Страна на пороге паспортизации регионов. Разработка проекта практически завершена, остается опробовать его и изыскать средства для повсеместного внедрения. В Министерстве регионального развития уверены: паспорт – инструмент, некая призма, через которую народ и правительство будут рассматривать дела губернаторов и их команд. Очевидным станет не только сегодняшнее состояние субъекта РФ, но и перспективы его развития.
О проблеме паспортизации мы беседуем с заместителем директора Департамента регионального социально-экономического развития и территориального планирования Министерства регионального развития Станиславом КРЫЛОВЫМ.
– Станислав Игоревич, у российских регионов уже есть энергетический паспорт, налоговый. Вы создаете очередной?
– Действительно, идея паспорта не нова. Еще лет 10 назад, работая в Совете Федерации, я видел паспорта субъектов РФ. Фактически это был набор показателей: территория, численность населения, основные параметры экономического развития (промышленность, объем инвестиций).
Теперь паспорт – не формальный снимок состояния региона, а инструмент, с помощью которого можно оценивать развитие территории. Анализировать не столько динамику отдельных показателей, сколько движение региона в целом: качество принимаемых региональными властями управленческих решений, соответствие этих решений требованиям и задачам времени, эффективность использования основных средств региона, в том числе бюджетных.
С помощью паспорта можно будет узнать об уровне и качестве жизни населения на данной территории, о том, как реализуются национальные проекты. Министерству финансов он пригодится как оценочный инструмент в финансовой области, ведь ведомство Алексея Кудрина и региональные власти постоянно ведут диалог о достаточности бюджетных средств на реализацию полномочий (сначала это касалось реализации Федерального закона № 122-ФЗ, теперь – Федерального закона № 131-ФЗ).
– А как относятся к введению нового паспорта в регионах?
– Часть регионов (в основном дотационные) воспринимают паспортизацию как способ продемонстрировать нехватку финансовых ресурсов для осуществления целого ряда полномочий, путь для возможного увеличения финансирования. Они охотно предоставляют сведения по территории, особенно выпукло показывая финансовые трудности. И совсем не акцентируют внимание на сборе налогов и выполнении обязательств перед федеральным бюджетом.
Стратегии развития, предлагаемые в ряде регионов, «сырые», непроработанные, без механизмов реализации. Чтобы получить лишний миллион в виде дотации, некоторые субъекты РФ склонны драматизировать ситуацию. И тут же, представляя свою стратегию развития, рисуют светлое будущее. Умалчивая, однако, о том, за счет чего предполагается создавать технопарки и туристско-рекреационные зоны, где применять разработанные передовые технологии, откуда придет дешевая рабочая сила и как остановить выезд с территории высококлассных специалистов.
Задачи, поставленные региональной властью, должны решаться с учетом федеральных долгосрочных ориентиров и приоритетов. Правительство РФ сформулировало четыре первоочередные цели:
повышение уровня и качества жизни населения;
повышение уровня национальной безопасности;
обеспечение высоких темпов устойчивого экономического роста;
создание потенциала для будущего развития.
Однако регионы, распоряжаясь финансами по своему усмотрению, не всегда ориентируются на заявленные правительством цели. Например, на повышение уровня и качества жизни населения в 2006–2008 гг. Белгородская область планирует потратить 65% своих финансовых ресурсов, Нижегородская – 70%, Тюменская – 56%, а Новосибирская – всего 16%. На обеспечение высоких темпов устойчивого экономического роста Новосибирская область потратит 15% средств, Белгородская – 11,5%, Тюменская – 10%. Расходы же Нижегородской области не превысят 1%.
Получается, больше всего средств местные власти планируют направить на повышение уровня и качества жизни населения (83% от общего объема региональных ресурсов). На создание потенциала для будущего развития выделено всего 9%, на обеспечение высоких темпов устойчивого экономического роста – 8%.
Впрочем, это общие тенденции. Чтобы провести более детальный анализ, при составлении паспорта региона мы выделили в каждой цели показатели по направлениям.
– Что именно оценивается?
