В стране начались реформы по всем направлениям: реформа по разграни-чению полномочий между уровнями власти, бюджетная, налоговая, адми-нистративная, судебно-правовая, реформа ЖКХ. Впереди еще реформы – системы здравоохранения, образования, науки. Понятно, что ни одна ре-форма не будет эффективной, не принесет хоть сколько-нибудь положи-тельного результата, если не будет соответствующего финансового, норма-тивно-правового и кадрового их обеспечения.
Людмила СМОЛЬНИКОВА, заместитель мэра, директор департамента финансов администрации г. Томска, к. э. н.
Нас как финансистов волнуют прежде всего три направления бюджетной ре-формы, подготовка к которой началась еще в конце 2002 года:
– разграничение полномочий между уровнями бюджетной системы Рос-сийской Федерации;
– переход на бюджетирование, ориентированное на результат;
– переход на новую бюджетную классификацию и учет.
При этом хотелось бы обратить внимание на то, что законодательная поддержка реформ не всегда совершенна. Так, при реализации ряда новых законов на прак-тике, на местном уровне мы столкнулись с рядом проблем.
Первая проблема касается взаимоотношений между субъектом Федерации и му-ниципальным образованием, которые существенно изменяются с введением в действие главы 16 Бюджетного кодекса РФ. С одной стороны, конечно, государ-ство стремится сейчас дать как можно больше прав субъектам в части межбюд-жетных отношений, но при этом возникает масса проблем, в результате чего реализовать эффективное межбюджетное регулирование им будет очень трудно.
Одним из основных инструментов межбюджетного регулирования в субъектах Федерации служит установление нормативов отчислений в местные бюджеты от регулирующих налогов.
Указанный инструмент межбюджетного регулирования позволяет органам вла-сти субъекта Федерации обеспечить местные бюджеты собственными доходами. Перед субъектами стоит задача выбора, в каком размере (полностью или час-тично – в процентной доле) передать средства в местные бюджеты. Сейчас этот выбор рекомендуется производить на срок не менее трех лет. С 2006 года всту-пает в силу новая редакция статьи 58 Бюджетного кодекса РФ, вводимая Феде-ральным законом от 20.08.2004 № 120-ФЗ.
Так, исходя из ее требований, единые нормативы отчислений от федеральных и региональных налогов в местные бюджеты не могут устанавливаться законом, имеющим ограниченный срок действия (в частности, законом о бюджете). При этом если устанавливать долгосрочные нормативы, то это нужно делать и по ус-тановлению индекса бюджетной обеспеченности.
Преимущества закрепления нормативов отчислений на длительный срок заклю-чаются в следующем:
• возможность для местных органов власти самостоятельно прогнозиро-вать собственные доходы на длительный период и, как следствие, осуще-ствлять долгосрочные программы развития;
• повышение стимулов у муниципальных образований к увеличению соби-раемости налогов и развитию имеющейся на их территории налоговой базы.
Однако данный инструмент может обладать существенным ограничением: не-равномерность размещения налоговой базы по территории субъекта Федерации может привести к существенным различиям бюджетной обеспеченности раз-личных муниципальных образований в результате закрепления единых норма-тивов.
С другой стороны, ежегодное распределение средств в местные бюджеты через фонды финансовой поддержки позволяет обеспечить более равномерное рас-пределение средств между местными бюджетами. Однако при этом снижает за-интересованность местных органов власти в повышении собираемости налогов и развитии собственной налоговой базы.
Таким образом, выбор пропорции между объемом средств, передаваемых в ме-стные бюджеты в форме отчислений от налогов, и объемами средств, перерас-пределяемых через фонды финансовой поддержки, определяется компромиссом между эффективностью и равномерностью распределения финансовых ресур-сов.
Кроме того, возникает вопрос: на самом ли деле данный инструмент позволит создать реальные стимулы на уровне местного самоуправления по развитию своего налогового потенциала и экономии ресурсов? Нет, не позволит. Причи-ной этому служит механизм прогнозирования доходов и расчет налогового по-тенциала муниципалитетов субъектом Федерации. Какие пороги и ограничения Федерация ни записала бы и как бы ни перетасовывала налоги, всегда существу-ет риск субъективизма со стороны региона в планировании доходов. Поэтому у муниципалитетов возникает резонный вопрос: зачем наращивать налоговый по-тенциал?
