— Анна Теймуразовна, за последний год произошло большое количество изменений в системе государственного и муниципального заказа, внесено множество поправок в законодательство. В чем суть этих изменений?
— Главные направления реформирования системы — это переход на электронные торги и повышение качества госзаказа. Понятно, что такие переходы не бывают простыми, но мы надеемся, что за год-полтора удастся завершить этот переход и все работающие в системе госзаказа оценят меры по облегчению их работы.
Надо сказать несколько слов о начале реформы системы госзаказа, для чего она была нужна. Вообще, основным смыслом изменения законодательства о госзакупках и принятия в 2006 году Федерального закона № 94-ФЗ (далее — Закон № 94-ФЗ) было не просто упорядочение работы госзаказчика, а в первую очередь уход от субъективизма при допуске на торги предпринимателей и при оценке заявок. Предполагалось, что вся закупочная деятельность будет строиться по принципу не «у кого купить», а «что купить». Это переход от системы административной предквалификации, от возможности устанавливать предвзятые требования к участникам размещения заказа к жесткой экономической мотивации предпринимателя качественно исполнять контракт и при этом обеспечить равный доступ всех участников размещения заказа к торгам. Это значит, что все возможности устанавливать какие-либо предквалификационные требования ушли из законодательства, а на смену им пришли новые виды финансового обеспечения контракта: банковская гарантия, залог денежных средств и страхование ответственности.
— Почему же сейчас было принято решение отменить страхование ответственности в качестве финансового обеспечения контракта?
— Мы долго объясняли заказчикам необходимость устанавливать финансовую гарантию. Предприниматель может продекларировать в своей заявке что угодно, но нет никаких гарантий для заказчика, будет ли это использовано при исполнении контракта. Заказчики не будут проверять, соответствует ли действительности то, что было написано в заявке. А это значит, что заказчик не получает реальных гарантий качественного исполнения контракта. С другой стороны, недобросовестный заказчик имеет возможность устанавливать требования таким образом, чтобы пришел только «свой» поставщик.
Этот субъективизм был полностью исключен с помощью Закона № 94-ФЗ. Была установлена жесткая экономическая мотивация исполнения контракта: участник размещения заказа получает финансовое поручительство третьего лица, коим является финансовый институт (банк, страховая компания), о том, что данное лицо действительно выполнит контракт. В случае неисполнения контракта заказчик получал возможность взыскать финансовую гарантию и поставщик попросту терял эти средства. Именно это создавало жесткую мотивацию для предпринимателей приходить на торги только в том случае, если они выполнят заказ.
Однако со временем стало понятно, что один из инструментов финансового обеспечения контракта работает неудовлетворительно — это страховки. Минэкономразвития получало жалобы о демпинге, отказе от исполнения контракта. Мы стали анализировать происходящее и выяснили, что это бывает в случаях, когда компания предъявляет страховой полис. Страховки стоили 0,01 процента и поэтому ничего не гарантировали, со страховой компании взыскать ничего было невозможно. Проблема оказалась системной: в соответствии с гражданским законодательством страхование покрывает только те убытки, которые причинены неумышленно, что совершенно не подходит для госзаказа, где неисполнение контракта может быть результатом умышленных действий недобросовестных предпринимателей.
Получалось, что мог прийти абсолютно любой предприниматель со страховым полисом, так как страховая компания никого не проверяет. Когда мы провели анализ по сайту www.zakupki.gov.ru, 99 процентов заказов было со страхованием. Тогда было принято решение о том, что страховки надо исключать. В результате в 2009 году был принят Федеральный закон №164-ФЗ, в рамках антимонопольного пакета, которым был урегулирован данный вопрос.
Преимущества банковской гарантии заключаются в том, что банк всегда проверяет компанию, так как тратит свои деньги и может понести убытки, связанные с обеспечением контрактных обязательств данной компании. Всем известно, как тяжело получить банковский кредит, потому что банки проверяют финансовую состоятельность компании, род ее деятельности, способна ли компания покрыть издержки. Поэтому банковская гарантия стоит 5–10 процентов от стоимости контракта.
