полная замена базовых понятий. Подробное изучение новой Инструкции показывает, что реализация поставленных задач в новой системе бюджетного учета выполнена недостаточно рационально, отсутствует программа переподготовки преподавателей финансовых дисциплин в образовательной сфере и обучения студентов. Этот документ не опробирован ни в одной бюджетной организации муниципальных образований. Отсутствует методологическая база по данному вопросу. С точки зрения решения задачи разработчиком не предложен ни один «сквозной» пример.
– Решение каких финансовых проблем, на ваш взгляд, уже назрело?
– Начиная с 2006 года, к числу таких проблем можно будет отнести и проблему оценки Федерацией величины расходных полномочий, закрепленных за местными уровнями власти, с величиной их доходной базы. Считаем, необходимым в течение 2005 года рассмотреть и решить вопрос о внесении изменений в Бюджетный кодекс в части дополнительного закрепления доходных источников за местными органами самоуправления и не за счет уменьшения доходных источников субъектов Федерации. Здесь следует не забывать о том, что реализация 122 Федерального закона и так потребовала от субъектов РФ значительных финансовых ресурсов и организационных мер.
В этой связи Правительство Омской области выступило с инициативой рассмотреть возможность внесения изменений в законодательство РФ, которые позволили бы формировать единые региональные бюджеты. Данная мера, во-первых, в начале реформы местного самоуправления снизит остроту нехватки квалифицированных кадров в городских и сельских поселениях, во-вторых, обеспечит безусловное выполнение всех обязательств перед населением, проживающим на территории субъекта РФ, вне зависимости от жительства в том или ином муниципальном образовании.
Следовательно, такое решение поможет сохранить на уровне субъекта достигнутую в нашей стране в последнее время социально-экономическую стабильность.
– Что, на ваш взгляд, следует еще предпринять?
– Было бы целесообразным законодательно закрепить возможность централизации на региональном уровне расходов на оплату труда с начислениями всех бюджетных учреждений, находящихся на территории субъекта РФ. В качестве критерия, при котором такая централизация становится возможна, надо бы установить предельный уровень соотношения между совокупными налоговыми, неналоговыми доходами местных бюджетов и совокупной величиной расходных обязательств муниципальных образований.
Нужно, чтобы Министерство финансов РФ централизованным методом внедрило в финансовые органы субъектов РФ и муниципальные образования специальную программу по электронному обмену информацией с налоговыми органами.
Также необходимо обеспечить допуск субъектов и муниципальных образований к налоговой тайне. Для этого нужно внести соответствующие изменения в Налоговый кодекс. Или же передать функцию мобилизации плановых платежей финансовым органам, оставив налоговым органам функции документов оперативного контроля за соблюдением налогов.
Беседовала Светлана Стрельникова.
Об этом и о многом другом наш корреспондент беседует с Первым заместителем Председателя Правительства Омской области, Министром финансов Омской области Натальей Фроловой.
– Наталья Константиновна, очевидно, что основной задачей субъекта является сохранение достигнутой динамики, наращивание ее темпов. Другой вопрос – возможно ли будет это в условиях реформирования межбюджетных отношений, в рамках тех глобальных преобразований в сфере местного самоуправления, которые с 1 января 2006 года должны произойти повсеместно?
– Этот вопрос можно назвать, пожалуй, одним из самых основных на сегодняшний день. Достаточно сказать, что введение четвертого уровня бюджетной системы потребовало от субъектов дополнительных ресурсов, которые ранее предусмотрены не были.
В этой связи в регионе уже сегодня проделана значительная работа. Разработаны и приняты все базовые законы Омской области, касающиеся реформы местного самоуправления, постоянно действует рабочая группа, существующим органам местного самоуправления оказывается методическая помощь в организации работы по подготовке к образованию новых муниципальных образований.
– И какие проблемы уже сейчас налицо?
– Первая группа проблем – это недостаточность финансовых средств для подготовки реализации реформы. В первую очередь финансовые трудности возникают у субъекта Федерации и у муниципальных образований в связи с необходимостью проведения инвентаризации и оценки собственности, а также разграничения и регистрацией прав собственности. Объем названых работ громаден.
Кроме того, возникает необходимость практически одномоментной оплаты (в течение одного – 2005 года) значительных сумм денежных средств, которая никак не учтена в межбюджетных отношениях. А ведь именно 131-ый Федеральный закон устанавливает необходимость проведения названных работ.