Сегодня субъект сделает одну методику, по которой потенциал посчитан так, завтра – другую, и потенциал получается совсем другой. При этом информаци-онной базой, которая используется при планировании налогового потенциала, должны служить начисленные налоги. Однако на самом деле сегодня не сущест-вует иной информационной базы, кроме фактически собранных налогов. Если же переходить на начисленные налоги, то возникает вопрос: где взять такую информацию? Ответа не даст никто. Ни Федеральная налоговая служба, ни Фе-деральная служба государственной статистики.
На наш взгляд, на уровне субъектов необходимо уже сейчас начать разработку долгосрочных методик, которые бы учитывали интересы как крупных и сред-них, так и мелких муниципальных образований с разветвленной и неразветвлен-ной бюджетной сетью. Кроме того, на уровне Федерации необходимо создать единую информационную базу.
В целях повышения качества и достоверности планирования доходной базы ре-гионального и местных бюджетов, в условиях разграничения расходных полно-мочий по уровням бюджетной системы, на наш взгляд, Федеральной налоговой службе и Федеральной службе государственной статистики с участием специа-листов финорганов всех уровней бюджетной системы необходимо разработать налоговую отчетность, систему показателей муниципальной статистики, необ-ходимых субъектам Федерации и муниципальным образованиям для оценки и прогнозирования доходной базы бюджетов.
В этом же аспекте хотелось бы коснуться проблемы взаимодействия налоговой службы и финансовых органов местного самоуправления. У нас как у органа, формирующего бюджет, нет законных оснований доступа к информации, имеющейся у налоговой службы.
Существует также проблема несвоевременной передачи информации. Так, на-пример, в части налога на имущество физических лиц не вовремя поступает ин-формация об оформлении частной собственности в налоговые органы. Кроме того, идет задержка с оформлением документов на регистрацию частной собст-венности. Соответственно в бюджет не поступают налоги. Кроме того, отсутст-вует механизм и законодательство об ответственности за уклонение от регист-рации прав на недвижимое имущество и сделок с ним. У муниципалитетов нет рычагов воздействия, побуждающих собственников недвижимости оформить правоустанавливающие документы на объекты недвижимости. Также усложнена процедура получения разрешительной документации для индивидуальных за-стройщиков, гаражей и погребов для личного хозяйства, которые введены в экс-плуатацию 10–15 лет назад, но в настоящее время не зарегистрированы в учреж-дениях юстиции и не оформлены в собственность.
На исчисление налога на имущество физических лиц отрицательное влияние оказывает несовершенство технического обеспечения налоговых органов, отсут-ствие единого программного продукта, используемого для исчисления налога на имущество физических лиц (отсутствует взаимоувязка между данными, пред-ставляемыми налоговыми органами, органами технической инвентаризации и юстиции по оформленным сделкам с недвижимостью). Отсутствует обмен све-дениями между ними на электронных носителях. Получаемые налоговой служ-бой сведения обрабатываются и формируются самостоятельно.
Мы работаем над этими проблемами. Так, у нас утверждены мероприятия по со-вместной работе и контролю департаментов финансов, экономики и недвижимо-сти городской администрации, а также инспекции ФНС России по г. Томску. Однако этого недостаточно.
На наш взгляд, решить проблему может только принятие Федерального закона о взаимодействии финансовых и налоговых органов по обмену информацией, где, в частности, будет установлена возможность обмена информацией для служеб-ного пользования вне пределов действия ст. 102 Налогового кодекса РФ. Кроме того, необходимо законодательно закрепить принципы взаимодействия органов местного самоуправления, статистики, казначейства и государственных вне-бюджетных фондов по вопросу представления необходимой информации, обес-печивающей формирование и исполнение, отчетность и контроль за исполнени-ем местных бюджетов и программ социально-экономического развития.
Третья проблема касается финансовой обеспеченности местного самоуправле-ния, которая, если реально оценивать, не только не возрастет, но даже сократит-ся в 2006 году. Вышестоящие органы власти объясняют это перераспределением полномочий. Муниципальные образования должны решать вопросы жизнеобес-печения населения, сохранить учреждения здравоохранения и образования, не заморозить города и поселки, обеспечить население социальным жильем, улуч-шить качество предоставляемых услуг. Поэтому возникает вопрос: а хватит ли средств муниципальным образованиям?
