Современная система межбюджетных отношений начала формироваться в 1994 году, когда мы перешли от прямого счета дотаций бюджетам субъектов Российской Федерации к так называемому долевому распределению дотаций между региональными бюджетами. Вначале это было для финансистов субъектов определенным шоком. Но шок быстро прошел, и большинство специалистов поняли преимущества нового порядка. Во-первых, они оказались избавлены от колоссальных ежегодных расчетов, предоставляемых в Минфин. Во-вторых, новый порядок расчета финансовой помощи исключал субъективизм чиновников, а следовательно, был более справедливым.
В начале реформы межбюджетных отношений фактически действовала одноканальная система поддержки бюджетов субъектов Российской Федерации в форме дотации. Несмотря на очевидные преимущества новой системы, она нуждалась в совершенствовании. До 1999 года совершенствование межбюджетных отношений осуществлялось методом «проб и ошибок», без какой-либо системной их модернизации. Первая Концепция о реформировании межбюджетных отношений была принята в 1999 году, и ее положения реализовывались в период 1999–2001 годов. За этот период были сформулированы единые принципы формирования межбюджетных отношений, определены формы финансовой помощи регионам и, самое главное, сформулированы системообразующие элементы межбюджетных отношений. Далее была принята программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года. В рамках этой программы была проделана большая работа по разграничению расходных полномочий, ликвидированы пресловутые нефинансируемые мандаты, удалось на постоянной основе закрепить доходы за бюджетами разных уровней, включая местные бюджеты. Впервые Бюджетным кодексом Российской Федерации за местными бюджетами были закреплены доходы, что стало залогом их стабильности. Окончательно сформировался формализованный механизм поддержки региональных и местных бюджетов. В результате реализации данной программы удалось добиться того, что 95 % трансфертов в региональные бюджеты распределяются по формализованным методикам, утвержденным на федеральном уровне. Около 70 % межбюджетных трансфертов, распределяемых между бюджетами субъектов Российской Федерации на формализированной основе, утверждается законом о федеральном бюджете.
Здесь еще имеются резервы для совершенствования, поскольку 30 % межбюджетных трансфертов все же распределяется либо Правительством Российской Федерации, либо федеральными органами исполнительной власти. В дальнейшем необходимо двигаться в направлении законодательного утверждения распределения межбюджетных трансфертов в полном объеме. Оговорюсь, что в полном объеме сделать это скорее всего никогда не удастся, так как существует потребность в финансовой помощи, которая оказывалась бы оперативно в ходе исполнения бюджетов, поскольку могут возникнуть любые непредвиденные обстоятельства. Так, в кризисный период поток средств, выделяемых с учетом оперативных результатов исполнения бюджетов, достиг колоссальных объемов — около 300 млрд руб., включая бюджетные кредиты.
В период 2006–2008 годов совершенствование межбюджетных отношений проходило в рамках реализации Концепции повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации. Она не предусматривала кардинальных изменений в системе межбюджетных отношений, а была рассчитана на повышение эффективности сформированной системы и качества управления региональными бюджетами, на выработку соответствующих стимулирующих механизмов. Данная Концепция, кроме того, ставила целью укрепление финансовой самостоятельности субъектов Российской Федерации, улучшение качества управления финансами, создание стимулов для увеличения доходов, а также обеспечение принципа гласности, прозрачности при формировании региональных и местных бюджетов.
Экономический кризис, который охватил весь мир и особенно Европу, потребовал принятия еще одного программного документа — Концепции межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях до 2013 года, одобренной распоряжением Правительства Российской Федерации от 8 августа 2009 г. № 1123-р. Мероприятия данной Концепции связаны с совершенствованием системы межбюджетных отношений, сформированной в предыдущие годы.
В ходе предшествующей работы сформировалась четкая структура межбюджетных трансфертов, которая по своему экономическому содержанию подразделяется на две составляющие: финансовую помощь и компенсационные трансферты. Финансовая помощь в свою очередь делится на два направления: финансовую помощь на осуществление текущих расходов и финансовую помощь на инвестиционные цели. Такая помощь выделяется в виде двух видов трансфертов: дотаций, являющихся необусловленными трансфертами, предоставляемыми из фонда финансовой поддержки, и субсидий из фонда сбалансированности, являющихся обусловленной финансовой помощью. Субсидии предоставляются по двум направлениям: текущие субсидии и инвестиционные субсидии. Инвестиционные субсидии, как правило, выделяются через Инвестиционный фонд либо через федеральные целевые программы. К компенсационным трансфертам относятся трансферты, выделяемые в форме субвенций на финансирование делегированных субъектам Российской Федерации полномочий Российской Федерации.
