Сокращение доходов бюджетов всех уровней, произошедшее в результате кризиса, привело к сворачиванию инвестиционных проектов, что в первую очередь сказалось на развитии инфраструктуры страны. Между тем очевидно, что ветшание объектов инфраструктуры становится тормозом для дальнейшего развития российской экономики. В условиях бюджетных ограничений особое значение приобретает механизм государственно-частного партнерства (ГЧП), который может обеспечить финансирование капиталоемких долгосрочных проектов, привлекая внебюджетные источники. На форуме «Государственно-частное партнерство в комплексном развитии территорий», прошедшем в Москве, выявилась высокая заинтересованность представителей власти и бизнеса в развитии ГЧП и наряду с этим были обозначены наиболее важные проблемы в этой сфере.
В ходе дискуссий участники форума обсудили достигнутые результаты в сфере государственно-частного партнерства и дальнейшие меры, необходимые для более активного развития ГЧП и совершенствования соответствующей нормативно-правовой базы. В целом, по мнению участников, основы законодательства в сфере ГЧП сформированы, однако остается и много пробелов. Например, законодательно не закреплено само определение государственно-частного партнерства, нет положений, целенаправленно регулирующих различные нюансы реализации проектов ГЧП. Не определены приоритетные отрасли и сферы применения ГЧП, в которых допустимо заключение договоров долгосрочного характера между органами власти и бизнес-структурами. Федеральное законодательство, относящееся к сфере ГЧП, и региональные (муниципальные) программы зачастую никак не связаны между собой, что является существенным ограничением для развития инфраструктурных проектов.
Одним из барьеров является очень высокий уровень принятия решений по региональным инвестиционным проектам — на уровне Правительства РФ, из-за чего согласование регионального проекта может длиться не один месяц. Однако в этом направлении произошли подвижки: с 2011 года предусматривается направление средств Инвестиционного фонда РФ в виде субсидий бюджетам регионов для поддержки региональных инвестиционных проектов. То есть происходит снижение уровня принятия решений по проектам ГЧП до уровня органов государственной власти субъектов Федерации под контролем федеральных органов.
Следовательно, возникает проблема, связанная с бюджетным обеспечением деятельности администраций субъектов Федерации и муниципалитетов по подготовке проектов ГЧП. Например, такие крупные проекты Санкт-Петербурга, как строительство Западного скоростного диаметра, Орловского тоннеля, реконструкция аэропорта «Пулково», невозможно было бы осуществить без участия администрации города в финансировании предпроектной работы. Однако большинство регионов и муниципальных образований в сегодняшних условиях не способны выделить необходимые средства на подготовку проектов ГЧП, которые могут достигать 5 % от стоимости проекта. В связи с этим, по мнению участников форума, было бы целесообразно осуществлять возмещение средств, затраченных на подготовку региональных и муниципальных инвестиционных проектов, из Инвестиционного фонда РФ.
В связи с этим государство должно брать на себя многочисленные риски, становясь ответственным участником соглашений ГЧП:
В случае если такие механизмы будут созданы, станет возможным привлекать средства международных институциональных инвесторов, а также средства
Пенсионного фонда РФ. То же самое относится к проблеме удорожания проекта. Если проект удорожается, то в конечном итоге за это расплачивается или потребитель, или возникшую разницу должно субсидировать государство. В случае разработки механизма, позволяющего субсидировать кредитные ставки за счет средств бюджета, срок реализации долгосрочного проекта становится непринципиальным фактором, что позволит привлекать «длинные» деньги.
Еще один проблемный момент связан с законодательными условиями по суммам финансирования проектов. Например, Внешэкономбанк может финансировать проекты с общим объемом капиталовложений не менее 2 млрд руб. Большинству малых и средних населенных пунктов не нужны такие масштабные проекты, но потребность в развитии инфраструктуры остается. Для решения этой проблемы необходимо разработать механизм, позволяющий объединять несколько муниципальных заказов в единый лот для участия в конкурсе, привлекать единого заемщика, который бы финансировал строительство объектов (например, котельных) сразу в нескольких населенных пунктах на территории региона. В противном случае деньги на инфраструктурное развитие регионов дальше административных центров дойти не смогут.