Да, действительно, когда разрабатывался Федеральный закон от 20.08.2004 № 120-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений», были произведены расчеты о возможности выполнения финансовых обязательств местного самоуправления.
Далее вступил в силу Федеральный закон от 22.08.2004 № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утра-тившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Фе-деральный закон «Об общих принципах организации законодательных (предста-вительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Рос-сийской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправ-ления в Российской Федерации», и на уровень местного самоуправления пере-шел целый ряд дополнительных полномочий в сферах образования и здраво-охранения, в области социальной и жилищной политики и так далее.
Затем появляется Федеральный закон от 29.12.2004 № 199-ФЗ «О внесении из-менений в законодательные акты Российской Федерации в связи с расширением полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Россий-ской Федерации, а также с расширением перечня вопросов местного значения муниципальных образований», которым на местное самоуправление возложен еще целый ряд полномочий по гражданской обороне, в частности, организация мероприятий, мобилизационная подготовка и так далее. То есть то, что требует постоянного вложения ресурсов.
Таким образом, рассчитанные при разработке Федерального закона № 120-ФЗ финансовые обязательства местного самоуправления не соответствуют действи-тельности: появился целый ряд дополнительных полномочий, на исполнение ко-торых средств местному самоуправлению явно недостаточно и которые необхо-димо пересчитать и внести соответствующие изменения в законодательство Рос-сийской Федерации.
Хотелось бы затронуть проблему бюджетной классификации. При ее практиче-ской реализации неизбежно появляются проблемы контроля и достижения необ-ходимого качества бюджетного учета. Авторы реформы в основу разработки ин-струкции по бюджетному учету приняли международные стандарты финансовой отчетности в государственном секторе. Но эти стандарты, по их же словам, на-ходятся в стадии доработки и в практике практически всех стран мира не при-меняются.
В реализации бюджетной классификации на практике возникает ряд проблем, например, проблема раздельного учета субвенций. Так, в соответствии с п. 5 ст. 52 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах органи-зации местного самоуправления в Российской Федерации» муниципальным об-разованиям необходимо вести отдельный учет субвенций, предоставленных для обеспечения осуществления органами местного самоуправления отдельных го-сударственных полномочий.
Однако в Федеральном законе от 23.12.2004 № 174-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон от 15.08.1996 № 115-ФЗ «О бюджетной классификации РФ» указанная норма Закона № 131 не нашла отражения. Остается нерешенным во-прос у муниципальных образований об учете по каждому виду субвенций (у субъектов Федерации нет необходимости ведения раздельного учета в связи с распределением субвенций из Фонда компенсаций муниципальным образовани-ям).
Так, во исполнение Закона № 131 мы «заполнили» свободные коды по субвен-ции, лишившись возможности необходимой детализации на местном уровне. Как следствие, у нас возникла проблема взаимодействия с представительными органами при утверждении Томской городской думой бюджета г. Томска на 2005 год, когда депутаты настаивали на детализации бюджетной классификации в соответствии со ст. 27 Бюджетного кодекса РФ, а мы не смогли удовлетворить их требование.
Так, одной из целей перехода на бюджетирование, ориентированное на резуль-тат, является переход на укрупнение статей классификации. В то же время ст. 27 Бюджетного кодекса РФ предоставляет представительным органам субъектов Федерации и органам местного самоуправления право дальнейшей детализации объектов бюджетной классификации в части целевых статей и видов расходов, что не соответствует целям реформы.
Следовательно, необходимо устранить противоречия между ст. 27 Бюджетного кодекса РФ, Федеральным законом от 23.12.2003 № 174-ФЗ и приказом Минфи-на от 10.12.2004 № 114н «Об утверждении указаний о порядке применения бюджетной классификации РФ» в части права представительных и исполни-тельных органов на детализацию целевых статей и видов расходов и сохранение при этом структуры единого двадцатизначного кода классификации расходов и обеспечения идентификации расходов, аналогичных расходам федерального бюджета. В части двадцатизначного кода речь идет о праве, предоставленном приказом Минфина № 114н, вводить дополнительные целевые статьи и виды расходов, сохраняя при этом структуру единого двадцатизначного кода класси-фикации расходов.