Теперь страховки полностью исключены из электронных аукционов, и заказчик не вправе устанавливать в требованиях возможность предоставить страховку. В обычных торгах, конкурсах и аукционах на переходный период сохранено право заказчика принимать страховку. Для чего был сделан этот переходный период в ситуации, когда мы достаточно жестко изымаем страхование как инструмент обеспечения контракта? В первую очередь для того, чтобы не создавать шоковой терапии. Если останется только банковская гарантия и залог денежных средств, то круг участников резко сократится. Понятно, что на торги будет приходить гораздо меньшее число компаний и на уровне конкуренции это отразится довольно сильно, но зато качество участников существенно возрастет. Важно отметить, что по умолчанию действует принцип «можно принести любую финансовую гарантию». Если же заказчик в документации при проведении обычных (неэлектронных) аукционов и конкурсов исключил страховку, значит он имеет право ее не принимать.
Был введен еще один вид обеспечения помимо банковской гарантии и денежного залога — финансовое поручительство. Не все малые компании могут с легкостью получить банковскую гарантию. Но если они имеют какие-либо партнерские отношения с крупными компаниями, которые могут за них поручиться как за надежного поставщика, то будут иметь возможность этим воспользоваться. Финансовое поручительство может выдавать компания, объем собственных средств которой не менее 300 миллионов рублей. К договору поручительства поставщик, выигравший торги, прилагает копию бухгалтерского баланса компании-поручителя, заверенную налоговым органом, и заказчик может проверить, соответствует ли компания-поручитель нужному критерию: в бухгалтерском балансе необходимо посмотреть строку «капиталы, резервы». Если сумма не соответствует нужному критерию, значит участник предоставил ненадлежащее финансовое обеспечение и согласно Закону № 94-ФЗ попадает в реестр недобросовестных поставщиков.
Показательно, что за полгода эксперимента, который проводится на трех пилотных электронных площадках, уже заключено контрактов по итогам проведения электронных аукционов на 60 миллиардов рублей. При этом еще нет ни одного обращения по неисполнению контракта, как было раньше. Мы считаем, что это в первую очередь связано с мерами по исключению страхования ответственности.
— Очень много сейчас вопросов по поводу главы 3.1. Каковы основные аспекты, которые она призвана регулировать?
— Конечно, правоприменительная практика будет показывать какие-то нюансы, необходимость совершенствования, и наверняка потребуется корректировка. В целом логика главы 3.1 не в том, чтобы превратить бумажный документооборот в электронный, а в обеспечении правил анонимности и конфиденциальности участия в электронных торгах.
Ключевыми проблемами обычных аукционов были сговор между участниками торгов и давление, оказываемое на потенциальных конкурентов. Указанные факторы в совокупности с фактически закрытыми региональными и муниципальными системами госзаказа, с наличием множества разрозненных и не связанных между собой информационных ресурсов (небольших региональных электронных площадок, собственных разрозненных порталов с информацией о госзаказе) привели к спаду экономии бюджетных средств и существенному снижению конкуренции на аукционах.
Когда в 2007 году ввели первые аукционные перечни, экономия бюджета составляла в среднем около 25 процентов, а количество участников на аукционах доходило в среднем до 10 участников на лот, что для того уровня развития системы госзаказа было просто колоссальным успехом. А потом все пошло в обратном направлении: аукционы стали часто признаваться несостоявшимися, количество участников и экономия — уменьшаться. В строительной отрасли на федеральном уровне более 60 процентов аукционов проходит с одним участником. Основной причиной является сговор между участниками, когда происходит «дележка» лотов и распределение заказа.
В регионах также сложились серьезные предпосылки для сговора, своего рода «закрытый клуб» в каждом регионе. Учитывая, что у каждого региона создалась по сути отдельная экономика в сфере госзаказа — свой портал, своя электронная площадка, своя система размещения заказа, получить электронно-цифровую подпись можно только в конкретном удостоверяющем центре этого региона. Невозможно не только найти информацию на всех 83 региональных сайтах и площадках для целей поставки и заключения контракта, но и даже в рамках работы Минэкономразвития России собрать аналитику и провести мониторинг ситуации с госзаказом. Получилось, что молоточные аукционы стали хорошей идеей только на первый год работы новой системы госзаказа. В масштабах всей страны это стало отражаться на уровне экономии, количестве участников, количестве несостоявшихся аукционов.
