— Владимир Евгеньевич, если давать общую оценку, каковы основные факторы сдерживания рейтингов российских регионов?
— Рейтинги, которые мы присвоили субъектам Федерации до кризиса, уже учитывали большую часть рисков, с которыми они в итоге столкнулись в его разгар в 2009 году. Например, мы указывали на то, что для регионов весьма вероятны риски, связанные с волатильностью доходов в сырьевых и других «монозависимых» регионах, а также риски, связанные с долговой нагрузкой с точки зрения ее абсолютного объема и структуры. Просто они проявились одновременно для всех и более глубоко, чем это могло быть в нормальной ситуации.
Кризис сделал более важным человеческий фактор: администрации регионов по-разному себя проявили в новых условиях, поэтому и отмечавшиеся нами проблемы в разной степени повлияли на бюджетные показатели. Следует понимать, что регионы сильно отличаются друг от друга. Существует группа субъектов с высокой бюджетной обеспеченностью, но с существенным риском волатильности доходной части (особенно с точки зрения налога на прибыль). Есть дотационные регионы, у которых собственных налоговых и неналоговых доходов в целом не очень много, а устойчивость бюджета формируется за счет безвозмездных перечислений из федерального бюджета. Бедные регионы с консервативной бюджетной политикой сохранили свое положение и пострадали меньше, чем более развитые и, как следствие, зависимые от налоговых поступлений регионы, хотя последние частично компенсировали свои потери за счет помощи из федерального бюджета и запасов, накопленных в благоприятные годы.
Второй, помимо волатильности доходов, негативный фактор — это риск, связанный с долговой нагрузкой. Причем дело не в большом абсолютном объеме долга. В целом российские регионы долгом не очень обременены: их общий уровень по сравнению с доходами бюджетов и валовым региональным продуктом за редким исключением невысок. Это в положительную сторону отличает российские регионы от европейских. Однако проблемой субъектов Российской Федерации мы считаем структуру их долга. Существенная его часть — это банковские кредиты, которые в основном однолетние, а значит, их нужно рефинансировать каждый год. Даже если регионы имеют в структуре своих обязательств облигации, их срочность по мировым стандартам высока: в среднем около трех лет. Как раз тем регионам, у которых срок выплат пришелся на 2009 год, было тяжелее всего: им нужно было и рефинансировать краткосрочный банковский долг, и гасить или снова рефинансировать облигации, у которых заканчивался срок погашения. Эти проблемы присущи большинству российских регионов, за исключением тех, у которых долг мизерный либо вовсе отсутствует. Таких субъектов, кстати, немало, включая и сильные, например Санкт-Петербург, который практически полностью расплатился по всем долгам к моменту начала кризиса. Таким образом, большая часть регионов имеет невысокий в абсолютном выражении, но короткий долг, а значит, риск рефинансирования присутствует и заметно возрастает в период резкого падения бюджетных доходов и нестабильности на финансовых рынках, как это происходило в 2009 году.
— Есть ли сегодня у субъектов РФ реальные возможности заимствований? Ведь у многих из них бюджеты приняты с дефицитом.
— В 2009 году регионы столкнулись с ростом стоимости заимствований: ставки доходили до 20–25 процентов. Это означает, что ежегодно нужно отдавать четверть занятого, а это очень много. На подобных условиях заимствования не всегда имели экономический смысл, но регионы вынуждены были заимствовать для недопущения дефолтов. К счастью, к началу 2010 года ситуация изменилась к лучшему и ставки упали. В целом рост ставок был связан не с тем, что регионы рассматривались как некачественные заемщики, а с общей тенденцией на российском рынке, порожденной девальвацией рубля в конце 2008 — начале 2009 года. Банки предпочитали более доходные операции по обмену валют выдаче денег в долг. Однако те, кому некуда было деваться, все же занимали под высокие проценты. Когда девальвация закончилась, ставки быстро пошли вниз, и сегодня они для высококачественных заемщиков, таких как Москва, опустились практически на докризисный уровень и составляют порядка 7 процентов.
Те же, кто ранее брал под высокие проценты, во многих случаях сумели договориться с банками и рефинансировать долг на более выгодных условиях. Конечно, после кризиса долги регионов выросли заметно, примерно на 60 процентов, но если соотнести суммарный долг регионов с суммарными доходами их бюджетов, то эта цифра составит порядка 15 процентов. Это немного: тот же Бюджетный кодекс разрешает регионам иметь долг до 100 процентов их собственных доходов.
— Какова сейчас типичная структура долга субъектов Российской Федерации? Какие составляющие здесь преобладают?