Возникает также проблема отсутствия кодов. В соответствии с концепцией бюджетной реформы и курсом правительства по переходу на бюджетирование, ориентированное на результат, Федеральным законом от 23.12.2004 № 174-ФЗ внесены изменения в части перехода на финансирование по программно-целевому методу. На практике получается, что муниципальные образования это-го делать не могут. Так, в приложении 4 к указанному закону существуют толь-ко коды федеральных и региональных целевых программ. Таким образом, муни-ципальные образования не будут переходить на бюджетирование, ориентиро-ванное на результат? Считаем необходимым дополнить данное приложение строкой «800 0000 Целевые программы муниципальных образований».
Мы часто сталкиваемся с проблемами недоработки законодательства, при ис-пользовании которого на практике возникает масса коллизий, реализовать кото-рые будет очень трудно. Так, например, в части статуса распорядителя бюджет-ных средств.
В ст. 158 Бюджетного кодекса РФ сказано, что главным распорядителем средств бюджета субъекта Федерации, средств местного бюджета является орган госу-дарственной власти субъекта Федерации, орган местного самоуправления, бюд-жетное учреждение, имеющие право распределять бюджетные средства по под-ведомственным распорядителям и получателям средств бюджета субъекта Фе-дерации, средств местного бюджета, определенные ведомственной классифика-цией расходов соответствующего бюджета.
В связи с тем, что в Томске схема финансирования сложилась таким образом, что главных распорядителей бюджетных средств не существует, обратимся к определению распорядителя бюджетных средств, к которым Бюджетный кодекс РФ ст. 159 однозначно относит органы государственной власти или органы ме-стного самоуправления, имеющие право распределять бюджетные средства по подведомственным получателям бюджетных средств. Бюджетные учреждения являться распорядителями бюджетных средств не могут.
Однако в ст. 2 Федерального закона № 131 определено, что к органам местного самоуправления относятся избираемые непосредственно населением и (или) об-разуемые представительным органом муниципального образования органы, на-деленные собственными полномочиями по решению вопросов местного значе-ния.
В Томске собственными полномочиями по решению вопросов местного значе-ния наделены администрация, мэр, городская дума, счетная палата и избира-тельная комиссия, которые и будут являться распорядителями бюджетных средств. Структурные подразделения администрации не смогут являться орга-нами, в связи с тем, что не наделены собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Таким образом, список распорядителей бюджет-ных средств Томска будет значительно сокращен. А как быть со схемами фи-нансирования? Как осуществлять финансирование городского хозяйства? Как исполнять возложенные на местное самоуправление полномочия?
На наш взгляд, необходимо выработать предложения по внесению изменений в Бюджетный кодекс РФ в части определения распорядителя бюджетных средств (ст. 159) и приведения двух федеральных законов в соответствие друг с другом.
В настоящей статье отмечена только часть проблем, возникающих перед мест-ным самоуправлением. Но это далеко не все. Так, на практике исполняешь один закон, следовательно, нарушаешь другой. Если для нас как для финансистов первичен Бюджетный кодекс, то для представительных органов – Закон «Об общих принципах…» или какой-либо другой. Поэтому хотелось бы в заключе-ние высказать пожелание, чтобы вновь принимаемые законы проходили более тщательную подготовку и экспертизу.
Справка «Бюджета»
Людмила Владимировна Смольникова,
заместитель мэра,
директор департамента финансов администрации г. Томска.
Кандидат экономических наук, член АСДГ (руководящий состав секции «Экономика и финансы»).
Действительный член, академик Муниципальной академии РФ.
Председатель Коллегии работников финансово-экономических служб органов городско-го самоуправления, муниципальных предприятий и учреждений г. Томска.
Людмилой Владимировной реализованы проекты:
- разработка нормативной базы и организация системы контроля за целевым расходованием средств городского бюджета;
- переход на казначейское исполнение бюджета;
- внедрение автоматизированного центра контроля (АЦК) в бюджетной сфере города;
- внедрение системы комплексного бухгалтерского учета в организациях, финансируемых из бюджета г. Томска.
По итогам Всероссийского конкурса «Системы контроля за использованием муниципальных финансов и муниципальной собственности» работа Л. В. Смольниковой «Организация кон-троля за использованием средств городского бюджета, внебюджетных фондов города Томска» получила первую премию. Награждена нагрудным знаком Минфина РФ «Отличник финансо-вой работы». По итогам Всероссийского конкурса 2002 года Л. В. Смольникова получила зва-ние «Лучший муниципальный служащий». В 2004 году награждена юбилейной медалью «400 лет городу Томску».
