Вопрос об объеме и направлениях средств, перераспределяемых в порядке межбюджетных отношений.
В целом объем финансовой помощи муниципалитетам увеличился в 5,3 раза по сравнению с уровнем 2004 года. Причин такого роста несколько.
Первая – это рост объема социальных обязательств, передаваемых в порядке делегирования полномочий из региональных бюджетов в муниципальные.
Вторая причина – необходимость «выравнивания» бюджетных возможностей новых субъектов межбюджетных отношений (муниципальных районов) с очень разным уровнем бюджетной обеспеченности. До 2005 года районы в крае не имели муниципального статуса, а их бюджеты были частью краевого.
Третья причина, заслуживающая отдельного рассмотрения, – невозможность использования механизма закрепления налогов по единым для всех муниципальных образований ставкам.
Почему же не удалось воспользоваться этим механизмом?
Во-первых, слишком высокое пороговое значение изъятия доходов в механизме отрицательных трансфертов.
Во-вторых, доведение дополнительных 10% подоходного налога до муниципальных образований как это предусмотрено законодательством по подушевому принципу. Расчеты свидетельствуют, что при этих условиях любые попытки закрепления за муниципалитетами налогов по единым ставкам (таких вариантов специалистами Центра фискальной политики просчитаны десятки) приводят к дальнейшему перераспределению доходов в пользу более обеспеченных муниципалитетов.
На риторический вопрос «Почему это плохо?», есть чисто финансовый ответ – это хорошо, но нужно определить дополнительные источники для поддержки менее обеспеченных муниципалитетов в связи с перетеканием доходов в «точки экономического роста». В нашем бюджете такого источника найти не удалось.
Представленная картина вряд ли радует глаз, так как дотационность муниципальных бюджетов в таких условиях естественно возрастает. Один факт: число муниципалитетов доноров в крае сократилось в 2005 году с 19 до 8. Это утверждение требует оговорки, так как дотационность возрастает на фоне действовавшего порядка закрепления за муниципалитетами налоговых доходов по дифференцированным нормативам. С формальной точки зрения бюджеты поселений Федеральным законом № 131 регулируются лучше. К примеру, в доходах поселений закрепляемая федеральным законодательством часть по нашим расчетам увеличивается на 3% и составит 51,3 % в общих доходах. Еще лучше ситуация для городских округов: объем доходов, закрепляемых за ними увеличится с 36 до 67%. По муниципальным районам: для них объем закрепленных налогов составит 38%. Приведенные цифры тем не менее не снимают проблемы высокой дотационности муниципальных бюджетов в целом.
Снижение порога изъятия от среднего уровня в механизме отрицательных трансфертов до 1,3 с предоставлением субъектам права доведения дополнительных 10% подоходного налога не на душу, а по уровню бюджетной обеспеченности сократило бы в два раза объем средств на «выравнивание» муниципальных бюджетов края, поскольку появится возможность закрепления налогов по единым ставкам. Принятие этих норм на переходный период существенно сгладило бы трудности «вхождения» в Закон для всех.
Информационное обеспечение планирования налогового потенциала муниципалитетов
На первый взгляд, нет проблемы для обсуждения, так как летом минувшего года Правительством РФ принято Постановление № 410 от 12.08.2004 г. «О порядке взаимодействия органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления с территориальными органами федерального органа исполнительной власти уполномоченного в области налогов и сборов». Однако, информацией о начисленных налогах для каждого муниципального образования, по данному порядку реально можно будет воспользоваться только при планировании бюджета 2008 года.
Реализация указанного порядка на наш взгляд не решит исчерпывающим образом и проблемы создания полноценной информационной базы местного самоуправления.
Для этого, как представляется, необходимо на всех уровнях ввести формы налоговой отчетности о суммах начисленных и уплаченных налогов, задолженности и недоимке, а также реструктуризированных платежах в разрезе отраслей экономики и видов налогов для муниципального и регионального уровней.
Также следует восстановить отмененные формы отчетности о базе налогообложения по налогу на доходы физических лиц, а также по другим видам местных и региональных налогов. Необходимо повысить качество отчетов, предоставляемых налоговым органам, обеспечив их взаимную увязку.