Основной смысл главы 3.1 состоял в том, чтобы участие в аукционе при подаче ценового предложения было абсолютно конфиденциальным. Схема, прописанная в этой главе, такова: публикуется извещение, собираются первые части заявок, затем осуществляется подача ценовых предложений и после того как все ценовые предложения ранжированы, происходит допуск компании (вторая часть заявки), а затем подписывается контракт. Первая часть заявки не содержит информации о самом участнике размещения заказа — только информацию о товаре, работе и услуге. Кроме того, теперь действует бинарная система: участник размещения заказа только декларирует, что он согласен выполнять те или иные виды работ, единственное описание, которое он должен представить, — товарный знак, торговая марка, модель, если речь идет о товаре.
Затем все анонимно участвуют в самом аукционе, и только после того как все ценовые предложения ранжированы и аукцион закончен, осуществляется допуск и рассматриваются вторые части заявок, в которых описывается участник размещения заказа. В частности, лицензия не должна прикладываться к первой части заявки, потому что в ней есть указание на компанию. Перед подписанием контракта заказчик проверяет наличие лицензии, однако делает это не до подачи ценовых предложений, а после, когда основания для сговора уже просто отсутствуют. Такую конфиденциальность и анонимность можно обеспечить только в электронном виде и только на ограниченном количестве электронных площадок, поставив под жесткий контроль соблюдение площадками данного правила. Это во многом предопределило решение о функционировании в системе госзаказа ограниченного количества электронных площадок.
— Насколько все же реален такой быстрый переход на электронные аукционы?
— В 2009 году Правительство Российской Федерации приняло ряд важнейших решений по масштабному переводу системы государственного и муниципального заказа на электронные аукционы на нескольких крупных общероссийских электронных площадках. Так, для перехода к проведению аукционов в электронной форме при размещении заказов на поставки товаров (выполнение работ, оказание услуг) для государственных и муниципальных нужд в Закон № 94-ФЗ были включены положения, предусматривающие с 1 июля 2009 года возможность проведения в электронной форме аукционов без ограничений по сумме контракта на отобранных Минэкономразвития России и ФАС России электронных площадках. Следует отметить, что до 1 июля 2009 года (а для регионов и муниципалитетов — до 1 июля 2010 года) открытые аукционы в электронной форме проводились с ограничением по сумме (до 1 миллиона рублей) на большом количестве местных, разрозненных электронных площадок.
Для реализации новой главы 3.1 Закона № 94-ФЗ Министерством экономического развития РФ совместно с ФАС России проведен отбор операторов электронных площадок. По результатам отбора определены пять операторов электронных площадок (ОАО «Единая электронная торговая площадка», ГУП «Агентство по государственному заказу, инвестиционной деятельности и межрегиональным связям РТ», ЗАО «Сбербанк — Автоматизированная Система Торгов», ОАО «Индексное агентство РТС», ЗАО «ММВБ — Информационные технологии»), которые начинают проводить открытые аукционы в электронной форме в этом году.
В настоящее время электронные аукционы в обязательном порядке на федеральном уровне и в добровольном порядке для региональных и муниципальных заказчиков (такая возможность появилась с введением части 32.1 статьи 65 Федерального закона от 5 мая 2010 г. № 78-ФЗ) проводятся на трех пилотных электронных площадках (ОАО «Единая электронная торговая площадка», ГУП «Агентство по государственному заказу, инвестиционной деятельности и межрегиональным связям РТ», ЗАО «Сбербанк — Автоматизированная Система Торгов»), определенных распоряжением Правительства РФ от 1 июня 2009 г. № 755-р. Указанные операторы электронных площадок работают в пилотном режиме до начала функционирования отобранных пяти операторов электронных площадок.