Не лучшим образом на отношении к государству как к партнеру со стороны бизнеса сказывается сокращение размеров Инвестиционного фонда РФ. В 2009 году размер фонда был сокращен со 113 до 56 млрд руб., в 2010 году произошло дальнейшее снижение — до 35,5 млрд руб. Государство в проектах ГЧП связано определенными обязательствами, и эти обязательства не должны пересматриваться в одностороннем порядке. Министерство регионального развития РФ разработало проект постановления Правительства РФ, который устанавливает принципы, стандарты и порядок контроля за ходом реализации проектов Инвестфонда России. Он позволяет прогнозировать реализацию инвестиционных проектов на пятилетний период и соответствующие объемы бюджетных ассигнований с учетом темпов роста индекса физического объема ВВП и прогноза инфляции. Это позволит в будущем планировать использование средств Инвестфонда и предотвратить резкое сокращение финансирования проектов в случае финансово-экономических кризисов.
В январе 2010 года вступила в силу новая методика расчета показателей эффективности региональных инвестиционных проектов. В ней пропорции софинансирования проектов изменены в сторону уменьшения доли бюджетов субъектов Федерации, при этом требуемый минимальный уровень софинансирования для новых проектов снижен более чем в два раза. За счет принимаемых мер Инвестиционный фонд РФ должен быть поддержан и сохранен как эффективный инструмент развития инфраструктуры и приоритетных экономических проектов.
Данный закон был разработан Экспертным советом по законодательству о ГЧП Комитета Госдумы РФ по экономической политике и предпринимательству совместно с центром ГЧП Внешэкономбанка и в мае 2009 года направлен и рекомендован к принятию законодательным собраниям субъектов РФ. Во многих регионах и до этого шла активная работа над законодательством, регулирующим ГЧП, после рассылки текста модельного закона было принято девять региональных законов, и все они в большей или меньшей степени учитывали его положения.
В целом модельный региональный закон направлен на развитие контрактных отношений между частным сектором и органами государственной власти или муниципального образования, которые позволяли бы привлекать инвестиции в проекты реконструкции и строительства объектов инфраструктуры. Закон определяет порядок передачи ответственности за эксплуатацию и предоставление услуг с использованием объектов инфраструктуры инвестору и оператору контракта, а также способствует организации рынка проектов ГЧП через ряд стандартных процедур. В законе закреплены основные формы договоров по проектам ГЧП: договор аренды, договор об использовании интеллектуальной собственности, договор строительного подряда, гарантийное соглашение и т. д.
Через механизмы, предусмотренные в законе, частично может быть решена проблема ограниченной способности органов государственной власти и местного самоуправления отвечать по своим обязательствам в рамках соглашений о партнерстве, которая является принципиальным препятствием для широкого использования ГЧП в России. В законе предусмотрен блок финансовых обязательств, которые в рамках бюджетного законодательства могут взять на себя органы государственной и муниципальной власти.
В ходе дискуссий участники форума обсудили достигнутые результаты в сфере государственно-частного партнерства и дальнейшие меры, необходимые для более активного развития ГЧП и совершенствования соответствующей нормативно-правовой базы. В целом, по мнению участников, основы законодательства в сфере ГЧП сформированы, однако остается и много пробелов. Например, законодательно не закреплено само определение государственно-частного партнерства, нет положений, целенаправленно регулирующих различные нюансы реализации проектов ГЧП. Не определены приоритетные отрасли и сферы применения ГЧП, в которых допустимо заключение договоров долгосрочного характера между органами власти и бизнес-структурами. Федеральное законодательство, относящееся к сфере ГЧП, и региональные (муниципальные) программы зачастую никак не связаны между собой, что является существенным ограничением для развития инфраструктурных проектов.