Успех реформирования межбюджетных отношений в рамках реализации Федерального закона № 131 в значительной мере зависит от реальной заинтересованности муниципалитетов в формировании доходной части местных бюджетов, как путем развития собственной налоговой базы, так и усилением администрирования местных налогов.
Сегодня администратором местных налогов является федеральная налоговая служба. Налоговые органы, к сожалению, уделяют недостаточно внимания собираемости региональных налогов, и еще меньше – местных. Например, при общей тенденции к сокращению недоимки за 2004 год по налогам, собираемым на территории края, по местным налогам она возросла. Проблема усугубляется реорганизацией налоговых органов путем создания межрайонных инспекций, обслуживающих 3 – 4 района, состоящих из десяти – пятнадцати поселений каждый. Вследствие чего контроль над сбором местных налогов стал еще хуже.
В целях решения данного вопроса, предлагаем функции начисления и контроля за уплатой местных налогов, передать от налоговых органов органам местного самоуправления.
Значение форсированного создания качественной информационной базы для местного самоуправления наглядно иллюстрирует следующий сюжет о четырех годах реального исполнения трехсот самостоятельных муниципальных бюджетов края, на фоне попыток региональной власти гармонизировать этот процесс.
Ежегодно увеличивается суммарное значение отклонения от прогнозных заданий по доходам, просчитанных каждому муниципалитету по согласованной базе исходных данных. В минувшем году алгебраическая сумма «плюсов» и «минусов» приблизилась к полумиллиарду рублей. В динамике это выглядело так. «Благополучные» муниципалитеты нарастили за четыре года суммарное превышение над планкой контрольного уровня доходов в 1,6 раза. А вот муниципалитеты, для которых последние четыре года, что называется, не удались, дали крайнее неблагоприятную динамику: в 17 раз за четыре года возросла общая сумма невыполнения плана по доходам.
На первую группу муниципалитетов, региональная власть смотрит глазами завистливого, но недоученного волшебника (спрогнозировать на 300 муниципалитетов последствия налоговой реформы и применения трансфертных цен в холдинговых структурах не просто сложно, а практически невозможно).
Вторая группа муниципалитетов – неудачников для региональной власти большая «головная боль». Ведь попавший в сложную ситуацию малообеспеченный муниципалитет сегодня может реально рассчитывать лишь на помощь региона, так как кредитные ресурсы в банке весьма дороги.
Потому из краевого бюджета на покрытие кассовых разрывов, возникающих при исполнении муниципальных бюджетов, регулярно выделялись бюджетные ссуды, объем которых вырос за четыре года в 3 раза. Сегодня край располагает возможностью привлечения для этих целей временно свободных средств, аккумулируемых через механизм регионального казначейства. При отсутствии временно свободных средств такие ресурсы другим субъектам придется изыскивать дополнительно. Однако и в этом вопросе есть тревожные тенденции: объем непогашенных муниципалитетами ссуд возрос за четыре года в четыре раза. Не думаю, что эта проблема в ближайшее время будет исчерпана, так налоговой реформе не видно конца, а сведения для объективного просчета налогового потенциала муниципалитетов, как отмечалось выше, появятся лишь к бюджету 2008 года.
Картина «вхождения» в Федеральный закон № 131 была бы неполной если бы мы ушли от анализа дополнительных затрат, возникающих в переходный период введения Федерального закона № 131.
Во-первых, это расходы связаны с проведением выборов. Для нашего края это не актуально, так как при наличии избранных представительных органов власти поселенческого уровня Законом допускается процедура образования районных органов власти следующим образом: районная представительная власть формируется из числа депутатов поселенческого уровня, а исполнительная – на конкурсной основе.
Во-вторых, содержание дополнительной численности в органах обеих ветвей власти местного самоуправления. Эта тема заслуживает отдельного рассмотрения.
И, наконец, в третьих – важнейшей составляющей дополнительных расходов являются расходы компенсационного характера с целью сокращения потерь в доходах тех муниципалитетов, которые при переходе к формализованным процедурам расчета межбюджетных отношений несут значительные потери. В нашем крае формализованная процедура распределения дотаций на душу населения (или потребителя бюджетных услуг) закреплена в краевом Законе и используется не первый год. Внедряя ее, мы ставили перед собой задачу эволюционного, поэтапного перехода от складывавшейся десятилетиями системы сетевого планирования в «неформальных» условиях к распределению дотаций, обеспечивающих равный доступ граждан к бюджетным услугам.