Людмила СМОЛЬНИКОВА, заместитель мэра, директор департамента финансов администрации г. Томска, к. э. н.
Нас как финансистов волнуют прежде всего три направления бюджетной ре-формы, подготовка к которой началась еще в конце 2002 года:
– разграничение полномочий между уровнями бюджетной системы Рос-сийской Федерации;
– переход на бюджетирование, ориентированное на результат;
– переход на новую бюджетную классификацию и учет.
При этом хотелось бы обратить внимание на то, что законодательная поддержка реформ не всегда совершенна. Так, при реализации ряда новых законов на прак-тике, на местном уровне мы столкнулись с рядом проблем.
Первая проблема касается взаимоотношений между субъектом Федерации и му-ниципальным образованием, которые существенно изменяются с введением в действие главы 16 Бюджетного кодекса РФ. С одной стороны, конечно, государ-ство стремится сейчас дать как можно больше прав субъектам в части межбюд-жетных отношений, но при этом возникает масса проблем, в результате чего реализовать эффективное межбюджетное регулирование им будет очень трудно.
Одним из основных инструментов межбюджетного регулирования в субъектах Федерации служит установление нормативов отчислений в местные бюджеты от регулирующих налогов.
Указанный инструмент межбюджетного регулирования позволяет органам вла-сти субъекта Федерации обеспечить местные бюджеты собственными доходами. Перед субъектами стоит задача выбора, в каком размере (полностью или час-тично – в процентной доле) передать средства в местные бюджеты. Сейчас этот выбор рекомендуется производить на срок не менее трех лет. С 2006 года всту-пает в силу новая редакция статьи 58 Бюджетного кодекса РФ, вводимая Феде-ральным законом от 20.08.2004 № 120-ФЗ.
Так, исходя из ее требований, единые нормативы отчислений от федеральных и региональных налогов в местные бюджеты не могут устанавливаться законом, имеющим ограниченный срок действия (в частности, законом о бюджете). При этом если устанавливать долгосрочные нормативы, то это нужно делать и по ус-тановлению индекса бюджетной обеспеченности.
Преимущества закрепления нормативов отчислений на длительный срок заклю-чаются в следующем:
• возможность для местных органов власти самостоятельно прогнозиро-вать собственные доходы на длительный период и, как следствие, осуще-ствлять долгосрочные программы развития;
• повышение стимулов у муниципальных образований к увеличению соби-раемости налогов и развитию имеющейся на их территории налоговой базы.
Однако данный инструмент может обладать существенным ограничением: не-равномерность размещения налоговой базы по территории субъекта Федерации может привести к существенным различиям бюджетной обеспеченности раз-личных муниципальных образований в результате закрепления единых норма-тивов.
С другой стороны, ежегодное распределение средств в местные бюджеты через фонды финансовой поддержки позволяет обеспечить более равномерное рас-пределение средств между местными бюджетами. Однако при этом снижает за-интересованность местных органов власти в повышении собираемости налогов и развитии собственной налоговой базы.
Таким образом, выбор пропорции между объемом средств, передаваемых в ме-стные бюджеты в форме отчислений от налогов, и объемами средств, перерас-пределяемых через фонды финансовой поддержки, определяется компромиссом между эффективностью и равномерностью распределения финансовых ресур-сов.
Кроме того, возникает вопрос: на самом ли деле данный инструмент позволит создать реальные стимулы на уровне местного самоуправления по развитию своего налогового потенциала и экономии ресурсов? Нет, не позволит. Причи-ной этому служит механизм прогнозирования доходов и расчет налогового по-тенциала муниципалитетов субъектом Федерации. Какие пороги и ограничения Федерация ни записала бы и как бы ни перетасовывала налоги, всегда существу-ет риск субъективизма со стороны региона в планировании доходов. Поэтому у муниципалитетов возникает резонный вопрос: зачем наращивать налоговый по-тенциал?
