Бюджетная политика является одним из необходимых и самых эффективных инструментов государственного регулирования социально-экономического развития страны. В то же время, поскольку целью бюджетной политики, как и любой другой, является конкретный результат, отличный от уже существующего, или такой, который способствует улучшению, развитию и повышению эффективности процесса или конечного продукта/услуги, многие страны сейчас стали использовать методы бюджетирования, ориентированные на социально значимый результат. В каждой стране методы бюджетирования называются по-разному – например, бюджетирование, ориентированное на результат (БОР), управление продуктивностью или эффективностью, программно-целевой метод (ПЦМ). Цель названных методов заключается в достижении конкретного, как правило долгосрочного, результата, максимально отвечающего потребностям общества. А поскольку результат должен быть достаточно объективным и предсказуемым, отличительной чертой таких методов бюджетирования является система оценки качества бюджетных услуг и результативности бюджетной политики в целом.
обязательным условием применения ПЦМ является среднесрочная перспектива для планирования бюджетной политики и показателей бюджета; при других методах планирование бюджета осуществляется, как правило, только на один год;
основой для расчета бюджетных показателей служит макроэкономическая оценка развития экономики в среднесрочной перспективе, а не только фактические данные по программам за несколько последних лет;
обоснование расходов распорядителем бюджетных средств базируется не на оценке кассового исполнения бюджета за прошлые годы, как это практикуется при нормативном и балансовом методах, а на анализе результативности программы, в том числе эффективности расходов;
имеется персональная ответственность за достигнутые результаты в ходе реализации программы (при других методах ответственность возлагается на нескольких исполнителей);
расходы формируются в разрезе программ с установлением индикаторов их выполнения, а не в разрезе обобщенных функций.
Таким образом, ПЦМ – это метод планирования и управления бюджетными средствами в кратко- и среднесрочной перспективе на всех стадиях бюджетного процесса. Он предусматривает разработку и реализацию бюджетных программ, ориентированных на конкретный результат, с использованием индикаторов их выполнения для оценки результативности и эффективности произведенных расходов.
На протяжении последних лет Украина активно развивается и внедряет новые методы и механизмы государственного управления экономикой. Бюджетная реформа здесь началась в 2001 г. с принятия Бюджетного кодекса Украины. В 2002 г. отдельные элементы ПЦМ были внедрены на уровне государственного бюджета. Соответствующая законодательная и методологическая база для его дальнейшего совершенствования на государственном уровне и внедрения на местном находится в стадии разработки.
Бюджетный кодекс Украины регулирует все стадии бюджетного процесса, полномочия и ответственность участников и т.п. Согласно ст. 10 Кодекса, которая определяет виды классификации расходов бюджета, «программная классификация используется при формировании бюджета по программно-целевому методу». Основываясь на этой статье, в 2002 г. на уровне государственного бюджета были внедрены новые классификации расходов бюджета – программная и функциональная. Последняя соответствует мировым стандартам статистики государственных финансов. Таким образом, на сегодняшний день на уровне государственного бюджета действует четыре классификации бюджетных расходов, которые позволяют получить всю информацию:
о цели программы и ее порядковом номере (программная классификация);
о направлениях использования средств (функциональная классификация);
об ответственных исполнителях (ведомственная классификация);
о характере экономических операций (экономическая классификация).
С целью определения основных правил и элементов программно-целевого метода распоряжением Кабинета министров Украины от 14 сентября 2002 г. № 538 была утверждена Концепция использования ПЦМ в бюджетном процессе Украины. Согласно Концепции при использовании ПЦМ бюджетные расходы формируются в разрезе программ, которые должны включать следующие компоненты: цель бюджетной программы, задачи, направления деятельности и показатели результативности. Кроме того, в Концепции установлены этапы внедрения ПЦМ.
Первый этап
На первом этапе (2002 г.) планировалось усовершенствовать формы бюджетных запросов главных распорядителей, предусмотрев детальную структуру программы, разработать программную и ввести новую функциональную классификации бюджета. Помимо этого предполагалось внедрение отдельных элементов среднесрочного планирования бюджета, в частности определение среднесрочных целей и приоритетов в деятельности главного распорядителя в рамках ожидаемых бюджетных средств на следующие три бюджетных года.
Программная классификация расходов государственного бюджета была разработана на основании действовавшей функциональной классификации, которая состояла из 25 разделов, разбитых на подразделы. Одним из условий программной классификации стало соответствие каждой программы только одной функции. Кроме того, было установлено, что за выполнение программы может нести ответственность только один главный распорядитель бюджетных средств.