В целом объем финансовой помощи муниципалитетам увеличился в 5,3 раза по сравнению с уровнем 2004 года. Причин такого роста несколько.
Первая – это рост объема социальных обязательств, передаваемых в порядке делегирования полномочий из региональных бюджетов в муниципальные.
Вторая причина – необходимость «выравнивания» бюджетных возможностей новых субъектов межбюджетных отношений (муниципальных районов) с очень разным уровнем бюджетной обеспеченности. До 2005 года районы в крае не имели муниципального статуса, а их бюджеты были частью краевого.
Третья причина, заслуживающая отдельного рассмотрения, – невозможность использования механизма закрепления налогов по единым для всех муниципальных образований ставкам.
Почему же не удалось воспользоваться этим механизмом?
Во-первых, слишком высокое пороговое значение изъятия доходов в механизме отрицательных трансфертов.
Во-вторых, доведение дополнительных 10% подоходного налога до муниципальных образований как это предусмотрено законодательством по подушевому принципу. Расчеты свидетельствуют, что при этих условиях любые попытки закрепления за муниципалитетами налогов по единым ставкам (таких вариантов специалистами Центра фискальной политики просчитаны десятки) приводят к дальнейшему перераспределению доходов в пользу более обеспеченных муниципалитетов.
На риторический вопрос «Почему это плохо?», есть чисто финансовый ответ – это хорошо, но нужно определить дополнительные источники для поддержки менее обеспеченных муниципалитетов в связи с перетеканием доходов в «точки экономического роста». В нашем бюджете такого источника найти не удалось.
Представленная картина вряд ли радует глаз, так как дотационность муниципальных бюджетов в таких условиях естественно возрастает. Один факт: число муниципалитетов доноров в крае сократилось в 2005 году с 19 до 8. Это утверждение требует оговорки, так как дотационность возрастает на фоне действовавшего порядка закрепления за муниципалитетами налоговых доходов по дифференцированным нормативам. С формальной точки зрения бюджеты поселений Федеральным законом № 131 регулируются лучше. К примеру, в доходах поселений закрепляемая федеральным законодательством часть по нашим расчетам увеличивается на 3% и составит 51,3 % в общих доходах. Еще лучше ситуация для городских округов: объем доходов, закрепляемых за ними увеличится с 36 до 67%. По муниципальным районам: для них объем закрепленных налогов составит 38%. Приведенные цифры тем не менее не снимают проблемы высокой дотационности муниципальных бюджетов в целом.
Снижение порога изъятия от среднего уровня в механизме отрицательных трансфертов до 1,3 с предоставлением субъектам права доведения дополнительных 10% подоходного налога не на душу, а по уровню бюджетной обеспеченности сократило бы в два раза объем средств на «выравнивание» муниципальных бюджетов края, поскольку появится возможность закрепления налогов по единым ставкам. Принятие этих норм на переходный период существенно сгладило бы трудности «вхождения» в Закон для всех.
Информационное обеспечение планирования налогового потенциала муниципалитетов
На первый взгляд, нет проблемы для обсуждения, так как летом минувшего года Правительством РФ принято Постановление № 410 от 12.08.2004 г. «О порядке взаимодействия органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления с территориальными органами федерального органа исполнительной власти уполномоченного в области налогов и сборов». Однако, информацией о начисленных налогах для каждого муниципального образования, по данному порядку реально можно будет воспользоваться только при планировании бюджета 2008 года.
Реализация указанного порядка на наш взгляд не решит исчерпывающим образом и проблемы создания полноценной информационной базы местного самоуправления.
Для этого, как представляется, необходимо на всех уровнях ввести формы налоговой отчетности о суммах начисленных и уплаченных налогов, задолженности и недоимке, а также реструктуризированных платежах в разрезе отраслей экономики и видов налогов для муниципального и регионального уровней.
Также следует восстановить отмененные формы отчетности о базе налогообложения по налогу на доходы физических лиц, а также по другим видам местных и региональных налогов. Необходимо повысить качество отчетов, предоставляемых налоговым органам, обеспечив их взаимную увязку.
Успех реформирования межбюджетных отношений в рамках реализации Федерального закона № 131 в значительной мере зависит от реальной заинтересованности муниципалитетов в формировании доходной части местных бюджетов, как путем развития собственной налоговой базы, так и усилением администрирования местных налогов.