– Для каждой цели свои показатели. Возьмем, например, повышение уровня и качества жизни населения. Чтобы понять, стало жить лучше или хуже, необходимо рассматривать в динамике:
реальные денежные доходы населения;
реальные доходы на душу населения;
численность населения с доходами ниже прожиточного минимума;
долю расходов на оплату услуг ЖКХ;
ввод в эксплуатацию жилых домов;
число семей, улучшивших жилищные условия;
коэффициент естественного прироста населения;
число родившихся на тысячу населения;
обеспеченность врачами на 10 тыс. населения и т.д.
Это далеко не полный перечень показателей, по которым оценивается положение дел в регионе. Но, чтобы излишне не «утяжелять» паспорт, мы пока (поскольку все делается в ручном режиме и не закончены научные разработки) используем те данные, которые реально можем получить.
Возьмем, например, паспорт Пермского края. Проанализировав ряд показателей, мы пришли к выводу: в активе Пермского края наблюдается устойчивый рост реальных денежных доходов, уменьшается процент населения с доходами ниже прожиточного минимума, увеличивается рождаемость и количество медицинского персонала. Одновременно в зону внимания администрации края, по нашему мнению, должен попасть ввод в эксплуатацию жилых домов. Показатель хоть и вырос на 40%, но все равно остается самым низким среди регионов, соответствующих данному типу.
– Станислав Игоревич, расскажите, пожалуйста, о типах регионов.
– Очевидно, что нельзя сопоставлять Пермский край и Москву, Псковскую область и Ямало-Ненецкий автономный округ, Сахалин и Ярославскую область. Поэтому мы разделили все регионы по типам и сравниваем их между собой в рамках одного типа. Сейчас эксперты занимаются описанием типов, определяют показатели, по которым их надо группировать.
На сегодняшний день выделены регионы – локомотивы роста мирового значения (Москва и Санкт-Петербург), регионы – локомотивы роста федерального значения (Краснодарский, Красноярский и Пермский края, Ленинградская, Московская и Свердловская области, республики Башкортостан и Татарстан), опорно-сырьевые регионы, старопромышленные, депрессивные, кризисные и особые территории. Это разделение условно: в ходе работы экспертов могут появиться новые типы территорий или, напротив, какие-то типы могут быть объединены. Для нас сейчас важна процедура: типология, показатели, методы сравнения.
Возьмем, например, показатель «количество поликлиник на тысячу человек». Было мало – построили новые. Люди стали чаще обращаться за медицинской помощью. В результате выросло количество больничных листов: в прошлом году, например, было выдано порядка 10 тыс., а в этом – 20 тыс. Но это вовсе не означает, что люди больше болеют: просто раньше они не ходили к врачам, не желая стоять в очередях. В итоге все опять упирается в то, какой показатель и как оценивать.
В качестве основных параметров оценки регионов мы взяли унифицированную систему из 170 показателей, разработанную правительством страны. Однако они не позволяют получить полную картину для глубокого анализа. Поэтому мы постараемся дополнительно учесть показатели, с помощью которых оценивается реализация национальных проектов.
– Но как управлять на основе цифр?
– Нужно взять цифры, представленные в динамике, и построить график, а затем сравнить прирост или падение по конкретному направлению деятельности со средним значением по России. Например, рассмотрим показатель «детская смертность». Предположим, в каком-то регионе он выше, чем в целом по стране. Значит, на этой территории надо строить дополнительно перинатальные центры, инкубаторы для младенцев. А когда смертность новорожденных уменьшится – создать условия, чтобы дети выросли умными и здоровыми: открыть новые детские сады, школы, поликлиники. Так развивается инфраструктура.
– Государство с помощью паспорта сможет только контролировать региональную власть или – при необходимости – и оказывать давление на нее?
– Паспорт не рассчитан на то, чтобы стать инструментом давления на губернаторов. Именно поэтому регионы крайне заинтересованы в его создании. Практически все губернаторы хотят знать, что происходит у них в области, на что надо обратить внимание. Конечно, интересно и то, как живут соседние регионы: какие там задолженность по зарплате, объем инвестиций, цены на товары.