Помимо этого федеральные структуры, в чьи задачи входит, например, регистрация права собственности, взимают государственную пошлину и с субъектов Федерации, и с муниципальных образований. В этом случае возникает ситуация, когда на местах может просто не хватать средств для проведения расчетов за весь объем необходимых работ.
Создается ситуация, когда Федерация в правовом регулировании требует завершения всех работ в 2005 году, параллельно создавая объективные препятствия для выполнения этих работ.
– И каков выход из данной ситуации?
– Нужно говорить либо об освобождении в 2005 году от всяческой платы субъектов и муниципальных образований за проведение комплекса работ по разграничению прав собственности, либо о выделении целевой финансовой помощи регионам на названные нужды.
Министерство финансов Омской области вышло с инициативой в Законодательное Собрание по внесению в Госдуму проекта федерального закона «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации». Одним из таких изменений предусматривается закрепление государственной пошлины за регистрацию прав на недвижимое имущество за бюджетом субъекта РФ по нормативу отчисления 100 процентов. Это реальный вариант решения лишь одной проблемы.
Но вот еще одна, организационная. Начиная с 2004 года, региональной властью Омской области создается законодательный базис реализации положений закона о местном самоуправлении. Мы работаем над унифицированием правовых актов: модельных уставов поселений, модельных положений о бюджетном процессе, типовых порядков и форм реестров расходных обязательств, типовых решений о бюджете поселений, типовых правовых актов, устанавливающих местные налоги, безусловные расходные обязательства (в первую очередь оплату труда работников бюджетных учреждений поселений).
Неотложного решения требуют вопросы взаимодействия со службой статистики и налоговыми органами. В настоящее время инспекции Федеральной налоговой службы по Омской области не располагают данными о налоговом потенциале по поселениям.
Все это препятствует оценке, применяемой при расчете объема финансовой помощи местным бюджетам. Но мы не бездействуем. Так, согласно 131 – го федерального закона должно происходить разграничении собственности. Данная статья расходов должна финансироваться из федерального центра. Но, как вам уже известно, чаще всего региональный бюджет вынужден самостоятельно решать подобные вопросы. И поэтому из областной казны выделяется 100 миллионов рублей для регистрации разграничения права собственности на землю, из которых 5 миллионов – для льготной категории граждан.
– Проблемы, действительно, внушительные…
– Если бы это было все. Среди тех, которые не так бросаются в глаза, но тоже являются своеобразным тормозом, можно назвать и трудности с регистрацией юридическими и физическими лицами принадлежащего им имущества, и проблему сохраняющихся противоречий в законодательстве.
За примерами далеко ходить не надо. Так, согласно статье 87 Бюджетного кодекса порядок ведения реестра расходных обязательств устанавливается местной администрацией, а по статье 53 Федерального закона № 131-ФЗ – представительным органом местного самоуправления. Это противоречие уже создает сложности при составлении типовых положений о бюджетном процессе в муниципальных образованиях.
И последнее. Существует опасение о недостаточной проработанности норм Бюджетного кодекса по отношению к распределению средств региональных фондов финансовой поддержки муниципальных образований. Подушевой принцип распределения средств данных фондов не учитывает тот факт, что в муниципальных образованиях могут находиться те или иные учреждения, которые изначально создавались и строились в советский период времени для обслуживания населения нескольких муниципальных образований.
Таким образом, муниципальные образования, обладатели таких учреждений, при новом подходе к распределению фондов не дополучат финансовой помощи, несмотря на то, что их учреждения обслуживают большее количество потребителей бюджетных услуг, чем проживает на их территории.
Все озвученные противоречия федерального законодательства требуют скорейшего разрешения. Базовой площадкой для нормативно-правового обеспечения разрешения вышеперечисленных коллизий может стать Академия бюджета и казначейства Минфина России.
– Невольно напрашивается наивный вопрос: а кто работать будет? Ведь старый лозунг «Кадры решают все» еще никто не отменял.
– Обострение кадровой проблемы произойдет в конце 2005 года, когда на территории Омской области необходимо будет обеспечить специалистами 391 новое муниципальное образование. Усугубляется ситуация и повышенными требованиями к руководителям финансовых органов муниципальных образований. Если на уровне муниципального района кандидатуры, отвечающие этим требованиям можно найти, то в поселении в большинстве случаев – нет.