Сегодня субъект сделает одну методику, по которой потенциал посчитан так, завтра – другую, и потенциал получается совсем другой. При этом информаци-онной базой, которая используется при планировании налогового потенциала, должны служить начисленные налоги. Однако на самом деле сегодня не сущест-вует иной информационной базы, кроме фактически собранных налогов. Если же переходить на начисленные налоги, то возникает вопрос: где взять такую информацию? Ответа не даст никто. Ни Федеральная налоговая служба, ни Фе-деральная служба государственной статистики.
На наш взгляд, на уровне субъектов необходимо уже сейчас начать разработку долгосрочных методик, которые бы учитывали интересы как крупных и сред-них, так и мелких муниципальных образований с разветвленной и неразветвлен-ной бюджетной сетью. Кроме того, на уровне Федерации необходимо создать единую информационную базу.
В целях повышения качества и достоверности планирования доходной базы ре-гионального и местных бюджетов, в условиях разграничения расходных полно-мочий по уровням бюджетной системы, на наш взгляд, Федеральной налоговой службе и Федеральной службе государственной статистики с участием специа-листов финорганов всех уровней бюджетной системы необходимо разработать налоговую отчетность, систему показателей муниципальной статистики, необ-ходимых субъектам Федерации и муниципальным образованиям для оценки и прогнозирования доходной базы бюджетов.
В этом же аспекте хотелось бы коснуться проблемы взаимодействия налоговой службы и финансовых органов местного самоуправления. У нас как у органа, формирующего бюджет, нет законных оснований доступа к информации, имеющейся у налоговой службы.
Существует также проблема несвоевременной передачи информации. Так, на-пример, в части налога на имущество физических лиц не вовремя поступает ин-формация об оформлении частной собственности в налоговые органы. Кроме того, идет задержка с оформлением документов на регистрацию частной собст-венности. Соответственно в бюджет не поступают налоги. Кроме того, отсутст-вует механизм и законодательство об ответственности за уклонение от регист-рации прав на недвижимое имущество и сделок с ним. У муниципалитетов нет рычагов воздействия, побуждающих собственников недвижимости оформить правоустанавливающие документы на объекты недвижимости. Также усложнена процедура получения разрешительной документации для индивидуальных за-стройщиков, гаражей и погребов для личного хозяйства, которые введены в экс-плуатацию 10–15 лет назад, но в настоящее время не зарегистрированы в учреж-дениях юстиции и не оформлены в собственность.
На исчисление налога на имущество физических лиц отрицательное влияние оказывает несовершенство технического обеспечения налоговых органов, отсут-ствие единого программного продукта, используемого для исчисления налога на имущество физических лиц (отсутствует взаимоувязка между данными, пред-ставляемыми налоговыми органами, органами технической инвентаризации и юстиции по оформленным сделкам с недвижимостью). Отсутствует обмен све-дениями между ними на электронных носителях. Получаемые налоговой служ-бой сведения обрабатываются и формируются самостоятельно.
Мы работаем над этими проблемами. Так, у нас утверждены мероприятия по со-вместной работе и контролю департаментов финансов, экономики и недвижимо-сти городской администрации, а также инспекции ФНС России по г. Томску. Однако этого недостаточно.
На наш взгляд, решить проблему может только принятие Федерального закона о взаимодействии финансовых и налоговых органов по обмену информацией, где, в частности, будет установлена возможность обмена информацией для служеб-ного пользования вне пределов действия ст. 102 Налогового кодекса РФ. Кроме того, необходимо законодательно закрепить принципы взаимодействия органов местного самоуправления, статистики, казначейства и государственных вне-бюджетных фондов по вопросу представления необходимой информации, обес-печивающей формирование и исполнение, отчетность и контроль за исполнени-ем местных бюджетов и программ социально-экономического развития.
Третья проблема касается финансовой обеспеченности местного самоуправле-ния, которая, если реально оценивать, не только не возрастет, но даже сократит-ся в 2006 году. Вышестоящие органы власти объясняют это перераспределением полномочий. Муниципальные образования должны решать вопросы жизнеобес-печения населения, сохранить учреждения здравоохранения и образования, не заморозить города и поселки, обеспечить население социальным жильем, улуч-шить качество предоставляемых услуг. Поэтому возникает вопрос: а хватит ли средств муниципальным образованиям?
Да, действительно, когда разрабатывался Федеральный закон от 20.08.2004 № 120-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений», были произведены расчеты о возможности выполнения финансовых обязательств местного самоуправления.