Одним из барьеров является очень высокий уровень принятия решений по региональным инвестиционным проектам — на уровне Правительства РФ, из-за чего согласование регионального проекта может длиться не один месяц. Однако в этом направлении произошли подвижки: с 2011 года предусматривается направление средств Инвестиционного фонда РФ в виде субсидий бюджетам регионов для поддержки региональных инвестиционных проектов. То есть происходит снижение уровня принятия решений по проектам ГЧП до уровня органов государственной власти субъектов Федерации под контролем федеральных органов.
Формирование рынка ГЧП
На форуме говорилось и о том, что в России отсутствует сформированный рынок проектов ГЧП. Предложение проектов в области транспорта, ЖКХ, туризма, других отраслей весьма ограниченно как в количественном, так и в качественном отношении. Это связано с тем, что в рамках действующего законодательства ответственность за развитие проектного предложения в большой степени несут органы государственного и муниципального управления. Они отвечают за то, чтобы обеспечить развитие соответствующих проектов, организовать подготовку и проведение конкурсов, выбрать частных инвесторов.Следовательно, возникает проблема, связанная с бюджетным обеспечением деятельности администраций субъектов Федерации и муниципалитетов по подготовке проектов ГЧП. Например, такие крупные проекты Санкт-Петербурга, как строительство Западного скоростного диаметра, Орловского тоннеля, реконструкция аэропорта «Пулково», невозможно было бы осуществить без участия администрации города в финансировании предпроектной работы. Однако большинство регионов и муниципальных образований в сегодняшних условиях не способны выделить необходимые средства на подготовку проектов ГЧП, которые могут достигать 5 % от стоимости проекта. В связи с этим, по мнению участников форума, было бы целесообразно осуществлять возмещение средств, затраченных на подготовку региональных и муниципальных инвестиционных проектов, из Инвестиционного фонда РФ.
Основные препятствия
Как полагают участники форума, возможности привлечения в проекты ГЧП средств частных инвесторов, в том числе международных финансовых организаций, ограничены тем, что соглашения зачастую плохо учитывают интересы финансового сектора. Основной риск заключается в том, будут ли Федерация, регион или муниципалитет исполнять взятые на себя обязательства в долгосрочной перспективе. Действительно, средний срок реализации инфраструктурного проекта составляет от 5 до 15 лет. За этот период в стране как минимум один раз произойдет смена политической элиты, возможен пересмотр государственных экономических приоритетов, условий соглашений и т. д. В России пока не сформирована культура стратегического планирования социально-экономического развития, что является важнейшим условием при принятии решения о финансировании долгосрочных проектов.В связи с этим государство должно брать на себя многочисленные риски, становясь ответственным участником соглашений ГЧП:
- риски, связанные с досрочным прекращением контракта;
- риски, связанные с трафиком, в случае если реализуются параллельные транспортные проекты;
- риски, связанные с использованием построенных объектов (например, если частный инвестор строит объекты социальной инфраструктуры);
- риски, связанные с изменением стоимости обменного курса, если привлечены средства в валюте;
- риски, связанные с изменением условий рефинансирования проекта, которые не зависят от частного инвестора.
В случае если такие механизмы будут созданы, станет возможным привлекать средства международных институциональных инвесторов, а также средства
Пенсионного фонда РФ. То же самое относится к проблеме удорожания проекта. Если проект удорожается, то в конечном итоге за это расплачивается или потребитель, или возникшую разницу должно субсидировать государство. В случае разработки механизма, позволяющего субсидировать кредитные ставки за счет средств бюджета, срок реализации долгосрочного проекта становится непринципиальным фактором, что позволит привлекать «длинные» деньги.