Также было введено понятие «ответственные исполнители программы»: согласно приказу Министерства финансов Украины от 14 декабря 2001 г. № 574 «Об утверждении инструкции о статусе ответственных исполнителей бюджетных программ и особенностей их участия в бюджетном процессе» ими могли быть как главный распорядитель, так и распорядитель низшего уровня или получатель бюджетных средств (юридическое лицо, имеющее отдельный счет и бухгалтерский баланс). Распорядитель бюджетных средств имеет достаточно полномочий для управления бюджетной программой в ходе ее выполнения и несет ответственность за достигнутые результаты.
Действующая структура кода на уровне государственного бюджета выглядит следующим образом:
ХХХ – код главного распорядителя средств;
Х – код ответственного исполнителя (в системе главного распорядителя);
ХХ – код программы;
Х – код направления деятельности (на первом этапе реализации Концепции не использовался).
Введение программной классификации дало возможность более четко структурировать бюджетные расходы и отобразить конкретных исполнителей, что повысило прозрачность системы бюджетирования в целом. Однако следует отметить и некоторые проблемы в программной классификации, которые не позволяют в полной мере использовать ее как аналитический инструмент. Прежде всего, программная классификация не включает код функциональной классификации расходов бюджета. Это усложняет процесс группировки расходов по программам в разрезе функций, так как не дает задействовать автоматический режим. Следующей и очень важной проблемой является то, что структура кода программной классификации не применима для местных бюджетов, поскольку не предусматривает различных их видов (бюджеты областей, городов, районов, сел и поселков и т.д.). В то же время информация в разрезе сопоставимых видов бюджетов является базой для проведения анализа эффективности местной бюджетной политики. Следовательно, при внедрении ПЦМ на уровне местных бюджетов программная классификация расходов государственного бюджета может быть взята за основу, но требует внесения изменений, поскольку согласно ст. 7 Бюджетного кодекса Украины бюджетная классификация для всех видов бюджетов должна быть единой.
Например, в соответствии с предложениями проекта «Реформа местных бюджетов в Украине» она может состоять из нескольких частей, представленных на рис. 1. Первая цифра (от нуля до девяти) здесь означает код уровня бюджета; вторая, третья и четвертая – код главного распорядителя (министерства или ведомства для государственного бюджета и соответствующего структурного подразделения органа местного самоуправления); пятая используется для кодировки ответственного исполнителя; шестая и седьмая – для определения порядкового номера бюджетной программы; восьмая – для подпрограммы; девятая, десятая, одиннадцатая и двенадцатая – для определения функции, к которой относится каждая подпрограмма в рамках программы; и последние четыре указывают тип операций согласно экономической классификации расходов. Следует отметить, что приведенный пример демонстрирует связь всех видов классификаций расходов бюджета, которые применяются на Украине. Структура кода программы может быть несколько короче и состоять из восьми цифр
Мировой опыт показывает, что у одной бюджетной программы может иметься несколько исполнителей (по подпрограммам), деятельность которых будет относиться к разным направлениям государственной политики, то есть к разным функциям. При этом общую координацию осуществляет главный исполнитель. Таким образом, именно подпрограммы целесообразно относить к разным подразделам и группам функциональной классификации. Предложенный подход позволит ввести универсальную структуру кода программной классификации для консолидированного, государственного и местных бюджетов Украины.
Как указывалось выше, в 2002 г. помимо программной классификации была введена новая функциональная классификация, которая соответствовала стандартам классификации функций управления, опубликованным статистическим отделом Организации Объединенных Наций. Новая классификация состоит из 10 категорий, которые описывают общие цели государственного управления и подразделяются на группы и классы, определяющие пути достижения этих целей. Отличительной особенностью новой функциональной классификации расходов является главная задача ее использования: она призвана стать аналитическим инструментом, позволяющим группировать расходы бюджета по основным направлениям деятельности государства для анализа бюджетной политики, сопоставления с аналогичными показателями других стран и макроэкономического прогнозирования.