Далее вступил в силу Федеральный закон от 22.08.2004 № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утра-тившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Фе-деральный закон «Об общих принципах организации законодательных (предста-вительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Рос-сийской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправ-ления в Российской Федерации», и на уровень местного самоуправления пере-шел целый ряд дополнительных полномочий в сферах образования и здраво-охранения, в области социальной и жилищной политики и так далее.
Затем появляется Федеральный закон от 29.12.2004 № 199-ФЗ «О внесении из-менений в законодательные акты Российской Федерации в связи с расширением полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Россий-ской Федерации, а также с расширением перечня вопросов местного значения муниципальных образований», которым на местное самоуправление возложен еще целый ряд полномочий по гражданской обороне, в частности, организация мероприятий, мобилизационная подготовка и так далее. То есть то, что требует постоянного вложения ресурсов.
Таким образом, рассчитанные при разработке Федерального закона № 120-ФЗ финансовые обязательства местного самоуправления не соответствуют действи-тельности: появился целый ряд дополнительных полномочий, на исполнение ко-торых средств местному самоуправлению явно недостаточно и которые необхо-димо пересчитать и внести соответствующие изменения в законодательство Рос-сийской Федерации.
Хотелось бы затронуть проблему бюджетной классификации. При ее практиче-ской реализации неизбежно появляются проблемы контроля и достижения необ-ходимого качества бюджетного учета. Авторы реформы в основу разработки ин-струкции по бюджетному учету приняли международные стандарты финансовой отчетности в государственном секторе. Но эти стандарты, по их же словам, на-ходятся в стадии доработки и в практике практически всех стран мира не при-меняются.
В реализации бюджетной классификации на практике возникает ряд проблем, например, проблема раздельного учета субвенций. Так, в соответствии с п. 5 ст. 52 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах органи-зации местного самоуправления в Российской Федерации» муниципальным об-разованиям необходимо вести отдельный учет субвенций, предоставленных для обеспечения осуществления органами местного самоуправления отдельных го-сударственных полномочий.
Однако в Федеральном законе от 23.12.2004 № 174-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон от 15.08.1996 № 115-ФЗ «О бюджетной классификации РФ» указанная норма Закона № 131 не нашла отражения. Остается нерешенным во-прос у муниципальных образований об учете по каждому виду субвенций (у субъектов Федерации нет необходимости ведения раздельного учета в связи с распределением субвенций из Фонда компенсаций муниципальным образовани-ям).
Так, во исполнение Закона № 131 мы «заполнили» свободные коды по субвен-ции, лишившись возможности необходимой детализации на местном уровне. Как следствие, у нас возникла проблема взаимодействия с представительными органами при утверждении Томской городской думой бюджета г. Томска на 2005 год, когда депутаты настаивали на детализации бюджетной классификации в соответствии со ст. 27 Бюджетного кодекса РФ, а мы не смогли удовлетворить их требование.
Так, одной из целей перехода на бюджетирование, ориентированное на резуль-тат, является переход на укрупнение статей классификации. В то же время ст. 27 Бюджетного кодекса РФ предоставляет представительным органам субъектов Федерации и органам местного самоуправления право дальнейшей детализации объектов бюджетной классификации в части целевых статей и видов расходов, что не соответствует целям реформы.
Следовательно, необходимо устранить противоречия между ст. 27 Бюджетного кодекса РФ, Федеральным законом от 23.12.2003 № 174-ФЗ и приказом Минфи-на от 10.12.2004 № 114н «Об утверждении указаний о порядке применения бюджетной классификации РФ» в части права представительных и исполни-тельных органов на детализацию целевых статей и видов расходов и сохранение при этом структуры единого двадцатизначного кода классификации расходов и обеспечения идентификации расходов, аналогичных расходам федерального бюджета. В части двадцатизначного кода речь идет о праве, предоставленном приказом Минфина № 114н, вводить дополнительные целевые статьи и виды расходов, сохраняя при этом структуру единого двадцатизначного кода класси-фикации расходов.