На сегодняшний день эта информация обрывочна. Нет единой системы отслеживания, а сам процесс получения и осмысления данных сложен. Часть показателей (92 из 170 в унифицированной системе показателей) собирает и обрабатывает Росстат, но оперативных данных у него нет. Особенно сказывается отсутствие ведомственной статистики. Часть показателей отслеживает Росгидромет, МЧС, МВД, Центробанк. У каждого ведомства свой мониторинг, свои паспорта. Например, в паспорте МЧС отражена пожарная безопасность территорий, в паспорте РЖД – показатели, связанные с различными категориями льготников на территории, взаимодействие с региональными бюджетами. Таких данных в Росстате нет.
Но мы считаем, что паспорт должен быть не внутриведомственным документом, а формироваться на основе единой базы данных и утверждаться правительством.
– А кто будет заниматься сбором и проверкой информации для паспорта? В регионе появится новая госструктура?
– Нет, новую структуру создавать не потребуется. Мы проведем анализ всех имеющихся информационных ресурсов, сформируем пул по обмену данными. Министерства и ведомства понимают необходимость подписания соглашений об информационном обмене. Сейчас в Министерстве регионального развития уже прорабатываются типовые соглашения, в том числе и с регионами, а Мининформсвязи анализирует региональные информационные ресурсы, выстраивает их в единую систему. В аппарате правительства проводится работа по созданию единой национальной системы показателей (в рамках рабочей группы по вопросам совершенствования механизма государственного управления под руководством ректора Академии народного хозяйства при Правительстве РФ В. А. Мау).
– Сколько нужно денег, чтобы запустить такую систему?
– Мы сейчас выстраиваем идеологическую структуру, дорабатываем унифицированную систему показателей. Сколько ресурсов потребуется на внедрение, будет ясно лишь тогда, когда определится общая схема регионального мониторинга. На сегодняшний день есть пять-семь «пилотных» регионов, готовых сотрудничать с нами для отработки схемы информационного обмена. В ряде мест такие системы уже функционируют, но есть территории с очень слабой информационной базой – там все автоматизировать и запустить будет сложнее и дороже.
– Как часто предполагается обновлять сведения паспорта?
– Система будет обновляться автоматически. Некоторые показатели, как у Росстата, планируется собирать раз в год, другие – раз в квартал, третьи – еженедельно. Кстати, переходить из типа в тип регион тоже будет автоматически.
– А предусмотрено ли материальное поощрение для регионов, перешедших в другой тип?
– Как правило, если ситуация в регионе улучшается, применяется материальное стимулирование. Но здесь стимул в другом: хорошая, слаженная губернаторская команда сможет еще долго работать в регионе, реализуя перспективные планы. А если положение дел не меняется, значит, региональная власть не справляется с поставленными задачами. В таком случае нужно решать вопрос о целесообразности пребывания этой команды у власти.
Наша задача – методически помочь региону разработать свою стратегию, учитывая стратегии соседних территорий, и проанализировать рынок сбыта продукции, производство которой планируется наладить. Может быть, например, новый завод по сбору автомобилей лучше возводить не в регионе-локомотиве, а в депрессивном районе, где предприятие будет способствовать развитию территории.
Рабочая группа по увязке стратегий развития регионов и крупных отраслевых структур уже рассмотрела основные принципы развития ОАО «Российские железные дороги», в частности региональную составляющую стратегии. Стало очевидным, что все вопросы по долгосрочному стратегическому планированию необходимо обсуждать с территориями, которых это непосредственно касается. Площадкой в данном случае является Министерство регионального развития.
– Сколько времени нужно на полную паспортизацию страны, внедрение всей системы?
– Сегодня актуальность паспортизации уже ни у кого не вызывает сомнений. О паспорте как инструменте регионального мониторинга говорят на различных уровнях.
Предварительную работу по созданию идеологии системы мы закончим до конца 2006 г., а 2007 г. посвятим реализации методики информационного обмена, налаживанию механизма взаимодействия структур, формированию базы данных. Пилотная часть проекта должна быть завершена к середине следующего года. Мы предложим регионам новые инструменты и механизмы проведения анализа. И только потом начнем подтягивать ресурсы для реализации проекта.