— На 1 мая 2010 года долг регионов составил порядка 800 миллиардов рублей. 419 миллиардов, то есть больше половины, приходится на облигационные займы, 209 миллиардов — на бюджетные кредиты, все остальное — банковские кредиты. Причем доля банковских кредитов за первые четыре месяца 2010 года сократилась. Казалось бы, столь высокая доля облигаций — это хороший показатель, но в действительности существенная часть этих 419 миллиардов приходится на несколько крупных заемщиков, в основном на Москву. Если отнять пять крупнейших заемщиков на рынке облигаций, то в среднем регионе доля облигационных займов будет существенно меньше, и его долг будет представлен банковскими и бюджетными кредитами в пропорции, близкой к «50 на 50» .
— Насколько сегодня высоки риски, связанные с трудностями погашения и реструктуризации уже имеющихся у регионов долговых обязательств?
— Резкий провал на финансовых рынках в плане доступности средств для регионов и особенно для муниципальных образований мы наблюдали в 2009 году. Тогда эти риски действительно были существенными. У большинства субъектов сроки погашения банковских кредитов и, следовательно, необходимость рефинансирования приходились на конец 2009 года, так что этот риск к концу года возрастал.
Регионам по большому счету нужно не так много денег, и у финансовой системы ресурсов достаточно. Кроме того, банки рассматривают регионы как более или менее понятных заемщиков: очевидно, что они никуда не денутся, ведь у них есть бюджет, который можно как-то оценить, у многих имеются рейтинги, а значит, и необходимая для займодателя аналитика. Так что банкир знает, с кем имеет дело, когда дает в долг региону. Как только процесс девальвации рубля завершился, взгляды банков обратились на регионы, конечно, начиная с Москвы как наиболее качественного заемщика. Везде, куда мы приезжаем, говорят, что, хотя 2009 год был очень сложным, сейчас уже не регионы ходят за банкирами, а наоборот. Это не удивительно: острая фаза кризиса прошла, риски уменьшились, экономическая активность возвращается. Все увидели, что Федерация помогла регионам и даже в самый разгар кризиса не было допущено дефолтов. Многие говорят, что с банками стало удобнее работать, потому что они более гибко подходят, дают более длинные кредиты: речь идет уже не о годичных кредитах, а о кредитах на два-три года. Так что сейчас риски рефинансирования заметно снизились.
В то же время для рейтингов одними из главных сдерживающих факторов по-прежнему являются короткий профиль долга, риски рефинансирования и в целом не очень понятная долговая политика с краткосрочным горизонтом планирования: в основном субъекты покрывают дефицит своих бюджетов. Подход, который является лучшей практикой и заключается в том, что текущие расходы финансируются из текущих доходов, а в долг ресурсы берутся для реализации долгосрочных инвестиционных проектов, встречается редко, хотя такие примеры тоже есть. С другой стороны, и Бюджетный кодекс запрещает окрашивать доходы: если мы что-то заняли, то все равно кладем это на единый счет, откуда производятся все расходы.
— Почему муниципальные образования практически не участвуют в рейтингах? Например, Фитч рейтингует только два муниципалитета. Возможно, это помогло бы местным властям проводить собственную долговую политику?
— Подавляющее большинство муниципальных образований не имеют достаточных собственных ресурсов и существенно зависят от безвозмездных перечислений. Они не располагают реальной финансовой (а часто и политической) автономией. Это касается как сельских и городских поселений, которых у нас более 20 тысяч, так и большинства муниципальных районов. Соответственно ни о какой независимой долговой политике речи идти не может. Потому и рейтинги им по большому счету на данном этапе развития институциональной среды не нужны. С городскими округами и крупными муниципальными районами дело обстоит несколько иначе, особенно если говорить о крупных региональных центрах, таких как Казань, которую мы рейтингуем. Здесь и крупные проекты по дорожному строительству, и подготовка к Универсиаде, и серьезные расходы на строительство и модернизацию инфраструктуры, которые финансируются как из федерального бюджета, так и из бюджета республики Татарстан. Причем все это по принципу софинансирования, то есть сама Казань тоже что-то должна вкладывать. Поэтому город активно присутствует на долговом рынке. Второе муниципальное образование, которое мы рейтингуем, — Ногинский район Московской области. Он уже имеет свою долговую историю и, хотя все выпущенные облигационные займы уже погашены, активно ищет инвесторов, в том числе иностранных, поэтому рейтинг ему необходим: его наличие демонстрирует готовность работать по правилам, которые приняты во всем мире. Для иностранных инвесторов важно слышать не только то, что говорят сами муниципальные власти, но и чье-то независимое суждение, которым и является рейтинг.
Думаю, со временем, когда институт местного самоуправления в нашей стране укрепится, муниципалитеты, особенно крупные районы и городские округа, станут более активными на рынке заимствований и будут присутствовать в рейтингах. В конечном счете страна состоит из муниципальных образований, и инвесторы в любом случае сталкиваются с местными администрациями: когда дело доходит до формирования каких-то конкретных инвестиционных площадок, без муниципалитетов трудно обойтись.