Возникает также проблема отсутствия кодов. В соответствии с концепцией бюджетной реформы и курсом правительства по переходу на бюджетирование, ориентированное на результат, Федеральным законом от 23.12.2004 № 174-ФЗ внесены изменения в части перехода на финансирование по программно-целевому методу. На практике получается, что муниципальные образования это-го делать не могут. Так, в приложении 4 к указанному закону существуют толь-ко коды федеральных и региональных целевых программ. Таким образом, муни-ципальные образования не будут переходить на бюджетирование, ориентиро-ванное на результат? Считаем необходимым дополнить данное приложение строкой «800 0000 Целевые программы муниципальных образований».
Мы часто сталкиваемся с проблемами недоработки законодательства, при ис-пользовании которого на практике возникает масса коллизий, реализовать кото-рые будет очень трудно. Так, например, в части статуса распорядителя бюджет-ных средств.
В ст. 158 Бюджетного кодекса РФ сказано, что главным распорядителем средств бюджета субъекта Федерации, средств местного бюджета является орган госу-дарственной власти субъекта Федерации, орган местного самоуправления, бюд-жетное учреждение, имеющие право распределять бюджетные средства по под-ведомственным распорядителям и получателям средств бюджета субъекта Фе-дерации, средств местного бюджета, определенные ведомственной классифика-цией расходов соответствующего бюджета.
В связи с тем, что в Томске схема финансирования сложилась таким образом, что главных распорядителей бюджетных средств не существует, обратимся к определению распорядителя бюджетных средств, к которым Бюджетный кодекс РФ ст. 159 однозначно относит органы государственной власти или органы ме-стного самоуправления, имеющие право распределять бюджетные средства по подведомственным получателям бюджетных средств. Бюджетные учреждения являться распорядителями бюджетных средств не могут.
Однако в ст. 2 Федерального закона № 131 определено, что к органам местного самоуправления относятся избираемые непосредственно населением и (или) об-разуемые представительным органом муниципального образования органы, на-деленные собственными полномочиями по решению вопросов местного значе-ния.
В Томске собственными полномочиями по решению вопросов местного значе-ния наделены администрация, мэр, городская дума, счетная палата и избира-тельная комиссия, которые и будут являться распорядителями бюджетных средств. Структурные подразделения администрации не смогут являться орга-нами, в связи с тем, что не наделены собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Таким образом, список распорядителей бюджет-ных средств Томска будет значительно сокращен. А как быть со схемами фи-нансирования? Как осуществлять финансирование городского хозяйства? Как исполнять возложенные на местное самоуправление полномочия?
На наш взгляд, необходимо выработать предложения по внесению изменений в Бюджетный кодекс РФ в части определения распорядителя бюджетных средств (ст. 159) и приведения двух федеральных законов в соответствие друг с другом.
В настоящей статье отмечена только часть проблем, возникающих перед мест-ным самоуправлением. Но это далеко не все. Так, на практике исполняешь один закон, следовательно, нарушаешь другой. Если для нас как для финансистов первичен Бюджетный кодекс, то для представительных органов – Закон «Об общих принципах…» или какой-либо другой. Поэтому хотелось бы в заключе-ние высказать пожелание, чтобы вновь принимаемые законы проходили более тщательную подготовку и экспертизу.
Справка «Бюджета»
заместитель мэра,
директор департамента финансов администрации г. Томска.
Кандидат экономических наук, член АСДГ (руководящий состав секции «Экономика и финансы»).
Действительный член, академик Муниципальной академии РФ.
Председатель Коллегии работников финансово-экономических служб органов городско-го самоуправления, муниципальных предприятий и учреждений г. Томска.
Людмилой Владимировной реализованы проекты:
- разработка нормативной базы и организация системы контроля за целевым расходованием средств городского бюджета;
- переход на казначейское исполнение бюджета;
- внедрение автоматизированного центра контроля (АЦК) в бюджетной сфере города;
- внедрение системы комплексного бухгалтерского учета в организациях, финансируемых из бюджета г. Томска.
По итогам Всероссийского конкурса «Системы контроля за использованием муниципальных финансов и муниципальной собственности» работа Л. В. Смольниковой «Организация кон-троля за использованием средств городского бюджета, внебюджетных фондов города Томска» получила первую премию. Награждена нагрудным знаком Минфина РФ «Отличник финансо-вой работы». По итогам Всероссийского конкурса 2002 года Л. В. Смольникова получила зва-ние «Лучший муниципальный служащий». В 2004 году награждена юбилейной медалью «400 лет городу Томску».