Уже сегодня перед субъектом и перед муниципальными образованиями стоит задача обеспечить обучение и повышение квалификации огромной армии будущих служащих. Проблема осложняется и тем, что сейчас многие образовательные учреждения пытаются освоить рынок обучения и повышения квалификации будущих муниципальных служащих.
К сожалению, анализ учебных программ, предлагаемых многими организациями, свидетельствует о том, что преподавание дисциплин ведется поверхностно и не имеет никакого практического смысла. А если принять во внимание новшества бюджетного учета, которые также требуют специальной подготовки соответствующих сотрудников, то впору хвататься за голову. Проведенное Министерством финансов РФ обучение специалистов (из каждого региона в течение пяти дней) не решает проблему квалифицированного обучения бухгалтерских служб.
С 2005 года применяется новая бюджетная классификация. Она уже повлекла за собой затраты субъектов Федерации и органов местного самоуправления на доработку информационных систем, обслуживающих исполнение бюджета в финансовых органах и бюджетных учреждениях. Внедрение новой Инструкции не допускает неавтоматизированного ведения учетных операций. Для автоматизации нового учета требуется не только заменить все программные продукты, но и многие технические средства во всех финансовых органах и в каждом бюджетном учреждении. В особенности это катастрофично для муниципальных образований, где на поселенческом уровне практически отсутствуют компьютеры и соответствующее программное обеспечение.
– Какие еще проблемы возникают в связи с принятием новой Инструкции?
– Разработанная Инструкция нарушила основополагающий принцип теории бухгалтерского учета, прежде всего, принцип преемственности. Это не просто концептуально новая модель, это – полная замена базовых понятий. Подробное изучение новой Инструкции показывает, что реализация поставленных задач в новой системе бюджетного учета выполнена недостаточно рационально, отсутствует программа переподготовки преподавателей финансовых дисциплин в образовательной сфере и обучения студентов. Этот документ не опробирован ни в одной бюджетной организации муниципальных образований. Отсутствует методологическая база по данному вопросу. С точки зрения решения задачи разработчиком не предложен ни один «сквозной» пример.
– Решение каких финансовых проблем, на ваш взгляд, уже назрело?
– Начиная с 2006 года, к числу таких проблем можно будет отнести и проблему оценки Федерацией величины расходных полномочий, закрепленных за местными уровнями власти, с величиной их доходной базы. Считаем, необходимым в течение 2005 года рассмотреть и решить вопрос о внесении изменений в Бюджетный кодекс в части дополнительного закрепления доходных источников за местными органами самоуправления и не за счет уменьшения доходных источников субъектов Федерации. Здесь следует не забывать о том, что реализация 122 Федерального закона и так потребовала от субъектов РФ значительных финансовых ресурсов и организационных мер.
В этой связи Правительство Омской области выступило с инициативой рассмотреть возможность внесения изменений в законодательство РФ, которые позволили бы формировать единые региональные бюджеты. Данная мера, во-первых, в начале реформы местного самоуправления снизит остроту нехватки квалифицированных кадров в городских и сельских поселениях, во-вторых, обеспечит безусловное выполнение всех обязательств перед населением, проживающим на территории субъекта РФ, вне зависимости от жительства в том или ином муниципальном образовании.
Следовательно, такое решение поможет сохранить на уровне субъекта достигнутую в нашей стране в последнее время социально-экономическую стабильность.
– Что, на ваш взгляд, следует еще предпринять?
– Было бы целесообразным законодательно закрепить возможность централизации на региональном уровне расходов на оплату труда с начислениями всех бюджетных учреждений, находящихся на территории субъекта РФ. В качестве критерия, при котором такая централизация становится возможна, надо бы установить предельный уровень соотношения между совокупными налоговыми, неналоговыми доходами местных бюджетов и совокупной величиной расходных обязательств муниципальных образований.
Нужно, чтобы Министерство финансов РФ централизованным методом внедрило в финансовые органы субъектов РФ и муниципальные образования специальную программу по электронному обмену информацией с налоговыми органами.
Также необходимо обеспечить допуск субъектов и муниципальных образований к налоговой тайне. Для этого нужно внести соответствующие изменения в Налоговый кодекс. Или же передать функцию мобилизации плановых платежей финансовым органам, оставив налоговым органам функции документов оперативного контроля за соблюдением налогов.
Беседовала Светлана Стрельникова.