Действующая система межбюджетных трансфертов не лишена недостатков. Рассмотрим предлагаемые пути совершенствования по видам трансфертов.
Механизм субсидий претерпел серьезные изменения с момента их введения в 2000 году. Изначально их задача состояла в том, чтобы стимулировать субъекты Российской Федерации к финансированию приоритетных направлений расходов. В первый год действия субсидий было определено два таких приоритета. Первый был связан с необходимостью ликвидации огромной задолженности по детским пособиям, второй — с задолженностью по субсидиям на оплату ЖКХ малоимущим слоям населения. Предприятия ЖКХ эти субсидии предоставляли, но компенсации из бюджета не получали. Субсидии в двух указанных направлениях себя оправдали, и буквально через три-четыре года мы полностью ликвидировали задолженность и по детским пособиям, и по ЖКХ. На сегодняшний день количество видов субсидий достигло 125. Даже после их укрупнения сохранятся 94 вида субсидий. Что самое важное, объем субсидий начинает превышать объем финансовой помощи субъектам Российской Федерации.
В субъектах Российской Федерации ситуация аналогична. В некоторых субъектах Российской Федерации количество субсидий также достигает нескольких десятков, а их объем превышает в несколько раз, а иногда в десятки раз, объем дотации. В трех регионах объем субсидии превышает объем дотации в 10 и более раз, а в одном — в 30 раз.
Помимо значительного количества и значительного объема механизм субсидий содержит в себе целый ряд недостатков. Во-первых, основной объем субсидий поступает в регионы, имеющие большие возможности для софинансирования, то есть в наиболее обеспеченные субъекты. Практика последних лет показывает, что у многих «состоятельных» регионов, которые могли бы и вовсе обойтись без субсидий, их доля в объеме доходов значительно превышает аналогичные доли в бюджетах дотационных субъектов, действительно нуждающихся в поддержке.
Во-вторых, не всегда субсидии получают те субъекты Российской Федерации, которые для соответствующей отрасли являются ключевыми. Так, наибольший объем субсидий на развитие сельского хозяйства получают два региона, не входящие в число самых значимых в общем объеме сельскохозяйственного производства. В то же время «хлебные» регионы, вносящие основной вклад в объем валового сельхозпродукта, получают меньший объем субсидий. Здесь вновь работает схема: если есть деньги, значит есть возможность софинансирования и получения большей доли субсидий.
К сожалению, в большинстве случаев условия выделения субсидий не увязываются с достижением конкретных целей в конкретные сроки. Нельзя не отметить бюрократизированность механизма данного вида трансфертов. Механизм предоставления субсидии предельно усложнен: требуется ежегодное принятие нормативно-правовых актов Правительством Российской Федерации, подписание соглашений с федеральными органами исполнительной власти, принятие ими нормативно-правовых актов. Разумеется, это не может не затягивать начало финансирования этих субсидий.
Сегодня межбюджетные трансферты в виде субсидий администрируются не только Министерством финансов, но и Министерством регионального развития, и еще примерно 30 федеральными органами исполнительной власти. Несмотря на то что главной задачей субсидий является стимулирование финансирования из региональных бюджетов определенных на федеральном уровне приоритетов, в настоящее время нет механизма определения этих приоритетов. Рассматриваемая Концепция предусматривает определение таких приоритетов. Сегодня необходимо включить их в бюджетное законодательство. В целом же цель финансовой помощи заключается в выравнивании бюджетной обеспеченности, то есть создании для всех субъектов или муниципальных образований одинаковых финансовых условий с одновременным повышением ответственности за результаты деятельности. Тем более что у нас уже создана система оценки результатов деятельности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.
Целый ряд мероприятий Концепции связан с регулированием межбюджетных отношений в субъектах Российской Федерации. Одним из основных недостатков межбюджетных отношений в субъектах Российской Федерации является отсутствие требований к определению объема дотаций местным бюджетам. Регионы формируют фонды финансовой поддержки в объемах, не увязанных с конкретными целевыми показателями по снижению различий в бюджетной обеспеченности муниципальных образований. Вместе с тем на федеральном уровне установлены требования к определению объема дотаций для регионов. Это позволяет сформировать стабильный объем дотации, а субъектам Российской Федерации значительно легче ориентироваться и прогнозировать возможный объем финансовой помощи в очередном финансовом году. В Бюджетном кодексе в рамках реализации Концепции будет установлено требование к порядку определения объема фонда финансовой поддержки муниципальных образований.