Еще один проблемный момент связан с законодательными условиями по суммам финансирования проектов. Например, Внешэкономбанк может финансировать проекты с общим объемом капиталовложений не менее 2 млрд руб. Большинству малых и средних населенных пунктов не нужны такие масштабные проекты, но потребность в развитии инфраструктуры остается. Для решения этой проблемы необходимо разработать механизм, позволяющий объединять несколько муниципальных заказов в единый лот для участия в конкурсе, привлекать единого заемщика, который бы финансировал строительство объектов (например, котельных) сразу в нескольких населенных пунктах на территории региона. В противном случае деньги на инфраструктурное развитие регионов дальше административных центров дойти не смогут.
Не лучшим образом на отношении к государству как к партнеру со стороны бизнеса сказывается сокращение размеров Инвестиционного фонда РФ. В 2009 году размер фонда был сокращен со 113 до 56 млрд руб., в 2010 году произошло дальнейшее снижение — до 35,5 млрд руб. Государство в проектах ГЧП связано определенными обязательствами, и эти обязательства не должны пересматриваться в одностороннем порядке. Министерство регионального развития РФ разработало проект постановления Правительства РФ, который устанавливает принципы, стандарты и порядок контроля за ходом реализации проектов Инвестфонда России. Он позволяет прогнозировать реализацию инвестиционных проектов на пятилетний период и соответствующие объемы бюджетных ассигнований с учетом темпов роста индекса физического объема ВВП и прогноза инфляции. Это позволит в будущем планировать использование средств Инвестфонда и предотвратить резкое сокращение финансирования проектов в случае финансово-экономических кризисов.
В январе 2010 года вступила в силу новая методика расчета показателей эффективности региональных инвестиционных проектов. В ней пропорции софинансирования проектов изменены в сторону уменьшения доли бюджетов субъектов Федерации, при этом требуемый минимальный уровень софинансирования для новых проектов снижен более чем в два раза. За счет принимаемых мер Инвестиционный фонд РФ должен быть поддержан и сохранен как эффективный инструмент развития инфраструктуры и приоритетных экономических проектов.
Модельный региональный закон о ГЧП
Решение большинства этих проблемных вопросов участники форума видят в урегулировании регионального и муниципального законодательства. Наиболее продуктивным решением в этом отношении, с точки зрения законодательного обеспечения реализации региональных и муниципальных проектов ГЧП, представляется унификация региональных нормативно-правовых актов на основе модельного закона «Об участии субъекта Российской Федерации, муниципального образования в проектах государственно-частного партнерства».Данный закон был разработан Экспертным советом по законодательству о ГЧП Комитета Госдумы РФ по экономической политике и предпринимательству совместно с центром ГЧП Внешэкономбанка и в мае 2009 года направлен и рекомендован к принятию законодательным собраниям субъектов РФ. Во многих регионах и до этого шла активная работа над законодательством, регулирующим ГЧП, после рассылки текста модельного закона было принято девять региональных законов, и все они в большей или меньшей степени учитывали его положения.
В целом модельный региональный закон направлен на развитие контрактных отношений между частным сектором и органами государственной власти или муниципального образования, которые позволяли бы привлекать инвестиции в проекты реконструкции и строительства объектов инфраструктуры. Закон определяет порядок передачи ответственности за эксплуатацию и предоставление услуг с использованием объектов инфраструктуры инвестору и оператору контракта, а также способствует организации рынка проектов ГЧП через ряд стандартных процедур. В законе закреплены основные формы договоров по проектам ГЧП: договор аренды, договор об использовании интеллектуальной собственности, договор строительного подряда, гарантийное соглашение и т. д.
Через механизмы, предусмотренные в законе, частично может быть решена проблема ограниченной способности органов государственной власти и местного самоуправления отвечать по своим обязательствам в рамках соглашений о партнерстве, которая является принципиальным препятствием для широкого использования ГЧП в России. В законе предусмотрен блок финансовых обязательств, которые в рамках бюджетного законодательства могут взять на себя органы государственной и муниципальной власти.