– В федеральном бюджете на 2007 г. средства на паспортизацию не предусмотрены. Вы будете искать внебюджетные источники?
– Думаю, да. Часть финансирования возьмут на себя пилотные регионы. А когда выстроим механизм, станет ясно, сколько нужно денег и когда будет завершена отладка система. Надеюсь, нам удастся реализовать все задуманное.
Материал подготовила Марина БРИКИМОВА
О проблеме паспортизации мы беседуем с заместителем директора Департамента регионального социально-экономического развития и территориального планирования Министерства регионального развития Станиславом КРЫЛОВЫМ.
– Станислав Игоревич, у российских регионов уже есть энергетический паспорт, налоговый. Вы создаете очередной?
– Действительно, идея паспорта не нова. Еще лет 10 назад, работая в Совете Федерации, я видел паспорта субъектов РФ. Фактически это был набор показателей: территория, численность населения, основные параметры экономического развития (промышленность, объем инвестиций).
Теперь паспорт – не формальный снимок состояния региона, а инструмент, с помощью которого можно оценивать развитие территории. Анализировать не столько динамику отдельных показателей, сколько движение региона в целом: качество принимаемых региональными властями управленческих решений, соответствие этих решений требованиям и задачам времени, эффективность использования основных средств региона, в том числе бюджетных.
– А как относятся к введению нового паспорта в регионах?
– Часть регионов (в основном дотационные) воспринимают паспортизацию как способ продемонстрировать нехватку финансовых ресурсов для осуществления целого ряда полномочий, путь для возможного увеличения финансирования. Они охотно предоставляют сведения по территории, особенно выпукло показывая финансовые трудности. И совсем не акцентируют внимание на сборе налогов и выполнении обязательств перед федеральным бюджетом.
Стратегии развития, предлагаемые в ряде регионов, «сырые», непроработанные, без механизмов реализации. Чтобы получить лишний миллион в виде дотации, некоторые субъекты РФ склонны драматизировать ситуацию. И тут же, представляя свою стратегию развития, рисуют светлое будущее. Умалчивая, однако, о том, за счет чего предполагается создавать технопарки и туристско-рекреационные зоны, где применять разработанные передовые технологии, откуда придет дешевая рабочая сила и как остановить выезд с территории высококлассных специалистов.
Задачи, поставленные региональной властью, должны решаться с учетом федеральных долгосрочных ориентиров и приоритетов. Правительство РФ сформулировало четыре первоочередные цели:
повышение уровня и качества жизни населения;
повышение уровня национальной безопасности;
обеспечение высоких темпов устойчивого экономического роста;
создание потенциала для будущего развития.
Однако регионы, распоряжаясь финансами по своему усмотрению, не всегда ориентируются на заявленные правительством цели. Например, на повышение уровня и качества жизни населения в 2006–2008 гг. Белгородская область планирует потратить 65% своих финансовых ресурсов, Нижегородская – 70%, Тюменская – 56%, а Новосибирская – всего 16%. На обеспечение высоких темпов устойчивого экономического роста Новосибирская область потратит 15% средств, Белгородская – 11,5%, Тюменская – 10%. Расходы же Нижегородской области не превысят 1%.
Получается, больше всего средств местные власти планируют направить на повышение уровня и качества жизни населения (83% от общего объема региональных ресурсов). На создание потенциала для будущего развития выделено всего 9%, на обеспечение высоких темпов устойчивого экономического роста – 8%.
Впрочем, это общие тенденции. Чтобы провести более детальный анализ, при составлении паспорта региона мы выделили в каждой цели показатели по направлениям.
– Что именно оценивается?
– Для каждой цели свои показатели. Возьмем, например, повышение уровня и качества жизни населения. Чтобы понять, стало жить лучше или хуже, необходимо рассматривать в динамике:
реальные денежные доходы населения;
реальные доходы на душу населения;
численность населения с доходами ниже прожиточного минимума;
долю расходов на оплату услуг ЖКХ;
ввод в эксплуатацию жилых домов;
число семей, улучшивших жилищные условия;
коэффициент естественного прироста населения;
число родившихся на тысячу населения;
обеспеченность врачами на 10 тыс. населения и т.д.