Следует отметить, что во втором полугодии 2009 года проведение электронных аукционов на электронных площадках, определенных распоряжением Правительства РФ № 755-р, было правом федеральных заказчиков, а не обязанностью. В связи с этим проведение открытых аукционов в электронной форме не получило должного распространения. Учитывая эти обстоятельства, еще в конце прошлого года были приняты поправки к Закону № 94-ФЗ (Законом № 273-ФЗ) о поэтапном введении обязанности заказчиков всех уровней размещать заказы путем проведения открытых аукционов в электронной форме:
с 1 января 2010 года для федеральных заказчиков по пилотному, узкому перечню товаров, работ, услуг, утвержденному распоряжением Правительства РФ от 17 декабря 2009 г. № 1996-р;
с 1 июля 2010 года для федеральных заказчиков перечень расширяется до всего аукционного списка, установленного распоряжением Правительства РФ № 236-р, это более 60 процентов номенклатуры, закупаемой по госзаказу;
с 1 января 2011 года по тому же широкому перечню (236-р) установлена обязательность проведения электронных аукционов уже для региональных и муниципальных заказчиков.
При этом следует отметить, что с 1 июля 2010 года региональные и муниципальные заказчики утрачивают право проводить электронные аукционы на местных площадках.
В результате такого поэтапного перехода на электронные аукционы с 2011 года примерно 70 процентов номенклатуры продукции для государственных и муниципальных нужд будет закупаться посредством открытых аукционов в электронной форме. Эффект от принятия таких решений виден уже сейчас, экономия по многим лотам на трех пилотных площадках достигает 60–80 процентов. Также особенно важно отметить, что электронные аукционы проходят в условиях отсутствия страхования ответственности как вида финансового обеспечения исполнения по контрактам, при этом с высоким уровнем конкуренции, что демонстрирует эффект экономии.
— Удастся ли за год полностью перевести систему госзаказа в электронную форму?
— Мы рассчитываем это сделать, как я уже говорила выше, и следующим шагом станет отмена запроса котировок, предположительно, с 1 января 2012 года. Сейчас мы ведем такую работу совместно с коллегами из ФАС. Котировки — совершенно неконкурентная процедура, это излюбленный способ ухода от аукционов, особенно на федеральном уровне. По статистике на сайте мы видим, что 70 процентов заказов размещается через котировки, особенно в IV квартале. До определенного момента, когда не было альтернативно короткой процедуры торгов, котировки отменять было нельзя.
Понятно, что добросовестные заказчики используют котировки, чтобы сократить сроки проведения процедуры. Глава 3.1 предусматривает не только обычный электронный аукцион, но и так называемый мини-электронный аукцион стоимостью до 3 миллионов рублей со сроком подачи заявок не более семи дней, и возможностью провести всю процедуру электронного аукциона примерно за 20 дней. Это аналог котировки, но с порогом не 500 тысяч, а 3 миллиона рублей, и без привязки к одноименности, к номенклатуре. Постепенно, с полноценным вводом главы 3.1, котировки должны будут уйти из закона.
— Какие еще важные новации привносит глава 3.1?
— Еще один важный аспект — это задатки. В отличие от обычных аукционов задатки на электронных аукционах вносятся на банковский счет. Все привыкли работать по системе, когда для участия в торгах нужно подать заявку, при этом перечислить задаток на казначейский бюджетный счет заказчика и потом в течение очень долгого времени возвращать с этого счета деньги. Когда мы проводили опрос среди предпринимателей, основным предметом критики стала задержка возврата задатка заказчиком. Казначейское ведение счетов и подходы к ведению бухгалтерии госзаказчиками по сути своей не нацелены на динамичное совершение сделок. А электронные аукционы — это динамичный механизм для совершения сделок с бизнесом.
Поэтому при проведении электронных аукционов предусмотрена такая схема: на электронной площадке для каждого предпринимателя при прохождении им аккредитации открывается свой субсчет на банковском счете площадки для внесения задатка. Причем блокировка и разблокировка средств на этих счетах осуществляется в автоматическом режиме. Принимает участие — деньги блокируются в необходимом количестве, прошел аукцион — ровно в этот день деньги разблокируются. Никаких длительных ожиданий по разблокированию или снятию денежных средств больше не будет.
Если участник размещения заказа отказывается (уклоняется) от подписания контракта, как и в обычной процедуре аукциона или конкурса, деньги, внесенные в качестве задатка, участнику не возвращаются, однако, в отличие от обычных конкурсов-аукционов, когда деньги уже находятся на счету заказчика, электронная площадка переводит деньги со своего счета на счет заказчика. Задаток вносится как раз с целью обезопасить заказчика от уклонения подписания контракта.
