Эх, дороги…
В настоящее время общая протяженность автомобильных дорог в России составляет 552 тыс. км, из них 50 тыс. км приходится на дороги федерального значения и 502 тыс. км на дороги регионального значения. Ежегодно на их содержание и ремонт выделяются значительные средства как из федерального бюджета, так и из бюджетов регионов. Однако существующие объемы финансирования все еще не соответствуют технологически обоснованным потребностям развития данной отрасли.Недофинансирование дорожно-эксплуатационных работ приводит к сокращению срока службы дорог, увеличению потребности в затратах на их содержание и ремонт. Одновременно возрастает нагрузка на дорожную сеть. Так, в 2008 году автомобильный транспорт обеспечивал около 57 % общего объема грузовых перевозок в стране и 73 % пассажироперевозок. Кроме того, по территории Российской Федерации проходят 34 автомобильных маршрута европейской и азиатской сети международных автомобильных дорог. За последние 20 лет доля транзитного движения увеличилась с 12 % до 30 % от общего транспортного потока.
На протяжении уже целого ряда лет ставится задача достижения не только достаточных объемов, но и совершенствования механизмов финансирования, а также управления в дорожном хозяйстве. В условиях нового подхода к расходованию бюджетных средств преимущество должно отдаваться долговременным приоритетам, реализации программно-целевого принципа планирования и исполнения бюджетов.
Госфинансирование и управление дорожным строительством
В последние годы в целях совершенствования системы управления дорожным хозяйством, привлечения внебюджетного финансирования внесены существенные изменения в законодательство. Принят Федеральный закон «Об автомобильных дорогах и дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», направленный на регулирование отношений в области использования автомобильных дорог, в том числе на платной основе. Принят также Федеральный закон «О Государственной компании “Российские автомобильные дороги” и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». Основной целью компании является доверительное управление переданными ей автомобильными дорогами федерального значения.Вместе с тем отказ от целевых источников финансирования дорожного хозяйства, отмена налога на пользователей автомобильных дорог и упразднение дорожных фондов с 2005 года привели к тому, что уже в том же 2005 году региональные бюджеты были не в состоянии обеспечить финансирование дорожного хозяйства за счет собственных налоговых доходов. Непростая экономическая ситуация в стране в 2009 году также негативно отразилась на дорожном комплексе как в целом по стране, так и на региональном уровне. Снижение объема денежных средств, направленных субъектами РФ в 2009 году на дорожное хозяйство составило 53,7 млрд руб. Это всего 25,9 % к уровню 2008 года. Между тем минимальная ежегодная сумма денежных средств, необходимая бюджетам субъектов РФ на финансирование расходных обязательств по содержанию, ремонту и капитальному ремонту автомобильных дорог, в соответствии с нормативами денежных затрат составляет порядка 1,089 трлн руб. При этом, по оценке Минтранса, в 2009 году поступления в бюджеты регионов от компенсирующих налоговых доходов составили лишь 332 млрд руб. В 2010 году также планируется сокращение бюджетных ассигнований на дорожное хозяйство на 11,5 % по сравнению с 2009 годом.
В то же время предлагается компенсировать сокращение государственного софинансирования за счет предоставления кредитов на те же дорожные цели в объеме до 50 млрд руб. под очень низкую ставку — всего 2,25 % годовых. Ожидается, что эта рыночная мера должна подвигнуть региональные власти к трезвой оценке своих возможностей, эффективному использованию средств. Кроме того, в соответствии с изменениями, внесенными в федеральный бюджет в июле текущего года, на дорожное хозяйство в 2010 году планируется направить дополнительные бюджетные ассигнования — около 21 млрд руб.
Совет Федерации всегда уделял особое внимание вопросам развития и финансирования дорожного хозяйства. В частности, на протяжении ряда лет мы инициировали предложение о зачислении акцизов на горюче-смазочные материалы в размере 100 % в доходы региональных бюджетов. Эта норма ныне закреплена в Бюджетном кодексе. Сейчас мы работаем над законопроектом о восстановлении целевых дорожных фондов в субъектах РФ. Решение о создании бюджетного дорожного фонда по типу Инвестиционного было принято Правительством РФ в мае 2010 года. Предполагается, что в фонде будут аккумулироваться средства, необходимые для строительства и поддержания дорожной сети. Такое право будет предоставлено и субъектам РФ. Основным вопросом является определение источников наполнения дорожных фондов. И здесь предлагаются разные подходы.