Сегодня администратором местных налогов является федеральная налоговая служба. Налоговые органы, к сожалению, уделяют недостаточно внимания собираемости региональных налогов, и еще меньше – местных. Например, при общей тенденции к сокращению недоимки за 2004 год по налогам, собираемым на территории края, по местным налогам она возросла. Проблема усугубляется реорганизацией налоговых органов путем создания межрайонных инспекций, обслуживающих 3 – 4 района, состоящих из десяти – пятнадцати поселений каждый. Вследствие чего контроль над сбором местных налогов стал еще хуже.
В целях решения данного вопроса, предлагаем функции начисления и контроля за уплатой местных налогов, передать от налоговых органов органам местного самоуправления.
Значение форсированного создания качественной информационной базы для местного самоуправления наглядно иллюстрирует следующий сюжет о четырех годах реального исполнения трехсот самостоятельных муниципальных бюджетов края, на фоне попыток региональной власти гармонизировать этот процесс.
Ежегодно увеличивается суммарное значение отклонения от прогнозных заданий по доходам, просчитанных каждому муниципалитету по согласованной базе исходных данных. В минувшем году алгебраическая сумма «плюсов» и «минусов» приблизилась к полумиллиарду рублей. В динамике это выглядело так. «Благополучные» муниципалитеты нарастили за четыре года суммарное превышение над планкой контрольного уровня доходов в 1,6 раза. А вот муниципалитеты, для которых последние четыре года, что называется, не удались, дали крайнее неблагоприятную динамику: в 17 раз за четыре года возросла общая сумма невыполнения плана по доходам.
На первую группу муниципалитетов, региональная власть смотрит глазами завистливого, но недоученного волшебника (спрогнозировать на 300 муниципалитетов последствия налоговой реформы и применения трансфертных цен в холдинговых структурах не просто сложно, а практически невозможно).
Вторая группа муниципалитетов – неудачников для региональной власти большая «головная боль». Ведь попавший в сложную ситуацию малообеспеченный муниципалитет сегодня может реально рассчитывать лишь на помощь региона, так как кредитные ресурсы в банке весьма дороги.
Потому из краевого бюджета на покрытие кассовых разрывов, возникающих при исполнении муниципальных бюджетов, регулярно выделялись бюджетные ссуды, объем которых вырос за четыре года в 3 раза. Сегодня край располагает возможностью привлечения для этих целей временно свободных средств, аккумулируемых через механизм регионального казначейства. При отсутствии временно свободных средств такие ресурсы другим субъектам придется изыскивать дополнительно. Однако и в этом вопросе есть тревожные тенденции: объем непогашенных муниципалитетами ссуд возрос за четыре года в четыре раза. Не думаю, что эта проблема в ближайшее время будет исчерпана, так налоговой реформе не видно конца, а сведения для объективного просчета налогового потенциала муниципалитетов, как отмечалось выше, появятся лишь к бюджету 2008 года.
Картина «вхождения» в Федеральный закон № 131 была бы неполной если бы мы ушли от анализа дополнительных затрат, возникающих в переходный период введения Федерального закона № 131.
Во-первых, это расходы связаны с проведением выборов. Для нашего края это не актуально, так как при наличии избранных представительных органов власти поселенческого уровня Законом допускается процедура образования районных органов власти следующим образом: районная представительная власть формируется из числа депутатов поселенческого уровня, а исполнительная – на конкурсной основе.
Во-вторых, содержание дополнительной численности в органах обеих ветвей власти местного самоуправления. Эта тема заслуживает отдельного рассмотрения.
И, наконец, в третьих – важнейшей составляющей дополнительных расходов являются расходы компенсационного характера с целью сокращения потерь в доходах тех муниципалитетов, которые при переходе к формализованным процедурам расчета межбюджетных отношений несут значительные потери. В нашем крае формализованная процедура распределения дотаций на душу населения (или потребителя бюджетных услуг) закреплена в краевом Законе и используется не первый год. Внедряя ее, мы ставили перед собой задачу эволюционного, поэтапного перехода от складывавшейся десятилетиями системы сетевого планирования в «неформальных» условиях к распределению дотаций, обеспечивающих равный доступ граждан к бюджетным услугам.