Следует отметить, что изменилась и форма подачи информации о расходах в законе о государственном бюджете Украины. Теперь здесь отображаются расходы по программам в разрезе главных распорядителей бюджетных средств и ответственных исполнителей, а также принадлежность каждой программы к определенной функции. Название программы, как правило достаточно длинное и сложное для понимания, в деталях соответствует направлению использования средств. Однако в большинстве случаев такие названия не конкретизируют цель реализации программы, а лишь очерчивают отдельные мероприятия, которые предполагается провести за счет бюджетных средств и которые направлены на решение определенной задачи (в частности, это касается предоставления различных услуг в социальной сфере, например в образовании или здравоохранении). Описанная ситуация является следствием существующего подхода к формированию бюджетных программ. В результате их количество на одного главного распорядителя ежегодно увеличивается, что влечет за собой ряд проблем:
– сложность администрирования таких программ;
– практические трудности в оценке достижения цели программы из-за ее фрагментарного характера;
– несопоставимость данных по нескольким годам, что связано с изменениями формулировок названий программ, в принципе направленных на решение тех же задач.
По мнению авторов, чтобы решить эти проблемы, необходимо разработать единую, более четкую структуру программы как минимум с двумя уровнями детализации (программа и подпрограммы), причем такая структура должна использоваться на уровне не только государственного, но и местных бюджетов для соблюдения принципа единства бюджетной системы согласно ст. 7 Бюджетного кодекса Украины. Поскольку отдельные задачи в рамках программы могут меняться в зависимости от сроков их реализации, объема предоставляемых услуг (продукта) и т.д., подпрограммы в рамках программы также могут модифицироваться, что позволяет создать гибкую структуру бюджетной программы, не требующей ежегодного изменения.
Второй этап
Второй этап реализации Концепции (2003–2004 гг.) предусматривал составление паспортов и совершенствование структуры бюджетных программ, определение направлений деятельности, переход к углубленному среднесрочному бюджетному планированию, а также внедрение программно-целевого метода на уровне местных бюджетов.
Паспорт бюджетной программы представляет собой документ, на основании которого государственное казначейство Украины осуществляет финансирование. Он содержит детализированную информацию о структуре бюджетной программы и бюджетных назначений в разрезе направлений деятельности. Правила составления, формы таких паспортов и информации об их исполнении были утверждены приказом Министерства финансов Украины от 29 декабря 2002 г. № 1098.
Структура бюджетных программ была усовершенствована путем введения направлений деятельности (в рамках программ), по которым детализируется объем средств. И хотя в законе о государственном бюджете Украины эти направления не прописаны, соответствующая информация входит в бюджетные запросы и паспорта.
Начиная с 2003 г. Кабинет министров ежегодно, параллельно с утверждением проекта бюджета, утверждает постановление о прогнозе показателей консолидированного бюджета Украины по основным видам доходов, расходов и финансированию на три года, следующих за плановым. Этот документ содержит среднесрочные цели и приоритеты фискальной и бюджетной политики, основные прогнозные макроэкономические и бюджетные показатели на три года. Однако жесткая связь между таким прогнозом и бюджетным планированием не установлена.
Третий этап
На третьем этапе (2005 и следующие годы) реализации Концепции предполагалось осуществление оценки и дальнейшее совершенствование формирования и выполнения бюджета на основе ПЦМ. Сказанное касается прежде всего системы среднесрочного бюджетного планирования и системы оценки бюджетных программ, а также внедрения программно-целевого метода на уровне местных бюджетов.
На местном уровне бюджетирование проводится по традиционному, постатейному методу. Одновременно в 85 городах Украины в порядке эксперимента используются элементы ПЦМ. Эксперимент осуществляется при поддержке проекта «Реформа местных бюджетов в Украине», финансируемого агентством США по международному развитию, главной целью которого является предоставление консультационных услуг по программно-целевому методу бюджетирования, разработке его методологии и внедрении на практике. Распространение ПЦМ на все местные бюджеты возможно после усовершенствования существующей методологии и законодательства, прежде всего Бюджетного кодекса.
Следует отметить, что согласно Бюджетному кодексу, к местным бюджетам относятся областные, городские, районные, сельские и поселковые, районные в городах, а также бюджеты Автономной Республики Крым, городов Киева и Севастополя. В соответствии со ст. 88–90 Кодекса расходы бюджетов разграничиваются по уровням бюджетов, а финансирование определенных видов расходов осуществляется за счет собственных и закрепленных за конкретным уровнем бюджета доходов. Большую часть расходов местных бюджетов (около 85%) составляют расходы на социально-культурную сферу, которые в основном являются полномочиями, делегированными от государственного уровня местному, а потому финансируются за счет межбюджетных трансфертов выравнивания из государственного бюджета. Таким образом, доля трансфертов в структуре доходов местных бюджетов достаточно велика
Учитывая описанную зависимость от государственного бюджета, одним из условий внедрения ПЦМ на местном уровне является введение среднесрочного бюджетирования во всей бюджетной системе. Только в таком случае местные органы власти, зная прогнозные объемы финансирования, смогут планировать долгосрочные бюджетные программы и определять реалистичные и объективные показатели их выполнения.