Это далеко не полный перечень показателей, по которым оценивается положение дел в регионе. Но, чтобы излишне не «утяжелять» паспорт, мы пока (поскольку все делается в ручном режиме и не закончены научные разработки) используем те данные, которые реально можем получить.
Возьмем, например, паспорт Пермского края. Проанализировав ряд показателей, мы пришли к выводу: в активе Пермского края наблюдается устойчивый рост реальных денежных доходов, уменьшается процент населения с доходами ниже прожиточного минимума, увеличивается рождаемость и количество медицинского персонала. Одновременно в зону внимания администрации края, по нашему мнению, должен попасть ввод в эксплуатацию жилых домов. Показатель хоть и вырос на 40%, но все равно остается самым низким среди регионов, соответствующих данному типу.
– Станислав Игоревич, расскажите, пожалуйста, о типах регионов.
– Очевидно, что нельзя сопоставлять Пермский край и Москву, Псковскую область и Ямало-Ненецкий автономный округ, Сахалин и Ярославскую область. Поэтому мы разделили все регионы по типам и сравниваем их между собой в рамках одного типа. Сейчас эксперты занимаются описанием типов, определяют показатели, по которым их надо группировать.
На сегодняшний день выделены регионы – локомотивы роста мирового значения (Москва и Санкт-Петербург), регионы – локомотивы роста федерального значения (Краснодарский, Красноярский и Пермский края, Ленинградская, Московская и Свердловская области, республики Башкортостан и Татарстан), опорно-сырьевые регионы, старопромышленные, депрессивные, кризисные и особые территории. Это разделение условно: в ходе работы экспертов могут появиться новые типы территорий или, напротив, какие-то типы могут быть объединены. Для нас сейчас важна процедура: типология, показатели, методы сравнения.
Возьмем, например, показатель «количество поликлиник на тысячу человек». Было мало – построили новые. Люди стали чаще обращаться за медицинской помощью. В результате выросло количество больничных листов: в прошлом году, например, было выдано порядка 10 тыс., а в этом – 20 тыс. Но это вовсе не означает, что люди больше болеют: просто раньше они не ходили к врачам, не желая стоять в очередях. В итоге все опять упирается в то, какой показатель и как оценивать.
В качестве основных параметров оценки регионов мы взяли унифицированную систему из 170 показателей, разработанную правительством страны. Однако они не позволяют получить полную картину для глубокого анализа. Поэтому мы постараемся дополнительно учесть показатели, с помощью которых оценивается реализация национальных проектов.
– Но как управлять на основе цифр?
– Нужно взять цифры, представленные в динамике, и построить график, а затем сравнить прирост или падение по конкретному направлению деятельности со средним значением по России. Например, рассмотрим показатель «детская смертность». Предположим, в каком-то регионе он выше, чем в целом по стране. Значит, на этой территории надо строить дополнительно перинатальные центры, инкубаторы для младенцев. А когда смертность новорожденных уменьшится – создать условия, чтобы дети выросли умными и здоровыми: открыть новые детские сады, школы, поликлиники. Так развивается инфраструктура.
– Государство с помощью паспорта сможет только контролировать региональную власть или – при необходимости – и оказывать давление на нее?
– Паспорт не рассчитан на то, чтобы стать инструментом давления на губернаторов. Именно поэтому регионы крайне заинтересованы в его создании. Практически все губернаторы хотят знать, что происходит у них в области, на что надо обратить внимание. Конечно, интересно и то, как живут соседние регионы: какие там задолженность по зарплате, объем инвестиций, цены на товары.
На сегодняшний день эта информация обрывочна. Нет единой системы отслеживания, а сам процесс получения и осмысления данных сложен. Часть показателей (92 из 170 в унифицированной системе показателей) собирает и обрабатывает Росстат, но оперативных данных у него нет. Особенно сказывается отсутствие ведомственной статистики. Часть показателей отслеживает Росгидромет, МЧС, МВД, Центробанк. У каждого ведомства свой мониторинг, свои паспорта. Например, в паспорте МЧС отражена пожарная безопасность территорий, в паспорте РЖД – показатели, связанные с различными категориями льготников на территории, взаимодействие с региональными бюджетами. Таких данных в Росстате нет.