Отмена транспортного налога: плюсы и минусы
В качестве одного из источников образования региональных дорожных фондов мы предлагаем ввести новый налог, а именно налог с продаж автомобильного топлива и моторных масел, вместо существующего транспортного налога и зачислять отчисления с него полностью в региональные бюджеты. Надо отметить, что вопрос отмены транспортного налога вызывает горячие споры. Возможность изменения способа взимания транспортного налога вплоть до его отмены рассматривают и законодатели, и Правительство РФ. Предлагается изменить способ взимания транспортного налога в целях переноса его нагрузки с собственников объектов налогообложения на пользователей транспортных средств. Будет проведена дифференциация между автовладельцами в зависимости от частоты использования автомобиля и фактического потребления топлива. В результате расходы будут нести организации и частные лица, которые реально используют транспортные средства на российских дорогах. А вот за автомобили, которые стоят в гаражах и не используются, платить налог, как сейчас, не придется, так как его размер не будет зависеть от мощности автомобиля. Отмена или снижение транспортного налога будет компенсирована повышением ставок акцизов на нефтепродукты.Предлагается поэтапный переход от транспортного налога к новому виду налогообложения. Сначала о положительных аспектах предлагаемых изменений налогового законодательства. Что это даст, какие плюсы по сравнению с действующей схемой? Несомненно, это позволит:
- улучшить собираемость налога, так как осуществлять контроль за организациями, осуществляющими операции с топливом, значительно легче, чем за миллионами автовладельцев;
- сократить затраты на налоговое администрирование. Ведь каждому частному автовладельцу налоговая инспекция должна выслать персональное уведомление, а это порядка 30 млн писем с квитанциями;
- увеличить налоговые доходы субъектов РФ. Как известно, в настоящее время основные бюджетные поступления по транспортному налогу осуществляются по месту регистрации автомобильного транспорта и таким образом не учитываются транзитные перевозки по территориям субъектов. Это ведет к недополучению средств регионами, по территории которых фактически осуществляются перевозки. В результате образуется дисбаланс между поступлением транспортного налога в бюджет одного субъекта и износом автодорог в других. Владелец машины, купив бензин, автоматически будет платить акциз, который уже будет заложен в цене на топливо и который нужно отдать государству;
- создать стимулы для автовладельцев использовать более экономичные и экологичные автомобили;
- установить более справедливый принцип взимания налога, так как величина транспортного налога станет определяться интенсивностью использования объекта налогообложения;
- обеспечить развитие регионального дорожного хозяйства.
Теперь об отрицательных аспектах. В целях компенсации выпадающих доходов региональных бюджетов в связи с отменой транспортного налога потребуется существенное увеличение ставок акцизов на нефтепродукты. Представляется, что увеличение акцизов на нефтепродукты повысит одновременно их розничную стоимость, что неизбежно приведет к увеличению удельной составляющей транспортных издержек в конечной цене потребляемого продукта. Таким образом, за снижение налоговой нагрузки на владельцев транспортных средств будут расплачиваться потребители, которые не являются владельцами транспортных средств, поскольку это приведет к существенному повышению цен на всю продукцию, товары и услуги и, следовательно, налоговое бремя может увеличиться для всех юридических и физических лиц, а не только для автовладельцев. Кроме того, помимо владельцев транспортных средств автомобильным бензином пользуются граждане, которые не являются собственниками транспортных средств, — владельцы бензиновых (дизельных) электрогенераторов, лица, использующие топливо для отопления загородных домов и т. д. Таким образом, необоснованно расширяется налоговая база.