Поскольку делегированные полномочия местных органов власти свидетельствуют о государственной политике управления той или иной отраслью, целесообразно разработать единые подходы к формированию бюджетных программ и индикаторов их выполнения. Речь идет об ориентировочном перечне бюджетных программ по делегированным полномочиям и базовом перечне показателей их выполнения. Это позволит отраслевым министерствам, во-первых, иметь полную информацию о бюджетных ресурсах, которые направляются на реализацию единой государственной политики в социально-культурной сфере, а во-вторых, проводить анализ в сопоставимых условиях. Ориентировочный перечень программ и базовый перечень показателей их выполнения должен составляться Министерством финансов в тесном сотрудничестве с отраслевыми министерствами и органами местного самоуправления.
Эффективное управление финансовыми ресурсами требует также создания системы мониторинга и оценки бюджетных программ, что должно стать основой для принятия политических решений о включении в бюджет наиболее эффективных и результативных программ. Пока такая система находится в стадии разработки, поэтому основное внимание при оценке бюджетных расходов уделяется кассовому исполнению бюджета и целевому использованию бюджетных средств.
внедрить среднесрочное бюджетирование. Такой подход должен устанавливать четкую иерархию и схему взаимодействия всех программных и прогнозных документов правительства, учитывать экономический (региональная политика и межбюджетные отношения) и методологический (прогнозный период, процедуры подготовки документов, их рассмотрения и утверждения и т.п.) аспекты;
усовершенствовать структуру бюджетной программы с возможностью ее гибкого использования (деление на подпрограммы в случае необходимости, наличие нескольких исполнителей при одном ответственном исполнителе, детализация показателей выполнения по программе в целом или по каждой подпрограмме и пр.);
ввести единую программную классификацию расходов государственного и местных бюджетов;
разработать базовый (для каждой отрасли) перечень бюджетных программ и показателей их выполнения с целью создания системы мониторинга и оценки эффективности бюджетной политики на всех стадиях бюджетного процесса;
создать методологическую и научно-практическую базу для обучения ПЦМ бюджетированию руководителей высшего звена с целью развития навыков определения долгосрочных социально-экономических результатов для стратегического планирования деятельности подведомственных учреждений, а также обучения специалистов финансовых подразделений органов государственной власти, отвечающих за формирование и выполнение бюджетных программ.
Все вышеперечисленные задачи следует решать постепенно, используя мировой опыт и с учетом уже наработанной на Украине методологии. Более того, внедрение ПЦМ бюджетирования должно сопровождаться реформированием системы государственного управления, внедрением новых подходов для повышения эффективности работы отдельных отраслей экономики, прежде всего социально-культурной сферы. Главной целью управления государственными финансами должно быть достижение прогнозируемых социально значимых результатов благодаря последовательной реализации бюджетной политики в долгосрочной перспективе.
Справка «Бюджета»
Родилась 4 августа 1965 г. в Хабаровске.
В 1989 г. окончила Харьковский государственный университет, экономический факультет. До 2001 г. работала в Управлении финансов Ялтинского городского Совета, в том числе с 1997 г. – начальником управления.
2001–2003 гг. – начальник главного управления территориальных бюджетов и межбюджетных отношений Министерства финансов Украины.
С 2003 г. по настоящее время работает в проектах технической помощи, предоставляемой Украине агентством США по международному развитию, возглавляет группу анализа бюджетной и фискальной политики. Директор департамента внедрения программно-целевого метода на национальном уровне проекта «Реформа местных бюджетов в Украине», RTI International, USAID.
Справка «Бюджета»
Родилась 14 августа 1979 г. в Киеве.
В 2001 г. окончила Киевский национальный экономический университет им. В. Гетьмана, финансово-экономический факультет.
В 2000–2003 гг. работала в департаменте государственного бюджета и бюджетной политики Министерства финансов Украины, затем – помощником-консультантом первого заместителя главы Бюджетного комитета Верховного Совета Украины.
С 2004 г. по настоящее время работает в проектах технической помощи, предоставляемой Украине агентством США по международному развитию, в том числе с 2006 г. – руководителем сектора макроэкономического и бюджетного прогнозирования проекта «Реформа местных бюджетов в Украине», RTI International, USAID.