Ряд новаций, предусмотренных Концепцией, касается налогового регулирования бюджетной обеспеченности муниципальных образований. Прежде всего будет предусмотрено право субъектов Российской Федерации устанавливать единые дополнительные нормативы сверх нормативов, которые установлены в Бюджетном кодексе Российской Федерации, отчислений от федеральных и региональных налогов в местные бюджеты по типам муниципальных образований. Сегодня существует норма, в соответствии с которой дополнительные нормативы отчислений от федеральных налогов в бюджеты городского округа устанавливаются как сумма нормативов отчислений в бюджеты районов и поселений. В соответствии с новой нормой можно будет установить отдельные нормативы отчислений для городских округов, муниципальных районов и поселений. Но эти нормативы должны быть едиными для каждого типа муниципальных образований.
Представители муниципальных образований много лет ставят вопрос о том, чтобы при определении уровня финансовой самостоятельности муниципальных образований, который может являться основанием для введения некоторых ограничений, в объем финансовой помощи не включались доходы, полученные в результате установления дополнительных нормативов отчислений взамен дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности. В соответствии с Концепцией предполагается внесение поправок, согласно которым доходы по дополнительным нормативам будут исключаться из объема финансовой помощи при определении уровня дотационности муниципального образования.
Предлагается также часть налогов, закрепленных в настоящее время за субъектами Российской Федерации, передать муниципальным образованиям, поскольку органы местного самоуправления могут серьезно повлиять на их базу. В первую очередь это налог, уплачиваемый при применении упрощенной системы налогообложения в форме патента, а также единый сельскохозяйственный налог.
В настоящее время проводится работа по инвентаризации налоговых льгот, установленных на федеральном уровне по региональным и местным налогам. Большая часть данных льгот будет отменена, часть из них (имеются в виду льготы, носящие социальный характер) будет оставлена на усмотрение органов местного самоуправления.
Анализ системы так называемого отрицательного трансферта показал неэффективность этого механизма как инструмента выравнивания бюджетной обеспеченности. Он не играет никакой регулирующей роли, является дестимулирующим фактором в части заинтересованности органов местного самоуправления в увеличении налоговых доходов. Предлагается введение прогрессивной шкалы изъятия отрицательного трансферта. В настоящее время рассматривается следующая норма, в соответствии с которой при превышении доходов в 2–5 раз изымается 50 % «сверхдоходов», а при превышении более чем в пять раз изымается весь доход, превышающий пятикратное превышение по сравнению со среднедушевыми доходами по всем муниципальным образованиям.
В Концепции предусмотрен большой раздел, в соответствии с которым окончательно должны быть решены вопросы разграничения полномочий. В связи с этим Минрегион России готовит очередной законопроект по разграничению полномочий, призванный исключить дублирование полномочий и конкретизацию их содержания. Важные положения Концепции, на которых я хотел бы остановиться, связаны с обеспечением платежеспособности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Первый касается вопроса, который частично учтен в Бюджетном кодексе Российской Федерации. В настоящее время субъектам Российской Федерации предоставлено право создания резервных фондов, предназначенных для исполнения расходных обязательств субъекта в случае недостаточности доходов его бюджета (антикризисный резервный фонд). В соответствии с Концепцией субъекты Российской Федерации, для которых характерна цикличность исполнения доходов — субъекты с мононаправленной экономикой, где значительный объем валового продукта создается в одной отрасли (газовой, нефтяной, металлургической), — обязаны создавать резервные фонды в годы, когда наблюдаются большие темпы роста производства в соответствующих отраслях.
Второй момент также связан с обеспечением платежеспособности и касается изменения механизмов введения временной финансовой администрации. В настоящее время она вводится в том случае, если просроченная задолженность составляет 30 % объема собственных доходов бюджета субъекта Российской Федерации. В соответствии с Концепцией работу по обеспечению платежеспособности предлагается начинать на более ранней стадии.
Вопрос о неплатежеспособности субъекта Российской Федерации будет ставиться, если его просроченная задолженность составляет 10 % от объема собственных доходов. В этом случае Министерству финансов будет предоставлено право требовать от субъекта представления программы восстановления платежеспособности. Если данная программа, согласованная с Минфином России, не будет реализовываться успешно и рост задолженности продолжится, то будет ставиться вопрос о введении временной финансовой администрации. Временная финансовая администрация будет вводиться, если задолженность составит более 20 % от общего объема собственных доходов и если в течение 90 дней эта задолженность не снизится. В России нет опыта введения временной финансовой администрации, но анализ нормативно-правового обеспечения показывает: в законодательстве много пробелов и неточностей. Поэтому стоит задача совершенствования нормативно-правового обеспечения этого процесса.