— Как Вы оцениваете перспективы восстановления тех российских регионов, которые оказались наиболее затронутыми кризисом в силу своей зависимости от внешнеэкономической конъюнктуры?
— Если сравнить данные отчетности за четыре месяца 2010 года с аналогичным периодом наиболее благоприятного 2008 года, то номинальные доходы консолидированных бюджетов регионов выросли на 10 процентов. При этом собственные доходы сократились на 2 процента, причем больше всего просел налог на прибыль организаций, который уменьшился примерно на 12 процентов. Такова средняя картина по стране. Однако разброс очень велик. Например, у Белгородской области снижение по налогу на прибыль к 2008 году составляет почти 50 процентов. Другие регионы, напротив, ушли вперед: так, у Тамбовской и Калужской областей по этому показателю рост составил 38 процентов. То есть мы видим, что у средних регионов наблюдается рост доходов по сравнению с пиковым 2008 годом, а вот наиболее пострадавшие по-прежнему далеки от этого пика. Но тут нужно понимать, что это и был именно пик: если предположить, что существует некий «нормальный» уровень поступлений по налогу на прибыль, то тогда, в 2007–2008 году, он был явно превышен. Поэтому не стоит ждать, что уже в 2010 году эти регионы достигнут уровня 2008 года, когда перегрев рынка и мировой конъюнктуры был существенным. Тем не менее к нормальному уровню поступлений налога на прибыль, соответствующему середине двухтысячных годов, в 2010 году они уже придут.
В течение нескольких предкризисных лет доходы бюджетов субъектов росли чрезвычайно высокими темпами, по 25 процентов в год. Вслед за ними столь же быстро росли и расходы, что не вполне нормально. Это неестественный рост, такими темпами не может расти ничего. А если посмотреть на высокодоходные регионы, то у них рост доходов был еще выше — по 40–50 процентов. Теперь, когда произошел откат, вслед за ним они должны откорректировать свои расходы, оптимизировать их. Если это удастся, то с точки зрения их кредитоспособности ничего страшного не произошло. Здесь многое будет зависеть от действий администраций.
Причем нельзя сказать, что все это время расходы росли на зарплату, иные социальные статьи. В том числе и на них, но не такими темпами. В основном увеличивались капитальные расходы (что в принципе хорошо), расходы на оплату услуг, закупку оборудования, автотранспорта и так далее — все это в период кризиса необходимо урезать. И, как мы видим, это делается. В 2009 году в первую очередь снизились на 23 процента капитальные расходы, закупка товаров и услуг — на 14 процентов. При этом выросли расходы на социальное обеспечение, заработная плата, трансферты организациям и муниципалитетам. В целом в 2009 году по сравнению с 2008 годом расходы бюджетов субъектов упали (впервые с 1998 года) на 800 миллионов рублей.
Мы видим, что скорость адаптации оказалась достаточно высокой. Большую часть снижения капитальных расходов и закупок товаров и услуг обеспечили именно наиболее пострадавшие от кризиса богатые регионы. Если посмотреть по отдельным регионам, окажется, что из 83 регионов снижение произошло только в 17, а у остальных был вполне нормальный рост — по 10–15 процентов. Таким образом, на агрегированных данных в основном отражены результаты кризиса в крупнейших 15–20 регионах. Возможно, предпосылка к выходу из кризиса заключается именно в том, что эти регионы, столкнувшись с негативным шоком, своими действиями по оптимизации структуры расходов бюджета и повышению их эффективности подготовили почву для последующего роста. Когда ценовая конъюнктура и в целом экономическая активность восстановятся, эти регионы снова получат нормальный уровень доходов, соответствующий их налоговому потенциалу, а с учетом более эффективной структуры расходов они выйдут из кризиса более сильными.
— После начала кризиса в адрес рейтинговых агентств высказывались определенные претензии, правда, они касались качества оценки различных финансовых институтов и инструментов. Изменилась ли методология присвоения рейтингов регионам и муниципалитетам, подходы к оценке рисков?
— Рейтинговые факторы остались теми же. Так как формальной системы, «матрицы» весов каждого фактора в нашей работе нет, то и каких-то чисто технических изменений тут быть не может. В то же время перспективы восстановления, о которых я сказал выше, во многом будут зависеть от администрирования. На него кризис заставил нас смотреть еще более внимательно. Качество управления бюджетом и долговой политикой становится ключевым рейтинговым фактором. Проблема в том, что его очень сложно формализовать в отличие от каких-то чисто финансовых показателей, которые конкретны и просчитываемы. Однако мы пытаемся его учесть: именно для этого происходят встречи с максимально широким кругом представителей администраций, причем на достаточно высоком уровне. Тем самым мы получаем возможность услышать, что говорят люди, и проанализировать, насколько это соответствует фактическим действиям администрации.