Но мы считаем, что паспорт должен быть не внутриведомственным документом, а формироваться на основе единой базы данных и утверждаться правительством.
– А кто будет заниматься сбором и проверкой информации для паспорта? В регионе появится новая госструктура?
– Нет, новую структуру создавать не потребуется. Мы проведем анализ всех имеющихся информационных ресурсов, сформируем пул по обмену данными. Министерства и ведомства понимают необходимость подписания соглашений об информационном обмене. Сейчас в Министерстве регионального развития уже прорабатываются типовые соглашения, в том числе и с регионами, а Мининформсвязи анализирует региональные информационные ресурсы, выстраивает их в единую систему. В аппарате правительства проводится работа по созданию единой национальной системы показателей (в рамках рабочей группы по вопросам совершенствования механизма государственного управления под руководством ректора Академии народного хозяйства при Правительстве РФ В. А. Мау).
– Сколько нужно денег, чтобы запустить такую систему?
– Мы сейчас выстраиваем идеологическую структуру, дорабатываем унифицированную систему показателей. Сколько ресурсов потребуется на внедрение, будет ясно лишь тогда, когда определится общая схема регионального мониторинга. На сегодняшний день есть пять-семь «пилотных» регионов, готовых сотрудничать с нами для отработки схемы информационного обмена. В ряде мест такие системы уже функционируют, но есть территории с очень слабой информационной базой – там все автоматизировать и запустить будет сложнее и дороже.
– Как часто предполагается обновлять сведения паспорта?
– Система будет обновляться автоматически. Некоторые показатели, как у Росстата, планируется собирать раз в год, другие – раз в квартал, третьи – еженедельно. Кстати, переходить из типа в тип регион тоже будет автоматически.
– А предусмотрено ли материальное поощрение для регионов, перешедших в другой тип?
– Как правило, если ситуация в регионе улучшается, применяется материальное стимулирование. Но здесь стимул в другом: хорошая, слаженная губернаторская команда сможет еще долго работать в регионе, реализуя перспективные планы. А если положение дел не меняется, значит, региональная власть не справляется с поставленными задачами. В таком случае нужно решать вопрос о целесообразности пребывания этой команды у власти.
Наша задача – методически помочь региону разработать свою стратегию, учитывая стратегии соседних территорий, и проанализировать рынок сбыта продукции, производство которой планируется наладить. Может быть, например, новый завод по сбору автомобилей лучше возводить не в регионе-локомотиве, а в депрессивном районе, где предприятие будет способствовать развитию территории.
Рабочая группа по увязке стратегий развития регионов и крупных отраслевых структур уже рассмотрела основные принципы развития ОАО «Российские железные дороги», в частности региональную составляющую стратегии. Стало очевидным, что все вопросы по долгосрочному стратегическому планированию необходимо обсуждать с территориями, которых это непосредственно касается. Площадкой в данном случае является Министерство регионального развития.
– Сколько времени нужно на полную паспортизацию страны, внедрение всей системы?
– Сегодня актуальность паспортизации уже ни у кого не вызывает сомнений. О паспорте как инструменте регионального мониторинга говорят на различных уровнях.
Предварительную работу по созданию идеологии системы мы закончим до конца 2006 г., а 2007 г. посвятим реализации методики информационного обмена, налаживанию механизма взаимодействия структур, формированию базы данных. Пилотная часть проекта должна быть завершена к середине следующего года. Мы предложим регионам новые инструменты и механизмы проведения анализа. И только потом начнем подтягивать ресурсы для реализации проекта.
– В федеральном бюджете на 2007 г. средства на паспортизацию не предусмотрены. Вы будете искать внебюджетные источники?
– Думаю, да. Часть финансирования возьмут на себя пилотные регионы. А когда выстроим механизм, станет ясно, сколько нужно денег и когда будет завершена отладка система. Надеюсь, нам удастся реализовать все задуманное.
Материал подготовила Марина БРИКИМОВА