Другим важным вопросом является подписание электронного контракта. Возникает много вопросов, как подписать электронный контракт, является ли он юридически значимым, можно ли требовать его бумажное дублирование. Хочу подчеркнуть, что все связанное с правоприменительной практикой электронных аукционов, размещено в специальном разделе на федеральном портале www.zakupki.gov.ru. Там разъяснено, что контракт подписывается только в электронном виде, это требования закона, которые являются одинаковыми для всех. Если закон не предусматривает бумажного дублирования контракта, значит заказчик не вправе требовать этого от предпринимателя. Это правило общее, в том числе и для целей оплаты контракта.
Эта часть, связанная с электронной контрактацией, еще потребует определенной законодательной проработки, в том числе в ином законодательстве, например о бухучете. Сейчас этот процесс запущен, и заказчик должен постепенно перестраивать свою работу. Неслучайно мы говорим о перезагрузке всей системы госзаказа, потому что перестраиваются все процессы, начиная с подачи заявок, заканчивая контрактацией и взаимодействием с контролирующими и судебными инстанциями.
— Все ли идет, как запланировано, с введением единого портала по госзакупкам?
— Минэкономразвития практически завершило все работы, связанные с введением в эксплуатацию единого общероссийского портала государственных и муниципальных закупок, мы ведем эту работу совместно с Федеральным казначейством. Полномочия по ведению портала разделены между Минэкономразвития и Казначейством: первое отвечает за разработку портала со всеми подсистемами и организацией колл-центра, а Казначейство — за размещение сайта на своих серверах и обеспечение бесперебойной работы серверов, а также за выдачу всем государственным и муниципальным заказчикам электронно-цифровых подписей для работы на портале и на электронных площадках.
Сейчас, пока портал не запущен, законом разрешено размещать извещения об электронных торгах на сайтах электронных площадок. С 1 января 2011 года все электронные площадки будут полностью интегрированы с порталом и все извещения будут размещаться только на портале, на специальной доске объявлений, федеральными, региональными и муниципальными заказчиками. Еще раз хочу напомнить, что региональные и муниципальные заказчики и поставщики должны получить электронно-цифровую подпись, так как с 1 января 2011 года работа на портале будет осуществляться только с ЭЦП, как и на электронных площадках. Можно будет зарегистрироваться на сайте, получить личный кабинет, из которого каждый заказчик в любой точке России сможет работать напрямую, это будет по сути единое окно. Эта работа находится уже в завершающей стадии. Поставщики могут получить электронно-цифровую подпись в удостоверяющих центрах, представленных на электронных площадках.
Федеральное казначейство будет выдавать ЭЦП всем государственным и муниципальным заказчикам бесплатно, это касается и работы электронных площадок, и единого портала. Так как ЭЦП можно получить только лично при предъявлении паспорта, очень важно было создать условия, чтобы заказчику не нужно было ехать далеко, в другой город, это создавало бы огромные неудобства, тем более что ЭЦП нужно менять каждый год. Поэтому было принято решение выдавать ЭЦП в территориальных подразделениях Федерального казначейства, которые есть в каждом крупном населенном пункте, — это территориально и функционально наиболее близкая структура к государственным и муниципальным заказчикам. Уже сейчас на сайте www.zakupki.gov.ru размещен совместный порядок (письмо) о новых правилах регистрации на сайте и получении ЭЦП, так что все госзаказчики проинформированы о том, что делать.
— Какие еще изменения предстоят в будущем?
— Предстоит очень серьезная работа — создание единого общероссийского реестра государственных и муниципальных контрактов. Планируется, что не каждый регион и муниципалитет будет вести свой реестр, а это будет делаться централизованно. К 2011–2012 году мы хотим создать полноценный информационно-аналитический ресурс о всех заказах государственных и муниципальных заказчиков, обо всех заключенных контрактах.