В то же время Налоговый кодекс в качестве налоговой базы рассматривает водные и воздушные транспортные средства, часть из которых использует специфические виды топлива — корабельный мазут и авиационный керосин. Отдельные виды водных и воздушных транспортных средств не имеют двигателей, а ряд автотранспортных средств работает на сжиженном газе. Таким образом, указанные транспортные средства, в случае принятия законопроекта, освобождаются от платежей, которые предполагается взимать со стоимости реализованного автомобильного бензина и дизельного топлива. Данный подход нарушает принципы всеобщности и равенства налогообложения.
Кроме того, очевидно, что отмена транспортного налога повлечет отмену федеральных и региональных налоговых льгот для отдельных категорий граждан и организаций. К ним относятся ветераны и инвалиды войны и боевых действий, инвалиды 1 и 2 группы, узники концлагерей, родители-усыновители, опекуны, попечители детей–инвалидов, родители-усыновители в многодетных семьях и др. Однако вопросы социальной поддержки граждан, обладающих налоговыми преференциями по транспортному налогу, можно решить, предоставляя адресную помощь данным лицам, установив право на налоговый вычет или выдавая этим лицам «дисконтные карты», действительные при наличии документов, подтверждающих право на льготу. Работа над этими изменениями налогового законодательства продолжается.
Привлечение дополнительных ресурсов
С 2011 года намечается переход к нормативному финансированию строительства, ремонта и содержания трасс. С одной стороны, решение этой задачи невозможно без организации устойчивого государственного финансирования. С другой, это предполагает привлечение внебюджетных средств, поскольку государству в одиночку не справиться с колоссальными затратами на дороги. Планируется разработать систему мер по привлечению средств на развитие федеральных магистралей: лотереи, займы, благотворительность.Значительную роль здесь может сыграть созданная в 2009 году Государственная компания «Российские автомобильные дороги» («Автодор»). Госкомпании будут передаваться участки дорог с наибольшей интенсивностью движения, в том числе входящие в состав международных транспортных коридоров, по которым осуществляется значительный объем грузовых перевозок. Помимо субсидий из федерального бюджета Госкомпания сможет направлять на ремонт и строительство дорог и плату, взимаемую за размещение объектов придорожного сервиса, рекламных конструкций. Средства, полученные от эксплуатации платных дорог, также будут использоваться для модернизации дорожной сети. Создание Госкомпании позволит также привлекать для развития дорог денежные средства частных инвесторов, в том числе за счет банковских кредитов и таких механизмов, как инфраструктурные облигации. При этом дороги, как переданные в доверительное управление, так и построенные Госкомпанией, останутся в собственности государства. В любом случае в соответствии с российским законодательством при организации платного проезда предусмотрено обязательное наличие бесплатной альтернативы. С такой точки зрения платные трассы — это наши новые возможности.
Еще одна из наиболее остро стоящих проблем — высокая стоимость строительства дорог в стране. Средняя стоимость строительства дорог в России выше по сравнению со странами Евросоюза в 2,6 раза, с США — в 3 раза, с Китаем и того больше — в 7,3 раза. На заседании президиума Госсовета в Ульяновске Президент РФ Д. А. Медведев сформулировал основные задачи в этой области: привести технологии и стоимость строительства в соответствие мировым ценам, создать такие стимулы, чтобы подрядчику было выгодно применять передовые технологии как при строительстве, так и при эксплуатации инфраструктуры, обеспечить переход на долгосрочные контракты.
Нельзя не согласиться с тем, что высокая стоимость строительства трасс вызвана необходимостью выкупать землю, переносить коммуникации, расселять жителей, чьи дома оказываются на пути новых магистралей и т. д. Затраты на это достигают 30 % стоимости одного километра трассы. В Европе все это делают на подготовительном этапе, причем местные власти. Почему бы и нам не утвердить подобную практику? Почему дорожники должны заниматься обременительной и затратной расчисткой своих строительных площадок от коммуникаций и жилья?
В заключение хочу сказать следующее. Несмотря на то что сегодня, в условиях дефицита федерального бюджета, государство не располагает достаточными финансовыми ресурсами, оно готово направлять их на решение важнейших экономических и социальных проблем, в том числе и на развитие дорожного комплекса. Поэтому необходимо добиваться, чтобы средства тратились строго по целевому назначению и с максимальной эффективностью. Это важнейшая задача как исполнительной, так и законодательной власти.