Также мы собираемся ввести норму, чтобы в реестр контрактов включалась информация об исполнении контрактов, через ЭЦП прикреплялись акты приемки-сдачи работ, с тем чтобы и общественность, и контролирующие органы (ФАС, Генеральная прокуратура, Счетная палата) могли видеть, куда расходуются средства, в действительности ли построены объекты. Мы добиваемся полной информационной открытости. В 2012 году нужно будет увязать реестр с порталом, чтобы этот гигантский массив информации был полностью упорядочен. Следует отметить, что такое упорядочение станет возможным при условии привязки вопроса оплаты по контракту к внесению о нем сведений в реестр контрактов. Реестр контрактов ведет Минфин, и данные вопросы прорабатываются. Планируется создание системы контроля совместно с коллегами из ФАС, которая будет в автоматическом режиме сканировать процессуальные нарушения на портале.
Также в числе наших планов — введение укороченной судебной процедуры расторжения контрактов, этот вопрос мы прорабатываем с арбитражным судом. Напомню, что в соответствии с Законом № 94-ФЗ одностороннее расторжение не разрешается ни госзаказчику, ни поставщику: здесь существует обоюдная ответственность и преференции той или иной стороне могут привести к серьезным злоупотреблениям при размещении госзаказа. Нельзя допустить ситуации, когда от неугодного заказчику предпринимателя, победившего в электронном аукционе, избавляются в процессе исполнения контракта. Равно как и наоборот: предприниматель не должен иметь возможности прийти к заказчику 1 сентября и отказаться от сдачи ремонта в школе в одностороннем порядке. Госзаказ — это не просто гражданско-правовые обязательства сторон, а публичные, социальные, и как правило, все, что закупается на госзаказе, потребляет в конечном итоге население. Если имеет место неисполнение контракта или ненадлежащее его исполнение, то в судебном порядке он может и должен быть расторгнут. Вместе с тем сама судебная процедура, которая предполагает рассмотрение исков с расторжением контрактов, не должна быть чрезвычайно затянутой. На наш взгляд, у судебной процедуры есть резервы для сокращения сроков судопроизводства. По результатам этой работы мы планируем сформулировать конкретные предложения.
С Министерством финансов мы обсуждаем также вопрос о возможности переноса лимитов бюджетных средств на I квартал следующего года. Если в конце года контракт оказывается не полностью исполненным, то возникает большая проблема для заказчика, непонятно, что ему делать: то ли сдавать в бюджет средства, то ли принимать неисполненный до конца контракт. Бывает, что контракт не готов к исполнению 26 декабря, но поставщик готов его исполнить к 15 января, и в этом случае можно было бы перенести лимиты бюджетных средств на I квартал.
Также в планах проработка вопроса о мотивации госзаказчиков на проведение действительно конкурентных торгов. Сейчас в госзаказе работает только механизм санкций, однако должен быть и механизм поощрений. Определенную часть сэкономленных средств заказчик мог бы расходовать на премиальный фонд собственных сотрудников. Этот вопрос также непосредственно связан с нормами бюджетного законодательства.
Есть целый перечень планируемых изменений непосредственно Закона № 94-ФЗ, над которыми Минэкономразвития работает совместно с ФАС. В основном поправки касаются совершенствования текущих норм закона, в том числе в части электронных аукционов.
— Какая планируется работа с целью повышения качества госзаказа?
— Во многом качественным закупкам будет способствовать разработка типовых контрактов, типовых требований, как это было сделано в сфере энергосбережения. Была внесена отдельная глава в Закон № 94-ФЗ, и постановлением Правительства РФ были установлены требования к энергосберегающей продукции. Чтобы заказчик понимал, что не надо покупать лампочку Ильича, а нанолампочку, он должен сформулировать требования в документации к этой лампочке. То есть, чтобы купить качественный товар, нужно сначала правильно описать требования по качеству. Заказчик должен понимать, как установить требования, как определить качественные параметры, характеристики, требования к безопасности, финансовые гарантии.
Контрактная работа — это кропотливый труд, требующий очень серьезной квалификации. Для нас стало бы большим подспорьем, если бы профессионалы, занимающиеся закупкой в разных областях — фармацевтике, строительстве, написали бы типовые общие требования, которые мы могли бы распространить. Для начала достаточно 15–20 видов типовых контрактов. В этом есть колоссальная потребность, и таким образом можно решить вопрос качества.
